新阶段城乡融合发展的路径探析

姜爱华，邹彤晖

(沈阳航空航天大学 马克思主义学院,辽宁 沈阳 110135)

推动城乡发展的不断协调与融合，是稳步推进经济高质量发展，促进农业农村现代化，实现全体人民富裕的重要措施和伟大战略构想。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》中也提出了“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。”的重要论述。[1]这一论述的提出，让新阶段城乡融合发展问题在加快农业农村现代化趋势中的影响越来越凸显，也充分体现了城乡融合问题对于完成十四五规划和2035年远景目标的重要作用和核心地位。

一、新阶段城乡融合发展的意义

(一)城乡融合发展是保持经济社会持续健康发展的重要支撑

进入新的发展阶段，我国经济社会发展依旧保持着良好的上升势头，但发展不平衡问题正逐渐成为经济持续健康发展的显著短板以及人们实现美好生活需求的重大障碍。从某种意义上讲，城乡发展的落差，已经成为我国社会经济发展的重大隐患和发展不平衡的突出表现。

推动城乡融合可以消弭城乡间过去存在的裂痕，建立一个完整统一的市场体系，消除城乡各种生产要素双向流通的障碍，保证生产要素在畅通流动。在城乡融合过程中，城市可以将农村的特色产业拉入到城市强大的产业链、价值链、创新链、资本链中运行，使农村的特色产业得到资金、技术、信息、市场的支持，同时农村的劳动力、资本、土地等生产要素也可以被充分市场化，进而密切城乡间的经济交流。这不仅有利于带动国内的大循环，而且可以让我国在国际大循环中占据有利地位，推动我国构建双循环的新发展格局，从而为社会持续健康稳定发展提供有力支持。

(二)城乡融合发展是推进农业农村现代化的必由之路

党的十九届五中全会提出了到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标，提到了要基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系。[2]而我国自建国以来就致力于提升工业化水平，经过多年的发展可以说城市的工业化发展水平与发达国家差距不大。但要实现一个国家的现代化，就要求这个现代化是全面均衡的，体现在城乡关系上就是城乡要处于互利共生，协调发展的状态。马克思也指出过乡村的城市化是现代化的体现。但目前我国农村的居住环境、社会保障条件、基础设施、产业发展水平较城市相比差距明显。能够支援农业发展的资源有限，驱动农业发展的动力不足等问题已经成为阻碍农业农村现代化的重要短板。而推进城乡融合发展，首先可以利用城乡产业融合的优势，使现代农业与工业、服务业有机结合，进而促进农业的高质量发展；其次，城乡融合发展可以打破城乡发展落差，促进公共服务不断发展。城乡居民在教育、医疗、养老、社会保障上等方面享受平等的权利，才能使从事农业生产的农民没有后顾之忧，为农村的和谐发展奠定坚实基础。[3]最后，城市乡村融合式发展，进而搭建互利共赢的桥梁，有利于城乡优势互补促进发展。

(三)城乡融合发展是“扎实推进共同富裕”的强大动力

实现共同富裕是社会主义的本质要求。党的十九届五中全会也提出了“全体人民共同富裕要取得更为明显的实质性进展”的远景目标。在新阶段，推进共同富裕关键任务之一是做好城乡统筹，切实解决部分人民的生活问题。例如截至2020年底，我国尚有2856万农民工奔波于城市与农村之间。这些人不能和拥有城市户籍的居民享受同等的待遇，融入城市的成本居高不下；且大部分农民工又不愿意放弃在农村的耕地，城乡间的奔波使得农民不能专心经营耕地，提升作物产量，甚至使耕地处于半荒废状态。这一方面使城市化的进程大大减缓，另一方面又造成了农村土地资源的闲置与浪费。而城乡融合的作用从近景来看，城乡利益的重新调整，农民可以更公平地获得社会主义建设的成果，从而提高收入水平。而物质收入的提高可以改变丰富人们的生活状态，使人们有了为美好生活奋斗的信心与决心，同时还促进了社会经济发展的良性循环。从远景来看，促进城乡融合发展能够消减二者的发展地位落差，推进城乡生产要素的自由流通，激发人民的生产热情，促进城乡收入分配公平，从而为推进共同富裕发展开辟道路。

