社会信任视角下公安机关创新执法监督研究——以T市公安机关回应人民政协社情民意为例

□于 龙

(辽宁省公安厅，辽宁 沈阳 110032)

社会信任源自于社会行为的延展，与私人信任共同构成公共生活中完整的社会信任体系，体系的建立需要通过加强来自社会层面的执法监督等多种形式加以维系。现阶段，我国正处于社会风险交汇期，社情民意随着“互联网+”程度的不断加深而被赋予“短、平、快”的传递特点，于公安工作而言，开展广泛而多元的社会监督有助于创新社会监督方法。公安机关应积极思考如何让社情反应更加直接便捷，如何让民意呼声得到真实传递，如何高效率解决实际问题，优质的社情民意会为公安改革创新赋能，助推公安决策的制定，为打造和谐稳定的“平安中国”治安环境提供优化建议。

一、以社情民意指导公安工作的研究概述

社情民意的收集有利于促进形成民主、科学的公安决策，将正确的社情民意所反映的人民群众期待作为未来阶段公安工作的方向已经成为现实。从社情民意的实际作用出发，开展研究述评，立足公安实际，公安机关要从已有研究梳理公安机关通过分析社情民意以提升社会监督成效的路径，为进一步明确开展以社情民意强化执法监督的创新机制奠定基础。

(一)研究述评

有的学者从社情民意工作中存在的实际问题角度出发进行了研究，例如，杜晓丹认为基层人民政协反映社情民意信息工作存在的问题主要包含制度、机制、意识、技术四个层面，并以此提出对策与建议。[1]政协委员欧阳坚认为当前社情民意是坚持和完善民主监督、参政议政的表现形式，如何创新并形成有效的共识载体，凝聚合力建立反映意见渠道仍需思考，不能图快冒进，把相对务虚的事物赋予实际意义。应对“良莠不齐”的社情民意要进行考评，从提质增效的角度出发建立质量评价体系，完善富有中国特色社会主义的智库与履职平台，形成明确、合理、实用的客观评价标准。[2]车昭益认为及时反映群众呼声、意愿和要求是社情民意开展过程的重要内容，作为民主监督中易出现问题的关键点应密切关注社会关系间微妙的变化，从而化解社会矛盾，理顺社会情绪，增进社会共识，避免了无法维护人民根本利益的弊端。[3]

还有一部分来自人大和政协的工作者从加强社情民意工作的角度提出方案。例如，张建坤认为对于社情民意应当根据所发现的矛盾隐患，分类建立台账，以“一事一策、一人一策”为举措加强社情民意动态管理。[4]上海市人大常委会建立人大代表反映社情民意快速通道，以此作为疫情期间代表社情民意处理临时措施的临时渠道，紧急处理时效性较强、涉及面较广、代表反映比较集中的社情民意，符合建议条件的作建议受理写入专报。[5]李帅、贾华峰认为社情民意是人大代表开展工作的必要方向，必须要发挥人大代表密切群众、桥梁纽带、参与决策、带头引领、跟踪监督五大作用,引导人大代表 “五员”作用以传递、移交、提出群众重点关注事项，为政府决策提供建议、参考。[6]基于以上观点，我们必须加强社情民意主导警务策略创新改革并激发更多活力，创设更多可能，为更好开展公安工作蓄力。

(二)研究目的

截止至2020年5月4日20时许，在中国知网(CNKI)勾选全部跨库后，以“社情民意”为主题进行搜索找到12095条结果，其中包含期刊文献与会议3193篇、硕博论文79篇；以“社情民意”为关键词进行搜索找到10313条结果，其中期刊文献与会议1483篇、硕博论文13篇。通过搜索我们发现研究涉及多个邻域，与之比较后以“公安机关”为主题，以社情民意为关键词进行搜索仅找到硕博论文1篇；以“公安机关”为主题并含“社情民意”搜索后文章仅有7个结果，研究内容最早可追溯至1998年、最近的研究结果也只停留在2018年，以公安机关为主要研究领域开展社情民意研究十分有限，在一定程度上限制了公安机关开展社情民意收集的工作进展，因而具有紧迫性、必要性和学术价值、理论价值。

