作为“国家责任”的精准扶贫——基于宪法视角分析

雷 刚

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401120)

一、问题的提出

自新中国成立以来，我国针对贫困问题开展了长期的扶贫工作，并已经取得了显著成效。在脱贫攻坚决胜阶段，政府不仅承担着扶贫职责，而且把贫困者的权利保障作为履行责任的目标。可见，保障贫困者的生存权、发展权继而成为国家扶贫责任的重要目标。同时，这种强调国家责任的贫困治理模式，已经不再局限于“国家权力—公民权利”的被动行为，而是面向“国家权力—国家义务—公民权利”的积极主动行为。

长期以来，我国贫困治理基本上是以各种红头文件来构建主体间的扶贫责任，这些文件一般表现为极强的政策性和原则性，“虽然也具有规范人们的行为属性，但是，它或者比较原则、概括，灵活性太大，或者完全是一种个别的具体指示，而这两种情况都容易为主观任性大开方便之门”(1)付子堂：《法理学进阶》(第3版)，北京：法律出版社，2010年，第258页。，意味着其难以作为构建扶贫责任的正式规范性来源。然而，法律与政策之间是相互联动的，政策通常是对法律义务性要求的明确和细化。那么，宪法作为国家制度和国家治理体系的基本体现，规定了国家权力运行的目的和形式。扶贫政策是基于宪法所制定的，同时宪法中关于帮扶救助义务的规范为建立我国扶贫政策中的责任体系奠定了基石。据此，精准扶贫是我国贫困治理的新实践，应当“增强责任，强化落实”，建立“各负其责、各司其职的责任体系”(2)习近平：《习近平在打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1665382428025043197&wfr=spider&for=pc。，而宪法规定中的国家帮扶救助义务为构建中国特色脱贫攻坚责任体系提供了基本遵循。有鉴于此，本文从历史维度梳理了我国不同历史时期扶贫实践中国家责任的宪法表达和演变趋势，并在此基础上，围绕着相对贫困和国家任务来充分阐释作为“国家责任”的精准扶贫。

二、我国扶贫实践中“国家责任”的历史轨迹

纵观我国扶贫实践的历史发展，贫困治理的演进过程呈现出明显的反思性和发展性的特征。在不同的贫困治理阶段，围绕着特定时期的减贫目标勾勒出以政府为主轴的责任格局，相应地体现出时代性扶贫的“国家责任”理念。然而，在贫困治理迈向精准扶贫的过程中，“面对快速变化的扶贫实践状况，政府的角色转型往往出现滞后性特征”(3)黄硕明、张立磊：《中国扶贫政策变迁的历史回顾与实践困境》，《山东行政学院学报》2018年第6期。。为避免新时期的政府扶贫陷入转型带来的“责任异化”困境，有必要将视野聚焦到我国扶贫实践的历史演变中来(4)对1949年中华人民共和国成立以来的扶贫政策进行回顾和梳理，可以明确我国扶贫实践的演变趋势，为更好地理解作为“国家责任”的精准扶贫提供实践基础。，从历史发展的维度对我国扶贫实践以宪法视角进行分析，以及对“国家责任”在扶贫制度中的具体体现进行全面梳理。

(一)在“输血式”扶贫阶段，贫困治理体现出“政府主体”的责任理念

在新中国成立初期，扶贫工作的重点是解决大多数人的基本生存问题，即以消除绝对贫困为核心，主要通过物质救济的方式为困难群众提供临时性的帮扶，保障困难群众的基本生活。这一时期的扶贫措施基本立足于物质上的“输血式”救济，格外强调政府在扶贫救助中的主体地位，而对政府承担物质帮扶责任的规范性要求来源于《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称为《共同纲领》)和“五四”宪法中的相关规定。

