中国特色监察体制的内在三重逻辑

戴晓军

(南京审计大学 江苏 南京 211815)

作为党中央的重大决策部署，监察体制改革立足于中国自身实际，构建集中统一、权威高效的中国特色监察体制。中国特色监察体制是要在中国共产党的集中统一领导下，以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为引领，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，践行“全心全意为人民服务”的根本宗旨。因此，区别于西方国家的监察制度，中国特色监察体制有其内在的三重逻辑。

一、政治逻辑：构建党领导下的“有为监察”

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。没有党的领导，就没有中华民族的伟大复兴。中国的百年奋斗历史，就是党领导人民从站起来到富起来再到强起来的伟大光辉历程。坚持党对国家监察工作的领导，就是要构建党领导下的“有为监察”。

党的人民性决定了国家权力建构以权力高效率运行为起始逻辑。党是人民利益的捍卫者，以人民利益为根本，一切为了人民；而西方资产阶级革命的历史实质为新兴资产阶级和封建地主阶级间利益斗争和妥协的过程，其最终换来的是基于利益妥协的制衡。因此，我国与西方国家在权力建构逻辑上明显不同。党一经诞生就将为人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心使命，国家权力的建构以保障权力运行的高效率为起始逻辑，集中力量服务于人民；而由于西方国家是利益斗争和妥协的产物，国家权力的构建便以防止权力专断滥用为起始逻辑，权力分立以形成利益制衡。

追求权力运行高效率决定了中国政府是区别于西方的“有为政府”。我国逐渐形成了党集中统一领导下决策权、执行权、监督权间制约又协调的分权运行机制，西方国家则形成了立法权、行政权、司法权间分立且制衡的分权运行机制。西方国家在分权制衡体制下的权力外现形式是掌握有限资源及有限权力的“有限政府”，而我国在党集中统一领导的分权体制下权力外现形式是掌握巨大资源和巨大权力的“有为政府”。

“有为政府”的“有为”决定了中国监察只能是“有为监察”。中国特色监察需要面对的是掌握巨大资源和权力的、包括党和国家在内的“广义政府”，不同于西方监察所面对的是分权制衡下掌握有限资源和有限权力的“狭义政府”。如果按照“有限政府”的权力建构逻辑以及分权运行机制，构建的监察系统必定是“有限监察”，以“有限监察”监督“有为政府”及其公职人员，资源和权力上的悬殊将导致国家监察的使命难以实现。因此，中国特色监察一定是党领导下的“有为监察”。从三驾马车到国家监察，“集中统一、权威高效”就是“有为监察”的核心特征。

二、哲学逻辑：塑造服务人民的权力主体

权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。在庆祝党成立100周年大会上，习近平总书记指出，“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”。权力腐败是对人民利益最大的伤害，因此监察体制改革的目的在于规范权力行使，使权力主体服务于人民。

腐败何以产生？权力关系受私利关系侵染产生腐败。公职人员因其职权赋予的公权力而成为权力主体，权力主体将权力作用于他人，权力主体与他人之间形成一种权力关系。处于复杂的社会关系网中，权力主体拥有多重身份，他在作出一个行为的时候并非产生单纯的一种关系对应。比如，行政人员因为关系户的行贿而违法批准开发项目，在原有的“申请行为——批准行为”的关系对应之外，还存在“行贿请求行为——受贿违法审批行为”的关系对应。如果不是因为权力主体追求私人利益违法行使职权，权力关系本该保持单纯(廉洁)就不存在腐败。由于权力主体有最基本的社会一般人的身份，作为理性人追求利益的本质并没有因为特殊身份而褪去，反而是这种特殊身份赋予的权力提供了权力寻租空间，私利关系入侵权力关系。正是因为权力关系浸染了私利关系失去了廉洁性，进而产生腐败。

腐败何以治理？腐败治理的本质在于权力主体塑造。福柯说：“治理就是对他人的行为可能性领域进行组织。”那么，腐败治理就是对权力主体腐败行为的可能性领域进行控制。腐败行为的可能性存在于权力关系可能遭受个人私利侵染的空间。权力关系受私利侵染是由于一般理性人兼具权力面临利益抉择时，其作为权力主体倾向于选择私人利益而放弃社会利益。解决这一问题就是要将私利关系逐渐“驱逐”出权力关系，以保障权力关系的单纯(即廉洁性)。这关键在于权力主体作为一般理性人如何控制追逐利益的动机和目的；而如果能让所有权力主体控制住作为一般社会主体追逐私利的本性，促使人追逐利益的动机和目的受控，便能进而实现权力关系中私利关系的“驱逐”。因此，贪腐问题治理的本质在于对权力主体进行重新塑造。

中国特色监察就是要将权力主体塑造成为人民服务的廉洁权力主体。主体塑造分为自我塑造和他人塑造。自我塑造就是主体凭借自身力量或他人的帮助进行自我完善，他人塑造就是主体在他人支配下被塑造成合格主体。中国特色监察采取自我塑造和他人塑造合一的新塑造模式对权力主体进行塑造，使权力运行在为人民服务的轨道上。

