乡村振兴战略视野下农地“三权分置”路径探讨

祝燕

2018年中央一号文件全面部署乡村振兴战略，其中第九部分“推进体制机制创新，强化乡村振兴制度供给”下就提出要“完善农村承包地三权分置制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。”农村土地“三权分置”是乡村振兴制度供给的重要环节。

一、乡村振兴战略的基本内涵

2017年10月我国召开中国共产党第十九次全国代表大会，习近平同志在十九大报告中提出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略。2017年12月底，中央农村工作会议全面分析“三农”工作面临的形势和任务，研究实施乡村振兴战略的重要政策。2018年中央一号文件就是关于实施乡村振兴战略的意见，提出实施乡村振兴战略的意义、总体要求等，并提出实施乡村振兴战略的实施原则等。

实施乡村振兴战略，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。“产业兴旺”就是要紧紧围绕促进产业发展，引导和推动更多的资本、技术、人才等要素向农业农村流动，调动广大农民的积极性、创造性，形成现代农业产业体系，实现一二三产业融合发展，保持农业农村经济发展旺盛活力;“生态宜居”就是要加强农村资源环境保护，大力改善水电路气房讯等基础设施，统筹山水林田湖草保护建设，保护好绿水青山和清新清净的田园风光;“乡风文明”就是要促进农村文化教育、医疗卫生等事业发展，推进移风易俗、文明进步，弘扬农耕文明和优良传统，使农民综合素质进一步提升、农村文明程度进一步提高;“治理有效”就是要加强和创新农村社会治理，加强基层民主和法治建设，让社会正气得到弘扬、违法行为得到惩治，使农村更加和谐、安定有序;“生活富裕”就是要让农民有持续稳定的收入来源，经济宽裕，衣食无忧，生活便利，共同富裕。

实施乡村振兴战略不是一个简单的工作，而是一项长期的艰巨任务，当前就需要重点解决人才短缺、资金短缺、农民增收难等问题。

二、农村土地“三权分置”制度

（一）农村集体土地“三权分置”的历史沿革：

1978年，家庭联产承包责任制的开始，意味着我国农村土地从集体垄断的农地产权制度转变为集体所有权和承包经营权分离的两权分离农地制度。1982年1号文件《全国农村工作会议纪要》提出：目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。1982年到1986年，中央用5个一号文件确定了家庭联产承包責任制的法律地位，极大激发了农民的热情，改变了农村的面貌，农村的收入得到极大的提高。这意味着，我国农村确立了以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制。

随着经济社会的发展，产业发展已经成为趋势，农业发展需要改变过去小规模经营，发展多种形式的适度规模经营。为有效实行土地流转，20世纪80年代中后期，湖北等地开始探索“所有权、承包权、经营权”的分离，到90年代，重庆、四川、安徽等地也相继试点推行这一改革。2012年召开的十八大，报告提出要建设新型农业经营体系。 2013年7月23日，习近平同志在湖北考察改革发展工作时强调：“完善农村基本经营制度，要好好研究农地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。” 2014年中央一号文件提出：在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构进行抵押融资。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，明确提出深化农村土地制度改革的基本方向就是实行“三权分置”。 2016年10月30日的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》则明确提出要坚持所有权、保护承包权、放活经营权的三权分置，顺应农民意愿。

（二）J市农村集体土地“三权分置”的现状分析

农村集体土地“三权分置”的前提是要做好农村土地确权工作，J市自2015年被浙江省确定为农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点县。2017年J市重点开展数据建库、调查测绘成果的公示、省级专项验收、合同签字、权证发放等工作;8月底通过了省级承包地确权测绘成果专项验收;10月份以来，全面开展以“一表、一图、一合同”（即农村土地承包经营权公示结果归户表、农户承包地块分布图、农村土地承包合同）为重点的承包地确权农户签字工作。大桥镇立足实际，精心组织，因村制宜定方案，经过基本信息调查、地块指认勾绘、公示完善录入等流程，截至11月13日，除1个村因地块图纸重做外，其余14个村全面完成发证前的确权登记工作，共签订确权合同5128份，涉及土地12949.722亩，完成率98.33%。2017年11月30日，在大桥镇西坂村举行了土地承包经营权证首发仪式。

截止2018年年底，J市开展土地确权行政村269个、村民小组3832个、农户128815户，实测家庭承包耕地面积332073.19亩、地块467022块。8月份在衢州市率先通过省级综合验收，列全省第十七位，截至目前权证颁发率达97.6%。

（三）乡村振兴下农村土地“三权分置”存在的局限性

实施农村土地“三权分置”制度，创新现有农村土地产权制度，弥补现有土地权利结构存在的制度缺陷，通过明确规范所有权、承包权以及经营权的内容，促进农村土地承包关系能够持续并确保长久稳定，赋予农民对所承包土地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等权能，以丰富农村土地双层经营体制，实现土地的有序流转，顺应现代新型农业发展要求，对农村集体土地实行集约高效利用，增加农民收入与保障。但与乡村振兴战略的标准来看，农地“三权分置”运行仍存在一定的局限性：

从经济性上看，经营主体追求市场化博弈与农村土地用途之间存在着冲突，进入农村的工商资本的强势与农民利用空间弱小存在着冲击;从机制性上看，经营权流转机制不健全与片面追求流转速度的冲突;经营权的抵押支撑体系不足与资本运行存在着不协调;从制度性上看，“三权分置”存在着实践发展与立法短板上的冲突，政策上缺乏协调设计。