《共同纲领》在当时起着临时宪法的作用，其中对个人获得物质帮扶进行了相应规定。根据《共同纲领》第25条的规定，国家应当对生活困难的革命烈士和革命军人的家属予以帮扶优待，而且也应当对参战的残疾军人和退伍军人进行安置帮扶。根据《共同纲领》第32条规定，国家应当逐步建立劳动保险制度，保障劳动人民的利益。根据《共同纲领》第34条规定，国家应当救济灾荒。从这些条文规定来看，这个时期对贫困者的扶贫救助具有明显的对象特定性、救助单一性和主体明确性的特点。其一，扶贫对象多为与革命战争相关的人员。《共同纲领》单条规定了对此类人员的帮扶关照，具有规范上的明确性和执行性，然而，对于劳动人民以及灾民的帮扶救助则是依附于国营企业和农林渔牧业的制度规定，难以单独执行，这导致帮扶过程中存在着倾向性问题。其二，救助范围局限于物质帮扶。对失业救济和灾民救济基本上以分拨粮食为主，表现为单一的物质救济。其三，实施帮扶的主体是政府。这三个条文规定都明确强调国家在帮扶过程中主体地位。随后，“五四”宪法在《共同纲领》的基础上对国家的帮扶制度进行了完善。根据“五四”宪法第93条的规定，国家应当对年老、疾病或者丧失劳动能力的劳动者提供物质帮助，同时积极举办社会保险、社会救济，保障广大劳动者的权利。相较于《共同纲领》，“五四”宪法将获得物质帮助确认为劳动者的基本权利，不仅是首次基于权利保障规定了国家的帮扶义务，而且扩大了获得物质帮扶的对象范围，突破了“与革命战争相关的人员”的局限性。在此基础上，国家制定的《1956年到1967年全国农业发展纲要》对“五保”进行详尽规定。对特定社员予以生产生活上的适当安排和照顾，其本质上是以国家物质救济的干预性帮扶为核心。

总体而言，“输血式”扶贫在一定程度上对贫困者的生产生活起到了暂时性的缓贫作用，但“充其量只能以满足‘极穷的生存权’或者‘济困权’为目标。”(5)柳砚涛：《行政给付研究》，济南：山东人民出版社，2006年，第71页。这一阶段中的宪法文本变迁，也充分体现出“输血式”扶贫中“政府主体”的责任理念。这种以政府为核心的责任理念已经初步凸显出权利保障的国家责任，劳动者的物质帮助权不仅成为“政府主体”的扶贫实践展开的逻辑起点，而且也是扶贫救助的最终归属。

(二)在“造血式”扶贫阶段，贫困治理体现出“多元主体”的责任理念

我国于1978年开始进行规模化、组织化和制度化的土地经营制度的改革，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制逐步取代了人民公社集体经营体制，对于贫困者的帮扶救助也从建国初期的提供物质帮扶的“输血式”扶贫向着生产救助与生活救助相结合的“造血式”扶贫，以充分调动个人生产积极性和解放个人生产力。在这一阶段发展中，我国贫困治理逐渐建立起社会参与扶贫的制度，突破了“输血式”扶贫阶段中“政府主体”的单一责任模式，形成了“多元主体”的责任理念。

“造血式”扶贫开始的时间是以改革开放为节点，其中对国家扶贫实践方向转变起着指导意义的是“八二”宪法。与《共同纲领》和“五四”宪法相比，“八二”宪法第44条和第45条中关于公民获得帮扶救助的规定取得了前所未有的进步。其一，扩大了权利主体范围。最为显著的是将获得物质帮助的主体从“劳动者”扩大至“公民”。其二，在明确国家帮扶主体地位的基础上，规定了社会提供帮扶救助的主体地位。其三，拓宽了权利的内容，不仅包括了“社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，而且还从传统的物质帮助拓宽至“劳动、生活和教育”(6)肖巧平：《从物质帮助权到社会保障制度：新中国宪法“扶贫帮困”的历史轨迹》，《中共党史研究》2010年第3期。。可见，权利主体和权利内容在宪法文本变迁中得以扩大和拓宽，这导致承担贫困治理的主体也从单一的“政府主体”责任模式转变至多元的“社会参与”责任模式。“八二”宪法中社会参与帮扶的精神要求在随后的扶贫实践得以实现。1986年国务院发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》明确提出，要鼓励外地到贫困地区兴办开发性企业，并免交五年内的所得税。1994年国务院印发的《国家八七扶贫攻坚计划》以“社会动员”专题进一步具体化社会参与到扶贫攻坚中的主体类型、帮扶措施等。进入21世纪，2004年宪法修正案增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”和“国家尊重和保障人权”的规定，“社会保障”和“人权保障”理念融入到新时代社会参与扶贫实践中。国务院随后印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》强调动员企业和社会各界参与扶贫，实现“社会帮扶，共同致富”。2013年后，脱贫攻坚到了关键时刻。习近平总书记作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫 ”的重要指示，强调针对不同贫困地区的不同贫困情形，实现“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。”(7)张艳玲：《习近平扶贫新论断：扶贫先扶志、扶贫必扶智和精准扶贫》，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0103/c1001-28006150.html。相较于传统社会参与扶贫的责任形式，精准扶贫中的参与模式充分贯彻了宪法中的人民主权原则。这一点在《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中有所体现，一方面动员社会力量参与到打赢脱贫攻坚战中来，另一方面调动贫困者参与到精准扶贫的各个环节中来。

