特殊教育督导体系存在的问题与改进方向

梁 好

（宿州市埇桥区教育体育局教研室 安徽宿州 234000）

特殊教育是国民教育体系的重要组成部分，充分体现了一个国家的文明程度以及教育发展的综合水平。让每一位适龄的残疾孩子都能够享受到优质而公平的特殊教育，获得尽可能地发展，对于保障残疾人受教育权利，推进教育公平，构建社会主义和谐社会具有重要的推动作用。

党和政府历来高度重视特殊教育的发展，把特殊教育作为办好教育、推进教育公平的重要内容。在党的十七大“关心特殊教育”、党的十八大“支持特殊教育”之后，党的十九大明确提出“办好特殊教育”的目标。这要求特殊教育不仅要实现数量上的基本普及，更要实现质量上的内涵提升，努力实现优质而公平的特殊教育。教育督导是教育管理的重要组成部分，是实施依法治教的重要环节，是保障教育改革发展的重要手段。[1]特殊教育事业的发展，需要顶层的制度设计，更需要强有力的教育督导体制机制予以保障。新代中国特色社会主义特殊教育离不开教育督导，教育督导体系建设，也不能忽视特殊教育领域。切实强化特殊教育督导体系建设，才能严格保障党和政府关于特殊教育事业发展的法规政策有效落实，才能保障特殊群体受教育权利，才能更好地为特殊学生服务，提高特殊教育整体质量，实现教育的最大公平。

一、我国特殊教育督导现状的问题分析

2012年，《教育督导体例》颁布以来，我国的教育督导体系基本建立，特别是党的十八大以来，教育督导在督促落实教育法律法规和教育方针政策、规范办学行为、提高教育质量等方面发挥了重要作用。但是，在特殊教育领域，特殊教育督导工作相对滞后，受体量较小、教育对象的复杂性、特教学校发展的差异性、区域教育板块的不可比性等诸多因素制约，特殊教育督导工作呈现弱化、非专业化与形式化倾向，没能充分发挥教育督导在特殊教育领域的监督、指导、引领作用，在一定程度上影响了特殊教育事业的发展。

(一）督政项目依附，保障力不足。督政是教育督导的重要内容，重点督导评价党中央、国务院重大教育决策部署落实情况，主要包括办学标准执行、教育投入落实和经费管理、教师编制待遇、教育扶贫和重大教育工程项目实施等情况。[2]在义务教育阶段，国家层面相继开展的义务教育基本均衡发展督导评估、优质均衡发展督导评估，在学前教育阶段开展的普及普惠县督导评估等，就是国家教育督政的重要载体与形式，在很大程度上促进了地方教育事业的飞速发展。特殊教育督政工作对于督促地方政府高度重视特殊教育，加大特殊教育投入，严格师资、教学设备等资源配置具有强有力的保障作用，需要高度重视。然而，当前，国家层面关于特殊教育的督导评估没有建立，特殊教育督政工作没有单项的督导评估活动，往往依附于义务教育督导评估，作为评估指标的一个项目，诸如义务教育普及率，残疾儿童入学率等。义务教育优质均衡发展督导评估虽然将特殊教育学校列入评估对象，将特殊教育学校生均公用经费不低于6000元列入评估项目，但明确在资源配置评估时，不含特殊教育学校。特殊教育督政项目的依附性，降低了特殊教育政策保障力度，很难对地方实施全方位、立体化、针对性的特殊教育督导，其督政的效果难免打折扣。