二、城乡融合发展存在的突出问题

(一)城乡生产要素流动不合理

十九届五中全会公报指出我国发展不平衡不充分问题仍然突出，农业发展还有很多制约条件。当然这也是由于历史原因和马太效应造成的。在改革开放刚开始的时候，我国可以用来促进发展的资源资金有限，因此仍然沿用之前的“农村支持城市，农业养育工业”的方针政策，只是在具体形式上较以往有所改变。具体来说就是在产业发展上以集中农村经济的资源保障工业基础的建设，但是向工业和城市提供剩余产品的方式来提高工业化水平的比重不断减少，而由农村提供劳动力与乡村资源(土地和资金等)来提高工业化水平的比重不断增加。结果是城市化的发展空前繁荣，而农村在原有的发展动力不足的情况下，又遇到了劳动力与资本的大量流失，农村的空心化问题日益严重。一直到2004年我国才做出城市支持农村发展的战略规划。但在市场化改革的大背景下，城市与农村已经形成了偏向城市的非对称性共生关系，而根据马太效应，城乡差距一旦形成，这种差距不但不会消失反而会进一步拉大。纵使政府通过转移支付、农业补贴、取消农业税等方式试图缩小城乡差距，但城乡工业与农村农业巨大的实力差距并没有得到弥补，反而成为一种常态。这种常态表现在两方面，其一，技术要素难以双向流通：我国大部分科研院所与技术人才都聚集在城市，而将技术转化为生产力最好的选择也是在城市进行。将技术从城市流向农村十分困难。其二，资金要素难以双向流通：就政府资金来说，长期的城市发展优先战略使得城市获得的财政支持要远高于农村。即使近年来政府出台了相关政策，但农村的社会经济发展水平还是明显落后于城市的。在市场资金方面，一方面由于城市的市场化水平更高、基础设施与服务体系更加完善，资本更倾向于在城市中寻找投资项目，城市获得的资金进一步提高，发展更完善，对资金的需求又进一步提高。而且城市的要素市场化水平明显高于农村，市场运行环境也好于农村，要使城市的生产要素自愿向农村流动，本身就是一种巨大的挑战。

(二)城乡产业融合的动力不足

推动城乡融合的动力因素有许多，包括城市化推动、生产率推动以及政府推动。

城市化推动是指城市在发展过程中不断地聚集周围地区的劳动力、资本与产业，达到城市带动农村发展，从而促进城乡收入分配公平。一方面城市化的进程为农村剩余劳动力提供了就业可能，增加了农民的可支配收入；另一方面农村劳动力的减少可以有效缓解农村土地紧张与过于分散经营的问题，再通过城市相关的人才技术交流，可以有效提高农村农业的规模化经营水平与现代化水平。但当前农村的产业主要是养殖种植业，2020年我国的农产品加工率仅为65%，农业总产值与农产品加工业产值比为2.3:1，离2025年80%的加工率与2.8:1的总产值比还有一段距离。大部分地区农村的农业水平还处于较低的层次，与城市的产业联系不广泛，融合度低。通过城市化推动的问题在于城市虽然吸收了农村大量资源，却无法有效地将技术应用农村的产业。

全要素生产率的提高对缩小城乡差距，促进城乡融合具有关键作用。就我国城市来说，因为拥有数量众多的劳动力和科研院所，使得横纵向上的分工效率都比较高，可以为城市不断增长的市场提供充足的产品与服务，以此来推进城市的持续发展。而当前农村主要还是以第一产业为主，绝大多数农村全要素的生产率和投资利润低于城市是不争的事实，这让城市的空余资本也很难流入农村，这对于全面发挥城乡要素生产率是一个很大的难题，对于城乡融合发展也是一种挑战。