在“造血式”扶贫的发展过程中，我国贫困治理已经逐步形成了专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫相结合的“三位一体”大扶贫格局，既要坚持和巩固政府在贫困治理中的主体和主导地位，也要鼓励和吸引社会力量参与贫困治理。基于国家责任的精准扶贫因此将“政府主体”责任理念转变为“多元主体”责任理念，形成了多元扶贫主体共同治理贫困的联动关系，即扶贫主体包括了“承担扶贫职责的国家以及参与扶贫的其他社会力量”(8)何平：《我国精准扶贫战略实施的法治保障研究》，《法学杂志》2017年第1期。。此外，精准扶贫尤其强调激活贫困者的内生动力，因而，贫困者亦具有扶贫法律关系中主体地位，而非局限于作为扶贫对象的存在。可见，新时代下精准扶贫中的“国家责任”是一种扶贫主体和贫困者合作共担、合作共治的新理念。

三、新时代作为“国家责任”的精准扶贫

宪法中关于帮扶救助的条文规定经历了时代性的变迁，随之带来的扶贫政策演变，均表明我国扶贫实践是一个由表及里、由浅入深的过程。在“输血式”扶贫时期，国家和政府采取的扶贫措施通常是立足于个人基本物质生活的保障，是对宪法中国家帮扶救助的责任要求的最低限度回应。所以，此阶段的扶贫模式存在着“粗放漫灌”的现象，以单一的国家责任形式介入解决个人临时性生存问题，是一种以温饱为导向的扶贫实践。自“社会保障”和“人权保障”在宪法中得以明确，有针对性地对个人自我发展能力进行培育成为我国新时代扶贫的趋势。不同于传统扶贫中“粗放漫灌”，新时代的精准扶贫极其强调根据贫困者差异性情况而采取层次化、多元化、靶向化的“精准滴灌”措施，以多元的国家责任形式激活个人反贫困的潜在动力，是一种超越单纯“生存”，而以发展为导向的扶贫实践。基于此，新时代精准扶贫中的责任意蕴，围绕着相对贫困和国家任务进行了时代性发展，从不同侧面丰富了作为“国家责任”的精准扶贫的制度内涵。

(一)相对贫困下作为“国家责任”的精准扶贫

贫困最初仅局限于物质上的匮乏，表现为“个人(家庭)缺乏再生产的物质基础，甚至难以维持简单再生产。”(9)汪三贵、刘明月：《从绝对贫困到相对贫困：理论关系、战略转变与政策重点》，《华南师范大学学报》(社会科学版)2020年第6期。对绝对贫困的治理是将保障生存和解决温饱为作为扶贫目标，基本上拘泥于物质帮扶，即通过物质帮扶来消除绝对贫困。对于我国而言，扶贫工作经历了最初的“输血式”物质扶贫到如今的“造血式”精准扶贫，意味着在消除绝对贫困的基础上，精准扶贫更加注重对相对贫困的缓解。换言之，在精准扶贫中，“贫困”不仅界定为“物质上的贫穷”，而且更多地被定义为追求更好生活状态的相对贫困。那么，具有公共性的贫困治理需要从“求公平、图发展”的角度出发以塑造出“物质救助和服务救助”的国家责任，这是因为国家就其本身构成提供公共服务的整体(10)[法]古斯塔夫·佩泽尔：《法国行政法》，廖坤明、周洁译，北京：国家行政学院出版社，2002年，第187页。。