(一)权力行为全方位监督为主体塑造的前提。监察全覆盖是将所有行使公权力的公职人员作为监察对象进行监督、调查、处置。监督的范围包括依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况，实现了对权力行为的全方位监督。强化问责，严惩腐败，突出不敢腐的自我意识。

(二)主体塑造方式为自我塑造和他人塑造合一。主体塑造分为自我塑造和他人塑造，前者是来自主体本身力量支配下的塑造，后者是来自主体本身之外的力量支配下的塑造。监察机关履行监督职责的方式包括廉政教育和监督检查。一方面，用“红红脸、出出汗”的常态和廉政教育的方式，让权力主体借助纪委监委的指正和教化进行自我完善，以自我内在的力量不断增强不想腐的廉洁意识，此为自我塑造。另一方面，当对权力主体进行监督检查发现重大贪腐问题时，监察机关将对其采取调查、处置措施，乃至于提起公诉、进行法律制裁，此时权力主体将在他人的支配技术下接受严格的规训，倒逼权力主体不能腐的思想觉悟，此为他人塑造。两种塑造融贯于对权力主体的塑造之中。

(三)主体塑造贯穿权力主体的生老病死。廉政教育和监督检查的监督方式意味着反腐从惩治走向预惩协同，对存在问题的权力主体进行教化和矫正，对不存在问题的权力主体进行提醒和督促，致使权力主体一直处在被塑造、不断完善的过程之中，敦促和保证权力主体时刻廉洁用权、用权为民。

基于此，权力主体在权力关系中才能控制其作为一般理性人追逐私利的本性，不让廉洁的权力关系被私利关系侵染，最终才能构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，让权力服务于人民。

三、法治逻辑：坚持依法监察的法治道路。

法治兴则国兴，法治强则国强。习总书记强调，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，依法治国是实现国家治理能力体系和治理能力现代化的必然要求。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央立足于国情，就全面依法治国向何处走、走什么路等重大问题作出开创性的理论阐释，形成引导社会主义法治建设的习近平新时代中国特色社会主义法治思想。

监察体制改革是欲实现反腐法治化，《监察法》集中体现了党和国家几十年来契合中国特色实践进行反腐的智慧结晶，深刻记录了中国反腐法治建设的进步及努力。以留置为例，制定《监察法》以留置取代双规，是采用法治思维和法治方式反腐的重要体现。从双规到留置，不仅仅是两种制度的简单更替，而是经历了曲折的法治化演变。

(一)依法监察，消解双规的合宪合法争议。双股作为限制人身自由的调查措施，受质疑最大的就是面临《宪法》第37条的巨大挑战，存在无法可依的法治缺陷。2018年修宪在两方面解决了双规的合宪合法问题。其一，包括留置在内调查权限的宪法授权。2018年宪法修正案在第三章国家机构中增加第七节监察委员会，并于第124条中明确“监察委员会的组织和职权由法律规定”。其二，以基本法的形式规定留置。《监察法》由全国人大制定通过，以基本法的形式赋予监察机关限制人身自由的留置，不仅符合宪法规定以及法律保留原则，而且其位阶高于规定双指的《行政监察法》。这大大提升了留置的合宪性和合法性，以此保障监察机关依法进行监察调查。

(二)依法监察，加强对监察调查的严格规范。在特殊的历史时期诞生了双规这一特殊的反腐利器，但事物都存在两面性，而保障调查以提升反腐效率和双规滥用导致公民权利受侵害是双规的一体两面。双规之所以饱受争议，除了无法可依的法治缺陷，还有就是未设定严格的法律程序和明确办案人员的法律责任。而《监察法》则对留置措施的实施制定了严格的程序和明确的法律责任，包括设定审批程序、限定时间期限和地点、严格调查措施依法监察，实施程序、明确办案人员法律责任，以此促进监察调查的规范化、法治化。

(三)依法监察，加大对被调查人的权利保障。双规虽然在自身完善过程中也注重权利保障，但毕竟停留在党内规范和规范性文件，且未设置相应的救济途径。《监察法》对留置对象的权利保障更加规范、具体，包括保障被调查对象不被刑讯逼供、采取留置后及时通知单位及家属、日常作息及医疗保障、刑期折抵、申诉救济权。正如有学者所言：“法治的固有含义，是以规范公权力、保障私权利为目的的。”依法监察，不仅要求监察机关规范行使监察权，还要切实保障被调查人的合法权益。查办职务违法犯罪案件既要严格依法收集证据，也要用组织的关怀、教育让被调查人真心认错悔改。

监察法深深植根于自党的十八大以来反贪肃腐的生动实践，以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为引导，无论是形式和内容，还是篇章结构和文字表达，绘就了新时代背景下极具中国特色的反腐法治画卷。

四、结语

构建中国特色监察体制，走中国特色监察道路，就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。习总书记说：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”政治逻辑下构建党领导下的有为监察是坚持党的领导的根本要求，哲学逻辑下塑造服务人民的权力主体是保障人民当家作主的本质遵循，法治逻辑下坚持依法监察的法治道路是贯彻落实全面依法治国的基本要义，三者的辩证统一就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。中国特色监察体制的内在三重逻辑融通于“三位一体”，并行不悖。