三、乡村振兴战略下农村土地“三权分置”制度的路径探讨

（一）乡村振兴战略下农村土地“三权分置”制度的底线原则

“三权分置”是为了引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营、推动农业现代发展的一项重大制度创新，而在这期间，必须坚守几个原则，以保障我国农村现行土地制度不变，保护农民的切身利益。

首先、坚持农村土地集体所有权不变。农村土地的集体所有权制度必须保持不变，是“三权分置”活的灵魂，只有在充分发挥集体所有制的前提下，其他两权的运行才是既尊重历史的选择，又能发挥制度的优越性。其次、坚持耕地红线不碰触。坚守耕地保护的红线，不仅仅是解决中国人吃饭问题，更是关系到国家民生、可持续发展的长久之计。最后、坚持保护农民的利益为先。在“三权分置”下，要处理好土地承包者与经营者的权利义务关系，处理好农民与土地的关系，谨防土地经营权赋权过多，压缩了农民的占有、使用、收益和流转的权利。在土地流转过程中，不能一味追求速度，而对农民的权益造成伤害。

（二）乡村振兴战略下农村土地“三权分置”制度的目标途径

实施乡村振兴战略的意见第九部分《推进体制机制创新，强化乡村振兴制度供给》中提出要“完善农村承包地三权分置制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体，发展多种形式适度规模经营。”

（三）乡村振兴战略下农村土地“三权分置”制度的具体路径

法治路径：确保“三权分置”有法可依。“三权分置”起源于省份试点工作，要得到全国范围的大面积推广，要解决政策难题，就要让法律为社会发展而服务。在理论上，要通过进一步的深入思考与探讨，要修改和完善相关法律法规，丰富法律供给，让现行《土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》等与实践相适应;要加强相关法律配套，包括要明确土地承包经营权的长久不变，要明确土地承包权的继承制度等，要对农村土地征收征用等进行相应的制度立法，调动农民保护农地的积极性，要健全耕地保护和管理的法律法规，不要让经营权钻空子，破坏农地的基本价值，服务国家粮食安全战略。各级人民代表大会及常委会可根据形势变化要求，及时将“三权分置”的工作成果立法化;司法部门也要做好土地流轉等工作中出现的法律纠纷，以公平公正的态度处理双方矛盾，维护农村市场稳定，促进农村和谐发展。

制度路径：保证“三权分置”顺利开展。要推进“三权分置”不断深化，切实保障农民的土地权益。要加快农村土地的确权工作，确定土地承包经营权的主体、经营范围、期限等，以此作为权利的象征和义务的依据;要健全土地经营权租赁制度，对当前农村存在的转包、转让、代耕代种、托管、租赁、入股、互换、继承等多种流转方式进行定义，规范各类流转形式之间的内容;要规范土地流转相关程序，有效保护各权利主体的利益。当前机构改革下，农业农村局等职能部门更是要对“三权分置”做规范性的指导，以确保在合法合规合适的状况下进行。

机制路径：促进“三权分置”协调发展。“三权分置”从最初的试点，逐步积累形成可复制的经验，到全面推进，无一不是在群众的实践基础和保障下完成的。要建立健全土地经营转让市场，通过建立交易平台，以市场机制实现土地承包经营权的流转，促进土地承包经营权的增值，并为其提供相应的信息;要严格落实农村土地流转合同，加强合同管理，引导双方使用合同示范样本，以减少流转双方合同方面出现的矛盾;要严厉打击土地经营违法行为，对损害农民合法权益、肆意更改农地用途、不按照正常程序进入农村市场、不尊重农民意愿等行为进行严厉打击。当土地开始进入流转程序，各种矛盾纠纷也会随之而来，商务、市场监管等职能部门也要负起责任来，对农业农村市场公平交易等做出指导性的建议。

宣传路径：营造“三权分置”良好氛围。“三权分置”只有得到群众的支持才能真正达到效果，可用鲜活的事例引导群众，调动农民参与改革的积极性，但是更是要让农民在法律法规的范围内行动。要扩大农村土地法律法规宣传范围，以贴近农村、贴近农民，以农民的需求为方向，向农民宣传法律法规，加大宣传力度，不遗落一个农民;要拓宽法律法规宣传渠道，除举办法制宣传班、开设宣传栏、进行现场宣讲等传统方式外，要“以案释法”，将有关农村土地法律政策以一个个实际的案例分析出来，加深印象，同时要积极采用现代通讯设施微博、微信等进行宣传。对于“三权分置”制度的宣传，不仅仅是职能部门的任务，其他的宣传部门，包括新闻信息、广播广电、网络管理等，都要一起行动，营造全社会动员的氛围。

“三权分置”工作是一项有利于农村长久发展、有利于深化体制改革、有利于真正实现乡村振兴的措施，从土地确权，到经营权流转，每一个步骤都需要在法律法规的框架下进行，需要有政策的指引。探索“三权分置”制度的实现路径时，要寻找一条符合国情、顺应历史、尊重社会发展规律的可持续、高效益、低能耗等路径。

参考文献

[1]魏后凯，党国英，王建民等.“乡村振兴战略”笔谈[J].社会发展研究，2018（1）.

[2]党国英.乡村振兴战略的现实依据与实现路径[J].社会发展研究，2018（1）.

[3]孙宪忠.推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题[J].行政管理改革，2016（2）.

[4]刘颖，唐麦.中国农村土地产权“三权分置”法律问题研究[J].世界农业，2015（7）.