（二）督学专业欠缺，针对性不强。责任督学挂牌督导制度是中国特色的督导制度的重要体现，是面向学校开展经常性督导的重要方式，是“督学”的重要体现，旨在通过督学的专业化督导，引导学校办出特色、办出水平，促进学生德智体美劳全面发展。2013年，国务院教育督导委员会办公室出台《中小学责任督学挂牌督导办法》，2019年，教育部出台《幼儿园责任督学挂牌督导办法》，对全国中小学、幼儿园形成了全覆盖、全方位、全过程的督导网络，有效地解决了教育治理“最后一公里”的问题，构建了常态化、规范化、制度化的教育督导体系。然而，在特殊教育领域，特教学校挂牌督导工作往往处于盲区，一些地方没有纳入责任督学挂牌督导的范围，一些学校虽然实施了挂牌督导，但是，因为特教学校区域的唯一性，督导机构为其配备的挂牌督学，往往来自普通学校或是教育行政部门，不具备特殊教育专业背景，对特殊教育指导能力不足，到特教学校督导多是重硬件，轻软件；重共性，轻特性；重检查，轻指导，教育督导的指导与引领作用没能充分突显。缺乏专业的特殊教育督学，使对特殊教育教学中监测出的实际问题无法进行专业指导，督导工作降级为“督”为主，“导”为末，“督”“导”无法有机配套结合的局面。[3]另外，在全纳教育、融合教育的背景下，随班就读的特殊学生越来越多，然各级教育督导部门在对普通学校中特殊儿童校园学习、生活适应性、随班师资配备情况等极少进行特别关注。很难发现特殊教育发展的深层问题，使得特殊教育督导的效度极低。[4]

（三）监测标准匮乏，科学性不足。监测是推进教育督导科学化的重要途径，通过系统、科学、有效的监测手段，准确采集教育发展相关数据，为改进教育教学、管理、决策提供依据和支撑。2015年，国家出台《义务教育质量监测方案》，启动实施国家义务教育质量监测工作，充分发挥了“指挥棒”和“体检仪”的双重作用。在特殊教育领域，特殊教育质量监测工作一直处于空白，缺乏相应的监测标准，监测往往成为特殊学校或随班就读学校的自主行为，其监测的内容与形式，过多呈现普教化，等同于普通学校的文化课程考试，不能全面系统的反映特殊学生的发展水平，更不能客观反映影响特殊教育质量的相关因素基本状况、系统监测国家特殊教育课程标准和相关政策规定执行情况，为改进特教学校、随班就读学校教育教学、完善教育政策提供足够的依据和参考。这样的监测针对的是特殊学生个体，因为教育对象的特殊性，异化为考试的监测活动，也在一定程度上加重了特殊学生的学习负担，背离了特殊教育的教育方向，教育督导意义上的监测效果不能充分实现。

（四）自我督导缺失，内驱力不够。推进现代学校建设，需要学校治理体系的现代化，建立完善决策、执行、监督三位一体的学校治理体系，离不开学校内部督导制度的建立。因为区域特殊教育专业的集中性，可借外力不足，特教学校以及随班就读学校，加强自我督导制度建设尤为重要。现实层面，特教学校以及随班就读学校由于没有相应的政策推动，没有硬性的规定要求，建立内部督导的主动性与积极性不高，没能充分挖掘校内优秀教师的潜力，为学校发展服务。需要在制度上进一步强化自我督导体系建设，完善现代学校治理体系，推动发现问题，诊断问题，解决问题的自我运行机制的构建，提高学校的治理能力。

二、构建特殊教育督导体系建设的改进方向

2020年，中办、国办印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，明确指出到2022年，基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。特殊教育督导体系建设是新时代中国特色社会主义教育督导体制的重要组成部分，应当于纳入教育督导体制机制总体改革，一体化设计，统筹推进，以全面提高特殊教育督导水平，推动特殊教育事业稳步发展。基于教育改革发展实际以及特殊教育的特点，在构建特殊教育督导体系过程中，应当把握以下几点。

（一）确立科学质量观，突出评价导向。教育督导事关教育发展方向，有什么样的督导指挥棒，就有什么样的办学导向。特殊教育督导评估应树立科学的教育质量观，突出特殊教育督导评价的导向作用。通过特殊教育督导评价，推动各级政府切实履行教育职责，严格保障特殊教育事业发展的各类要素，推进特殊教育教学改革，落实立德树人根本任务，弘扬社会主义核心价值观，强化依法治教理念，坚持尊重差异、因材施教，坚持普特融合、提升质量，实现特殊教育公平而有质量发展，促进残疾儿童少年更好融入社会生活。在特殊教育督导评估过程中，要突出特殊教育的特殊性，避免教育督导普教化倾向，真正立足特殊教育实际，尊重特殊学校需求，满足特殊学生的特殊需要。