政府对城乡融合的作用，主要表现在政府的经济发展观念和城乡发展的相关政策例如土地政策，户籍制度、城乡金融政策、社会保障制度等会直接影响城乡融合的走向和程度。以户籍制度为例，我国过去长期存在的城乡二元结构有很大一部分原因要归咎于户籍制度。[4]基于公平正义以及提高生产效率的考虑，改革开放后政府不断推动户籍制度改革，但因为户籍与居民的医疗、教育、养老等福利挂钩，导致户籍改革的成本较高，地方政府推动户籍改革的成效不明显。户籍人口城镇化率是可以直接反映城镇化的健康程度的，而我国在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出要在6年时间内将全国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差额缩小15个百分点，但实际进度严重落后于规划。[5]户籍制度改革的滞后一方面使得农村剩余劳动力难以向城市自由转移，进而不能使农村的剩余劳动力资源得到充分利用；另一方面，农村居民市民化难，也增加了城乡社会的不公，滞缓了城乡融合发展的进程。

(三)城乡治理缺乏统一协调

党在十九届五中全会上提出要重点推进“形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。要使城乡共治，核心在于管理者必须找到两者之间的利益相关点并达成利益共识，从而使城乡主动参与社会治理、自愿协商，在统一的发展规划中找到自己的角色定位，在发展中相互配合，从而达到1+1>2的发展效果。在以往的城乡一体化发展规划中，政府对于城市化的发展往往更加重视，社会基础设施建设和产业结构的优化不断加深，而忽略了农村的同步推进。同时由于城乡间的生产要素流动性低下，使得城乡之间、农村与农村之间形成了不同程度上自我管理和发展的单元，单元之间的封闭性加剧了城乡统筹治理的难度。另外随着城乡融合的推进，农村与城市的联系逐渐加深，城乡要素流动更加频繁，“在地化”和“飞地化”相互交织使得当前的社会治理呈现碎片化、原子化的倾向，社会治理相关制度与政策的制定修改也无法完全同步快速变迁的社会现实，这给城乡统一治理带来了前所未有的挑战。

(四)城乡生活环境差距悬殊

改革开放以来城市化进程不断加快，农村的基本生活水平也有了翻天覆地的变化。但城乡间发展速度的落差也加剧了原本就存在的城乡生活环境差距。城乡生活环境差距过于悬殊，就会造成乡村对人才的吸引力不足，进而增加高附加值产业向农村转移的难度，成为阻碍城乡产业融合的一大障碍。

在安全方面，包括卫生安全、社会保障安全、治安安全等等。最明显的卫生安全差异就是截至2020年4月年我国还有13%的农村没有集中供水，自来水普及率只有82%，道路硬化等基础设施和城市相比更是不能同日而语，可见农村基础设施建设明显落后于城市。在社会保障上，城市聚集了大量的从医人才、医疗设备，居民可以及时享受到各种医疗资源。而农村则比较匮乏，医疗卫生条件差，从医人员总体年龄偏老化，看病贵等问题屡见不鲜。而在社会治安上，执法力量不足且农村分布比较分散使；部分群众法制观念淡薄，有些地区的宗族势力在农村的影响十分明显，这些情况使得农村治安形势比较严峻。

在文化方面，城市有着发达的娱乐文化产业以及庞大的消费人群。而农村只凭借有限的农业收入很难在农村中开设各种休闲行业。加之互联网相关设施、通信基站设施建设情况也不如城市，农民日常可以参加的休闲活动数量少。农村文化建设落后于城市，用于农村建设的资金本就匮乏，也让文化投入相应减少，无法享受和城市相比的多彩多样的文化活动。还有相当一部分地区的居民因为思想认知的落后，使得一些带有迷信心理、封建色彩浓厚的腐朽文化进入农村的文化市场，使得农村与城市的文化环境的差距再次被拉开。

社会经济建设的不断发展，人们的生活品质不断提高，人们更加注重对美好生活的追求与向往。农村居民也一样，他们渴望更好的社会保障，更好的医疗体系，更便利的交通条件，更优质的教育。在城乡生活设施的资源投入与关注度上，如果处理不好，使城乡生活环境差距持续加大，很容易会增加人们内心的不公平感，从而增加城乡融合的难度。