以公安机关为主要研究领域开展社情民意研究成为当前公安机关开展社情民意主导警务策略研究的紧迫性因素。当前，社会风险此起彼伏，人民群众的诉求与期盼在一定环境中孕育了社会危机，危机的存在不利于和谐警民关系的构建。因此，以政协委员为纽带，广泛收集并了解人民群众的实际诉求，是使社情民意成为加强公安执法监督的实效举措。公安机关是兼具管理职能与服务职能的国家行政机关，《中华人民共和国人民警察法》第44条规定：“人民警察执行职务，必须自觉地接受社会和公民的监督。人民警察机关作出的与公众利益直接有关的规定，应当向公众公布”，该项法律条款保障了人民群众在不干扰警察执法的基础上对不涉密警务工作的知情权。随着新时代人民群众法律意识的提升，强化公安执法监督具有紧迫性，在公安实际工作中维护群众合法诉求具有必要性。公安工作的宗旨是“全心全意为人民服务”，了解民意并收集正向的社情民意成为公安机关通过创新执法监督方法提升社会信任水平的必然过程，也是研究以社情民意主导警务创新机制改革的重要原因。

随着时代的进步，公安执法监督与互联网、区块链、大数据、云计算、物联网等技术密不可分，通过加强与公安工作相关社情民意的分析有利于公安机关更好实施民意主导警务策略，为创新改革之举的研究实现理论的延展，也具有较高的学术价值。

二、政协委员收集与公安相关社情民意的来源

通过发布调查问卷开展广泛调研，回收有效问卷2070份并梳理得出公安工作相关社情民意的来源。研究社情民意的来源与获取是创新公安机关执法监督的有效抓手，是新时代公安机关开展工作的关键所在。以公安信访、警务督察作为社情民意收集的有效途径，通过新媒体矩阵打造社情民意的主要渠道，让群众工作汇聚社情民意收集的核心力量，把政协提案作为公安机关接受社情民意的关键机制，让社情民意得以显现。

(一)公安信访、警务督察作为社情民意收集的有效途径

公安信访维稳工作是党和政府与广大人民群众密切联系的纽带，[7]在《公安机关信访工作规定》中指明公安信访工作是公安机关同人民群众保持密切联系的重点工作，是倾听人民意见、建议和投诉请求的有效途径。当前，各地公安部门以纵向结构设立各级信访窗口，并在相应各级公安信息门户网站主页设立形式相近的快速信访渠道。除线上线下的“双线信访”渠道外，具有相同属性的警务督察工作也作为公安机关开展内外部监督的重要体制。在接受办理举报人民群众投诉事项的过程中，警务督察工作作为公安信访的一种补充，成为收集社情民意的有效途径。此外，纪检监察部门也因职能而兼具收集社情民意信息的属性。

(二)新媒体矩阵打造社情民意的主要渠道

“两微多端”的众媒时代已经到来，标志着警察公共关系的发展进入新时代，警察从容应对媒体，开展镜头下执法与接受采访已经成为“全警公关、宣传引导”的工作实际。在公安机关收集社情民意的工作中，以地方公安机关为主体运营的政务公众号成为收集社情民意的重要阵地。微博、微信等即时通讯社交平台会出现以警察为关键词的热度词条、话题，这些群众的转发、评论是社情民意的重要组成部分，并成为公安机关政务宣传部门及时统计的重点公安信息。

(三)群众工作汇聚社情民意收集的核心力量

“全心全意为人民服务”是公安机关工作的根本宗旨，“以人民为中心”就确定了民意主导警务理念下群众工作拓宽社情民意收集的传统渠道，基层民警敢发言、专业人员会应对、全警公关讲策略成为效果良好的专项技能。公安机关以派出所管辖范围内的社区为基本单位，通过走访群众、机关、企事业单位，召开社情民意座谈会而全面收集各类社情民意，推进“两队一室”警务机制改革让社区民警有更多机会接触群众，从深入群众开展工作中收集社情民意，并在培养合法、关键的治安耳目、治安积极分子中获取社情民意信息。在社区警务工作开展的进程中，社区警务室作为离群众最近的最小管理单元，在网格化管理中收集反馈社情民意信息的功能也不容小觑。因此，群众工作成为汇聚社情民意的核心所在，各级公安机关定期组织群众座谈与宣传教育，为社情民意的收集提供了可能。