我国目前已经基本消除了绝对贫困，也解决了区域性整体贫困问题，意味着在未来，相对贫困治理将成为精准扶贫的重心。相较于绝对贫困关注收入上的匮乏，相对贫困则是侧重于“基本可行能力的被剥夺”(11)[印]阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、丁真译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第 85 页。，即“实质上是缺少对这些资产的控制权和谈判能力。”(12)[美]迪帕·纳拉扬等：《谁倾听我们的声音》，付岩梅等译，北京：中国人民大学出版社，2001年，第75页。为了应对相对贫困带来的脱贫不实、质量不高、脱贫不持久等问题，我国应当运用一种服务性的责任思维使得精准扶贫对贫困者更加负责，建立解决相对贫困的长效机制。那么，贫困者可行能力培育的关键在于消除权利贫困，意味着相对贫困治理需要保障贫困者能够积极行使宪法中的个人权利。因为“所有的权利都是积极权利”(13)[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦：《权利的成本—为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京：北京大学出版社 ，2004年，第30页。，同时，“保障人的生存权就是要使贫困者能够依靠国家的积极干预来实现其像人那样生存的权利”(14)[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，台北：元照出版社，2001年，第19页。，所以，贫困者的权利实现的并非对抗国家和政府，而是需要国家和政府的积极作为以提供有效保护。基于此，精准扶贫应视为是一种积极作为的国家责任，为规范这一责任模式，需要从以下三方面出发：首先，作为“国家责任”的精准扶贫应当进一步坚持和巩固党和政府主导的扶贫模式。“以国家义务保障公民权利，是对国家权力保障公民权利的超越”(15)龚向和：《国家义务是公民权利的根本保障—国家与公民关系新视角》，《法律科学》(西北政法大学学报)2010年第4期。，这表明了“在当代宪法理论中可能意味着要求国家承担积极的义务，比如提供食物、提供保健服务、提供医疗等等。”(16)张翔：《基本权利的受益权功能与国家的给付义务—从基本权利分析框架的革新开始》，《中国法学》2006年第1期。进一步来说，国家责任是对国家义务的具体化，那么在精准扶贫中，党和政府应当落实“片为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制和实行“党政一把手负总责”的扶贫开发工作责任制(17)中共中央党史和文献研究院：《习近平扶贫论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年，第35页。，因地制宜、因人而异制定措施办法，从而采取激发性和带动性的扶贫举措来激活贫困者获得生产资料的能力。其次，作为“国家责任”的精准扶贫应当在生存权和发展权之间建立起自助型贫困治理机制。在解决“生存型”贫困问题的基础上，通过促进贫困者参与到社会建设中，让其能够分享到社会发展带来的福利，以激活贫困者“自助”的发展动力，并且政府按照贫困者的福利需要，积极提供普惠性的服务(Universalist Services)(18)[英]理查德·蒂特马斯：《蒂特马斯社会政策十讲》，江绍康译，长春：吉林出版集团有限责任公司，2011年，第15页。，帮助其消除能力贫困、权利贫困等非物质致困因素，以“克服传统扶贫方式消极被动的缺陷。”(19)林闽钢：《相对贫困的理论与政策聚焦—兼论建立我国相对贫困的治理体系》，《社会保障评论》2020年第1期。最后，作为“国家责任”的精准扶贫应当形成“政府主导、社会参与、市场驱动”的整体性贫困治理机制。需要认识到，“诱发贫困的原因，并不在于贫困者个人或者家庭，而在于社会。”因而，在政府主导之下，建成国家、社会和市场三元共治的整体性机制，形成“有为政府、有效市场、有机社会”(20)李玲、江宇：《有为政府、有效市场、有机社会—中国道路与国家治理现代化》，《经济导刊》2014年第4期。协同治理的长期效应。

(二)国家任务下作为“国家责任”的精准扶贫

精准扶贫是“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”(21)习近平：《习近平论扶贫工作—十八大以来重要论述摘编》，http：//theory.people.com.cn/n/2015/1201/c83855-27877446.html。换言之，国家通过积极采取一系列的举措构建出公民获得生活安宁和追求自我发展的制度环境，而宪法需要以“国家任务”的形式赋予国家介入公民社会的正当性基础。那么，从这一视角出发，精准扶贫在宪法制度下具有一种“国家任务”意味，强调国家和政府对于消除贫困和促进发展所应积极担负的责任，实质上是一种国家责任观。而且，有关“国家任务”的规定通常体现在宪法序言和宪法政策性条款中。基于此，需要发现作为“国家责任”的精准扶贫在宪法序言和宪法政性条款中的规范性表达。

1.宪法序言中关于国家发展目标的规定是精准扶贫作为“国家责任”的隐形表达。2018年宪法修订后，在序言中的国家发展目标发生了明显转变，将2004年规定的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家 ”描述为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。此处目标的转变，体现为“现代化”“强国”及“中华民族伟大复兴”，而这三点转变正是精准扶贫在宪法序言中的隐性表达。首先，“现代化”一方面要求国家治理能力现代化程度的大大提升，另一方面则是如期打赢脱贫攻坚战、如期全面建成小康社会。换言之，精准扶贫是宪法中“建成现代化国家”目标的逻辑一环，要求国家和政府主动承担起对贫困者生存照顾和生存发展的责任，减少国家社会转型发展所产生的经济结构脆弱性代价，为贫困者提供福利保障和生存能力提升的条件，最大限度地确保贫困者的基本生存权和自我发展权。其次，“强国”指的是把国家建成制度自信、文化自信、经济强大的国家。从逻辑上来看，“强国”是要所有人感受得到制度、文化上的优越性，进而发掘出自身潜力，投身于经济建设中。遵循此脉络，精准扶贫应当关注贫困治理中制度自信和文化自信的形成，需要推进文化扶贫以实现精神脱贫、扶贫又扶志，让“贫困群众的精神世界在脱贫攻坚中得到充实和升华，信心更坚、脑子更活、心气更足，发生了从内而外的深刻改变。”(22)习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，《光明日报》2021年2月26日。最后，全面建成小康社会是“中华民族伟大复兴”进程中的重要里程碑，而精准扶贫是决胜全面建成小康社会的关键所在。总的来说，“宪法所设想的行政公共性，应当作为规范性指导原理存在各项行政制度的设计之中”(23)[日]市桥克哉等：《日本现行行政法》，田林等译，北京：法律出版社，2017年，第9页。，宪法序言中关于国家发展目标的明确，为精准扶贫构成“国家责任”奠定正当性基础，即精准扶贫应当视作是国家和政府主动承担和履行的积极责任。