（二）强化项目独立性，突出政策保障。特殊教育督导是保障国家有关特殊教育政策法规严格落实的重要抓手，是强化特殊教育工作落实的利器。构建特殊教育督导体系，需要推动特殊教育督导项目的独立性，建立完善独立于普通教育之外的特殊教育督导标准以及监测指标体系，以此推动政府更好地履行教育职责，学校更好的改进管理，教师更好地改进教学。如，参照《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》《幼儿园办园行为督导评估办法》《中等职业教育督导评估办法》等评估指标，依据《特殊教育资源教室配置标准》《三类特殊教育学校义务教育课程标准》《特殊教育学校教师专业标准》等特殊教育专业标准细则，制定全国统一的《特殊教育督导评估办法》，涵盖特殊教育资源配置、教育质量、政策保障等多个层面，对特殊教育学校、随班就读、送教上门等不同类别、不同方式的特殊教育予以全方位、立体化的督导，使特殊教育督导尺度明确，标准统一，有准可依，确保特殊教育的各项政策通过专业化督导有效落实。

（三）彰显形式多元化，突出立体构建。特殊教育督导要建立完善督政、督学、评估监测三位一体的督导体系。督政方面，主要从国家、省、市层面着力推动，将特殊教育事业发展纳入各级政府年度履行教育职责督导考核，三到五年实施一轮区域特殊教育专项督导，强力推动政府履职到位。督学方面，将特殊教育督学责任区建设交由市级督导机构统一布置安排，组建特殊教育专业督导队伍，聘任特殊教育专家为特殊教育督学，实施县区交叉督导，提高特殊教育督导工作的权威性与专业性。深化特殊教育督学责任区建设与区域特殊教育指导中心、特殊教育专家委员会建设深度融合，推动特殊教育督导工作引领、辐射、带动作用，推动区域特殊教育质量的整体提升。强化特教学校以及随班就读学校自我督导工作，规范督导行为，严格督导流程，细化督导措施，完善督导队伍，以内部督导优化，推动特殊学校以及随班就读学校治理能力提升。评估监测方面，鼓励扶持高等院校、第三方特殊教育专业评估机构制定专业标准，实施科学的数据采集，全面提高监测的真实性与科学性，为区域特殊教育决策提供精准的服务参考。大力强化信息技术手段应用，充分利用互联网、大数据、云计算等开展特殊教育督导评估监测工作。遵循教育督导规律，坚持综合督导与专项督导相结合、过程性督导与结果性督导相结合、日常督导与随机督导相结合、明察与暗访相结合，不断提高特殊教育督导的针对性和实效性。

（四）重视结果发展性，突出问题改进。特殊教育督导要避免形式化，不能为了督导而督导，这就需要切实强化督导结果的运用，通过建立完善督导报告制度、整改制度、问责制度，突出问题改进，推动工作落实，指向有序发展。一是要建立督导报告制度。各级督导机构以及特殊教育督学，在开展特殊教育督导后，均要形成督导报告，针对督导的权限、督导的内容、督导的主体，分别呈送给政府、教育行政主管部门、特教学校领导、教师。全面客观阐述督导情况、存在问题、整改建议，指明工作方向、明确改进路径、推动问题解决。为强化督导的权威性，相关特殊教育督导报告，如，特殊教育事业年度发展报告等，可以充分利用政府门户网站、新闻媒体及新媒体等载体，以适当方式向社会公开，接受人民群众监督。二是要夯实问题整改制度。牢固树立“问题必整改，整改必到位”的责任意识，切实维护督导严肃性。对整改不到位、不及时的，要发督办单，限期整改。三是严肃问责制度。特殊教育督导的结果与政策支持、资源配置和领导干部考核、任免、奖惩中相挂钩，通过激励手段，推动问题改进。对无视督导结果，问题整改不力的予以相应的问责。

教育督导是我国教育基本制度之一，特殊教育督导对于保障特殊教育法规政策的贯彻执行，提高特殊教育质量，推动特殊教育事业发展，促进教育公平具有重要的意义。全面深化教育督导体制机制改革，需要完善特殊教育督导体系建，这需要各级教育督导机构以及特殊教育机构共同努力，积极探索，全面推进。