(四)政协提案成为公安机关接受社情民意的关键机制

我国实行“一党领导、多党合作”的政党制度，中国人民政协作为全中国人民民主统一战线的组织，是国家治理体系中不可忽视的重要力量，各级政协委员通过实际调研，认真撰写与公安工作相关的提案提交政协会议，丰富公安机关社情民意收集，拓宽社情民意收集渠道,及时深度感知来自社会生活中的风险隐患。[8]在基层社会治理中，符合中国国情的人民政治协商制度在中国之治的探索历程中历久弥新。在传统社情民意收集的基础上，公安机关把来自政协委员的提案作为社情民意的重要来源，政协委员依据职权为公安机关提出合理化建议，指引公安机关发现自身不足与实际存在的问题，这些都成为公安机关接受社情民意的关键机制。

三、以社情民意为手段强化公安执法监督的困境

坚持“公安姓党”的根本政治属性是中国特色社会主义公安事业发展的原生动力，[9]“公安姓党”的根本政治属性为社情民意的收集提供根本保障。用中国共产党的先进理念为指引，提出关于公安工作的建议与提案，是新时期政协委员参政议政的重要形式，公安机关接受来自政协委员提供的社情民意可以更好地开展执法监督。政协委员提出有关公安工作的建议、提案充分体现了政协委员对公安工作的关心支持，反映了人民群众热情参与公安执法监督的呼声期盼。

以T市公安机关门户网站上“建议提案办理”公示的2018、2019两年间T市政协会议的议案回复为研究对象，围绕当前工作或社会热点问题向公安机关提起的部分典型建议与提案进行分析，明确内涵化解群众工作在实际警务工作开展中面临的问题，为将警务决策从行政主导转向民意融合，实现警务战略从管理到治理的体制转型提供现实条件。[10]以政协提案的处理结果等指标分类，在T市政协十四届第一次会议和第二次会议政协委员有关公安工作提案，在规定时间内回应，办结率达100%，其中两次会议总和数据采纳率38.09%，未采纳率61.91%。

(一)社情民意无法整合实际诉求让人民群众“不解”

与公安相关的社情民意经政协委员调研收集后成为政协提案，虽然社情民意来源于广泛的人民群众，但是由于政协委员对公安工作的认识和客观因素的存在以及公安工作开展所面临的情况不同，极易导致社情民意无法整合出价值性较高的信息。如政协委员就公安机关已经开展的工作所提请的政协提案是否具有可操作性成为建议与提案质量的关键所在。有的内容超出公安机关职能与监管范围，公安机关需要协同其他部门或移交相关部门处理。有些不同的提案中因所提内容相同，导致公安机关回应了相同的答复，这样一方面影响了公安机关回应社情民意的效率，另一方面也反映社情民意无法集中整合得以表达，这会导致人民群众的不理解，进一步导致社会信任危机的发生。

(二)回应不彻底、答复不及时让人民群众有“怨言”

当前各地公安机关民意访评中心建立健全社情民意工作机制，旨在落实“全心全意为人民服务”的根本工作宗旨。回应得不彻底也有可能诱发群众心中不安定的埋怨心理，为后续工作开展设置了障碍。此外，回应质量不高与速度过慢往往让群众有所怨言。就所调研的政协提案的答复进行分析，多以社会民生视角为主，内容涵盖“养犬、车辆、交通、外卖车辆管理”，政协提案采纳率普遍高于30%。对采纳的提案要交代下一步公安机关具体的工作措施，未采纳提案也要说明理由与问题，回应社情民意关切情况。调查中发现，有的建议与提案内容被再次提请，原因多为政协委员所提出的建议不可应用于公安实践或者尚未掌握公安机关就相同、相似提案所开展工作情况。

(三)未精准研判社情民意趋势让人民群众“存憾”