(五)城乡基础教育师资力量不均衡

近年来党和政府对农村地区的教育政策不断完善，实施远程教育工程、特岗教师计划、“两免一补”政策等。但目前城市和农村的教育水平的差距还较大。一是教师的数量与质量不均衡，城市在招聘教师时，由于其良好的生活环境、充沛的教育资金以及良好的生源质量等先天优势，往往能招聘到大量优秀的青年教师与专业技术人才。相比之下，农村不仅很难招收到优秀教师，自身已拥有的教师每年还大量流向城市学校。而留下的乡村教师，大部分都是年纪较大同时往往还身兼数职，影响正常教学工作；学科教学的专业性也不高，教育方法也相对单一，纵使国家加大对农村地区学校投入以拓展教学手段与方法，也因为农村教师普遍偏低的教学信息化水平而发挥不出应有的作用。二是薄弱的农村教育水平使教学成本转嫁到家长身上，加剧了农村居民的教育负担，从而降低了村民让孩子接受教育的积极性，最明显的例子是农村的辍学率明显高于城市。城乡学生的未来发展机会不公平，农村地区的孩子如果无法通过教育改变家庭低收入的现状，就很容易产生贫困的代际传递，进入一个家庭收入低—教育资金投入低—家庭收入低的死循环。城乡基础教育师资力量不均衡进一步拉大了城乡居民的教育差距，这其中的影响会在日后渐渐体现在城乡居民的知识素养与认知上，从而阻碍城乡融合。

三、新阶段城乡融合发展的路径

(一)加快打通城乡要素自由流动的制度性通道

第一是更好地坚持土地制度改革，打造城乡土地要素自由流转的机制。目前的问题主要在于，我国农村土地具有集体所有的性质，但是城市的土地所有权属于国家。所以国有土地往往可以将使用权直接在市场里流转，但是农村土地的性质导致进入市场的程序更加复杂，只能以政府征购的形式进入市场。这种差异让城市和农村的土地进入市场的渠道和市场价值的落差极度分化，依靠土地获得的收入不同，从而造成城乡分配不均。一方面要完善农村经营性集体土地的入市制度，使城乡土地同等入市，同等权利，从而缩小城乡土地价值差异。另一方面要建立公平的农村土地流转服务体系，在农村土地流转前为农民提供土地估值服务与相关政策咨询服务，从而确保城乡土地要素的公平流转。

其次是推进农村金融体制改革，解决农村发展资金不足的问题。一是要大力推进金融服务均等化，通过完善农村的金融服务基础设施，创建完善的金融服务机构，通过更好的服务内容和服务方式，满足农村居民的不断增加和多样化的金融需求。二是要大力推进构建城乡普惠的金融服务体系。农村的金融业务往往风险较大且投资的收益低，这使得农村常常面临贷不到款的情况。为此国家要尽快构建金融机构激励体系，鼓励金融机构向农村融资，同时优化好建设好农村地区的市场信用环境，健全农村市场风险和金融安全的保护机制，降低发生金融风险的可能性。

最后是完善城乡人才流动机制。而城乡人才的流动机制的完善工作，重中之重是做好引导城市人才流向农村以及使农村留住本土人才。为此，政府可以制定一系列人才引进政策和人才流动的方案在内的行政手段引导城市人才下乡交流。要做到让人才能够扎根农村基层，还要做到提高人才的生活环境和工作待遇以及营造尊重人才的社会氛围。像手握专业技术的人才，还要在资金、设备、服务方面予以支持，为人才能够安心发挥才能提供保障。

(二)优化城乡产业结构，转换增长动力

第一产业仍然是我国绝大多数农村的主导产业，而城市化的进程让城市早早进入了二三产业的高速发展期。农业的低产品附加值使农民增收缓慢，进而不利于城市产业扩大农村市场。同时农业与第二第三产业的互补性较低意味着城乡产业融合度低。

因此，要让城乡产业的结构得以优化的首要工作，就是合理构建城乡产业的在结构上的融合。为此要加快对城市产业的转型升级，以提高产业的科技化水平为着力点，大力发展高端制造业、高科技研发产业、高端服务业，并将部分劳动力密集型产业，农产品加工业等不适合在城市继续发展的产业转移到农村地区，充分利用农村的剩余劳动力。农村的发展不能仅依靠农业与承接从城市来的淘汰产业。农村要不断拓宽自己的产业体系，将农业与二三产业的发展联系起来，例如发展农村旅游业、休闲农业、电商农业等。