2.宪法政策性条款是精准扶贫作为“国家责任”的显性表达。我国宪法中的某些政策性条款明确了国家和政府为打赢脱贫攻坚战而应当承担的基本责任，而这些政策性条款也正构成作为“国家责任”的精准扶贫的显性表达，具有确认性、纲领性和规范性(24)殷啸虎：《对我国宪法政策性条款功能与效力的思考》，《政治与法律》2019年第8期。。具体来说，首先，宪法政策性条款明确了国家和政府在社会保障兜底扶贫中的责任承担。宪法第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”该条款明确了国家和政府在建立社会保障制度过程中应积极承担责任，而社会保障兜底也正是精准扶贫的重要组成部分。因此，《“十三五”脱贫攻坚规划》进一步明确了“三保障”的扶贫目标，即保障贫困者义务教育、基本医疗和住房安全。其次，宪法政策性条款明确了国家和政府在教育扶贫中的行为要求。宪法第19条第1款规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”宪法第19条的后3款进一步明确了国家和政府在发展教育事业所应采取的手段和措施，包括了举办各种学校、发展各种教育设施和鼓励举办各种教育事业。这些手段和措施落实到教育扶贫中则表现为《教育脱贫攻坚“十三五”规划》细化的一系列任务举措和组织实施。最后，宪法政策性条款中关于国家责任的规范性表达。宪法政策性条款的规范性体现为国家责任行为的强度是有所区别的，包括了“建立”“健全”之类的强制性、“举办”“完善”之类的要求性和“鼓励”“推广”之类的倡导性(25)殷啸虎：《对我国宪法政策性条款功能与效力的思考》，《政治与法律》2019年第8期。。相关政策性条款的规范性表达强度的差异性，导致国家和政府在履行精准扶贫中不同扶贫责任时所受到宪法约束的强度是不尽相同的，这在某种程度上说明作为“国家责任”的精准扶贫是一个具有责任层次的权责体系，即构建“省市县乡村五级一起抓扶贫，层层落实责任制的治理格局”(26)习近平：《携手消除贫困 促进共同发展—在2015减贫与发展高层论坛的主旨演讲》，《人民日报》2015年10月17日。，并根据不同程度的“贫根”压实扶贫主体间的责任行为。

四、结语

大规模、有组织和有计划的扶贫开发作为国家行政上的重要举措，实际上蕴含着一种国家理论(27)[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》(上卷)，杨伟东等译，北京：商务印书馆，2004年，第1页。，即“以人为本”是国家向贫困者提供帮扶的根本宗旨。我国宪法将这一国家理论内化为公民的基本权利和国家的保障义务，表明确保个体生存和发展始终是贫困治理开展的根本出发点。那么，在宪法视角下，新时代的精准扶贫不仅是指国家承担的政治责任，而且是指面向基本权利保障的一种国家责任。当然，精准扶贫具有宪法规范意义上的国家责任意蕴并非一蹴而就，而是在历经扶贫实践中宪法文本变迁所获得的。从“输血式”扶贫到“造血式”扶贫过程中，不同历史时期宪法文本中关于帮扶救助的规定影响着我国扶贫政策中的国家责任理念形成，呈现出“政府主体”责任理念转变为“多元主体”责任理念的趋势。那么，新时代作为“国家责任”的精准扶贫是一种扶贫主体和贫困者合作共担、合作共治的新格局，应在治理相对贫困和实现国家任务的同时，探寻并实践其责任机制，明确宪法中的规范表达。当然，贫困治理是一个未竟的事业，亟需在宪法中国家责任理念的指引下构建精准扶贫的法治体系，破除当下“政策先行、法律缺位”的困境，为制度化精准扶贫中的国家责任提供充足的法治保障。