开展社情民意收集工作后，应及时进行汇总分析，以显现其所蕴含的关键信息。与公安工作相关的社情民意没有进行趋势分析则无法为未来公安工作指明方向。“互联网+”时代已经到来，结合现代化警务信息技术，培养“互联网+”思维，革故鼎新以提升公安社情民意的质量是行之有效的方法手段。当前尚未形成稳健的大数据体系用以整理记录公安社情民意大数据信息，不能以人工智能达到由政协委员所提供的社情民意态势分布与未来发展趋势预测，让群众存憾以致引发社会信任危机。

四、基于社会信任视角创新社情民意强化公安执法监督的研究

通过对T市公安机关接收政协委员提出的建议与提案情况的分析研究，进一步明确了社情民意调查工作的开展对公安机关加强社会信任角色构建的关键作用。这一工作有利于夯实社情民意主导警务策略所积累的经验，更好开展公安机关“民有所呼，我有所应”的警务创新改革路径研究。

(一)打造信息公开新渠道

公安机关要加强信息公开与回应，积极分析提案内容，回应解决多年来未解决的问题，在加强回应的同时注重策略技巧。从分析中我们可以看出对于相近的问题，公安机关给出相同的答案，让我们反思建议与提案质量，公安机关需要思考自身工作是否可以借助新媒体矩阵的力量及时回应群众的关切。迅速回应、有效解决、群策群力是创新社会治理理念的关键举措，创新社会治安治理机制完善与推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义。[11]在开展社区警务工作加强宣传的同时，我们要以问题为导向并以服务群众为出发点，思索开展公安工作的良好举措，进一步落实公安部推出的便民利企15项措施。还可以通过评选优秀社情民意信息，鼓励政协委员提高提案质量,以为人民服务和有利于公安机关开展工作为导向，重视社情民意，创新收集渠道，加快回应速度，提升现代化工作水平，建设以人民为中心的服务与管理双轨并行的公安机关。[12]

(二)创设警民共建新机制

警民共建新机制是为了增强公安机关执法监督，通过开设公民警校，建立人民群众对公安机关的社会信任。开设公民警校的初衷在于让更多的人了解公安工作，从实际生活出发，为公安机关工作建言献策。现阶段，我们要把握形势，创设以密切联系政协委员、与相关专家多方协调形式的公民警校，从实际出发，高标准、高效率、高满意度地解决群众问题，以“以人民为中心”的思想贯彻落实民意主导警务战略，更好解决提案设计的实际问题，根据具体要求总结提案办理工作方案,形成科学统一的警民共建新机制。这种机制是以实现权责划分为前提，将社会多元治理主体嵌入共治路径发挥效能，有利于警民沟通交流[13]和提升人民群众民意表达科学化水平，[14]有利于落实党的第十九届五中全会精神，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，加快推进社会法治建设，为创建崭新的社会信任体系贡献公安力量。

(三)应用舆情分析新方法

立体化治安防控体系不是简单地实现防控立体化,而是在社情民意的收集与整合中强调多维度和多层次,发挥治安防控体系结构“一个库”“八张网”和“四机制”。机制的建立可用于政协委员提案过程中的应用。[15]社情民意研判与处置不当，极易演化为负面的舆情。公安机关采用数据挖掘技术的舆情分析新方法，通过大数据分析得出舆情指数，一方面，有助于社情民意的挖掘，拓宽公安信息渠道，鼓励良好警民关系发展和强化监督，并以预判未来阶段群众热情盼望和关注的社会问题，主动加强现行工作开展成为主导警务的核心所在。另一方面，通过将所收集的社情民意信息录入公安大数据平台，[16]引入第三方机制合力解决导致社会信任出现危机的关键问题，在舆情指数的基础上撰写社情民意报告，为社情民意研判分析提供可能，并利用大数据实现对可能存在的问题进行预测，整合相同、相似的建议和提案，统一回应从而为公安机关减轻工作压力。另外，在加强执法规范化建设的过程中，[17]公安机关对于不属于管辖范围内的社情民意应当及时登记，及时交办或告知到有关部门进行办理。这种创新路径将会得到在现有数据基础上更加宝贵的公安信息，为加强公安执法监督提供可能，为人民群众增添对公安机关的社会信任程度，加强群众工作提供现实依据。