其次是促进城乡产业在空间布局上的优化，例如可以将农产品加工相关的产业和农产品市场布局在城市与农村相近的位置，既有利于城乡间市场信息的交流，又有利于及时运输与加工农产品从而降低产品成本。最终形成产业集群和一体化市场，从而最大化地利用资源，使区域空间综合协调发展，缩小城乡差距。

(三)创新城乡共治机制

共同治理强调的是协同发展，解决城乡融合发展中的实际问题应该成为农村工作的主要任务。农村工作的开展应该积极推行党的政策，从单边治理向多边治理进行积极转变。一要提升农村居民的政治素养和参与自治的能力。在处理和农民自身利益息息相关的事项时，充分保障村民维护自身权益的权利，充分提高村民参与公共治理的积极性。二是政府要把握好农村工作的尺度，避免政府对农村发展的过当干预或者是官员的权力腐败，政府要以法治的方式管理农村。三是针对外来资本引入农村而产生的利益失衡，农民地位边缘化等问题，政府在引导资本进入农村经济的同时也要做好市场冲击农村经济的准备，避免由于资本的逐利性对乡村的破坏。

(四)强化城乡生产生活的绿色导向

青山绿水就是金山银山，通过发展绿色生态产业，将保护环境、节约资源与经济发展三者结合起。既可以改善城市与农村的生态环境，增加宜居度；还可以促进城乡生态共建，增加城乡间的生态产业联系，从而为城乡融合发展添加动力。

一是农村生态环境的改善。一方面不断加强生态环境的修复工作，让农村的自然环境和居民的生活环境质量得以提升，为城市经济发展提供绿色空间，也为城乡经济共同发展提供生态环境支撑。对于农业生产中的土壤空气污染，要加大财政投入改善农村的基础生活设施条件，进行“厕所革命”、“院落革命”。与此同时要加强对农村居民保护生态观念的宣传工作，如通过广播与手册宣传保护环境，建立保护环境的奖惩机制，引导培养保护环境的家风等。通过培养农村居民的绿色生活观念，使城乡居民的生活习惯得到融合，从而促进城乡融合建设。

二是推进城乡发展绿色工业。一方面要加快对绿色清洁能源，如光能、风能、水能的利用率。另一方面对高污染产业改造工作要提上日程。制定支持绿色产业发展的金融政策，推广绿色发展模式，增强企业的绿色发展能力。发展绿色工业，不仅有利于降低资源消耗，改善城市的环境污染，提高城市的综合承载能力；还可以减少工业污染物向农村的转移排放，为腹地农村生态宜居提供保障，实现城乡绿色生态共建与经济可持续健康发展。

(五)打造城乡协同教育网络平台

推进城乡协同教育网络平台建设。通过改善农村地区的教学信息化水平，将优质的城市教学资源引入到课堂。一是搭建标准化的教育资源网络平台，改善农村学校的信息化环境。首先城乡拥有配套完善网络教学设备是推进教育资源共享的基础，为此农村学校应积极增加对教学配套设施的投入，争取教学设备对学生教师的全覆盖。其次在城乡共享教育资源的选择上，应以学校教学的实际需求为导向，可以引进市场机制，鼓励教育类企业按照学校的需求来提供具有针对性的教学资源。从资源的供给方面的改善，提高教学资源的质量与多样性；最后还要对共享教育资源的质量进行严格把关，建立相关的资源审查条例，筛选出高质量的教育资源，避免同类别资源过于重复。

二是推进城乡师资互动。首先使用城市乡村课程同步进行的方式来共享优质教学资源，缩短由传统教学带来的与城市学校的差距。其次是发展教师交流平台，鼓励不同地区的教师相互交流来探讨并解决在教学实践中的困惑。以此来丰富和拓展乡村教师的教学方式和理念。

三是构建促进城乡学校信息化发展的机制。为此要坚持政府主导，用行政手段来调配一个地区内的优质教育资源。因为一个地区内，优质教学资源作为稀缺品且因为竞争压力，有一部分学校不愿意参加教学资源共享，因此要通过政府统筹来促进城乡学校信息化发展。其次是将信息化教学水平作为评价学校教学工作的指标。通过对学校进行奖惩，有利于提高学校对发展信息化发展的重视程度，促使教师层面形成互帮互助共同学习网上教学模式的良好氛围。