我国自贸区当成为构建新发展格局的中心节点和战略链接——以上海、广西、云南自贸区为例

周汉民 王乃学 喻顶成

（1.上海市社会主义学院，上海200237；2.广西壮族自治区政协，南宁530201；3.云南省政协，昆明650228）

建设自由贸易试验区是中共中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。自贸区是中国一次前所未有的“自我开放”，是一扇开放模式创新的“窗口”，更是一场制度改革的“大戏”。当下，我国正在加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。因而，自贸区建设应该迈向更崇高的目标，努力成为新发展格局的中心节点和战略链接。

一、自贸区的核心任务和发展战略

（一）核心任务：制度创新

习近平总书记曾在参加全国人大上海代表团审议时明确指出：“核心任务是制度创新，要对照国际最高标准、最高水平的自贸区，深化完善基本体系，突破瓶颈、疏通堵点、激活全盘，聚焦商事制度、贸易监管制度、金融开放创新制度、事中事后监管制度等，率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境，加快形成公平、统一、高效的市场环境。”总书记这一段重要讲话完整勾勒出包括上海在内的我国自贸区建设的路径选择和崇高目标。

随着我国改革进入深水区，自贸区要破解的，是系统性、深层次的体制机制障碍。由此，自贸区的核心就是制度创新，要在体制、机制、法治创新等方面做出表率，通过自身实践和发展，形成一批可复制、可推广的制度，以更大的开放倒逼更深入的改革。

体制方面，率先实施准入前国民待遇和负面清单管理。从2013年上海自贸区第一版负面清单提出了190项管理措施到2020年调整为30项，从仅适用于上海自贸区一家到推广到所有自贸区，每一步调整都付出了艰辛的努力，负面清单进一步增强了市场准入的透明度，提高了投资便利化。

机制方面，深入推进放管服改革，不断简政放权，转变政府管理模式。以事中事后监管为重点，以信息化为手段，推行“互联网+政务服务”“证照分离”“一业一证”等一系列创新举措先行落地，有效降低市场制度性交易成本，逐步建立与国际接轨的监管标准和规范制度。

法治方面，全国人大常委会关于利用外资的四部法律在上海自贸区暂停实施3年的重要决定以及2014年8月1日正式施行的《中国（上海）自由贸易试验区条例》（以下简称《条例》）更是体现了悠悠万事法治为先的特征。值得一提的是，作为中国第一部关于自贸区的地方性法规，《条例》广泛听取社会意见建议，仅上海的市政协委员就多次开展研讨，提出了厚达87页的意见建议，最终生效的《条例》中，至少有12条体现了政协委员的共同智慧，成为委员参与立法协商的一个成功范例。随后，广东、福建、浙江、江苏、四川、河北、广西等地相继出台自贸区相关条例。

（二）自贸区的发展战略：打造新发展格局的中心节点和战略链接

新发展格局意义重大。中共十九届五中全会明确提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并对此作出重大工作部署。构建新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化，审时度势作出的重大决策，既是与时俱进提升我国经济发展水平的战略抉择，也是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择，为“十四五”乃至今后更长时期的发展指明方向。

自贸区建设要率先探索服务新发展格局。新发展格局是重大判断、系统工程，但大格局也要于细微处用功。服务新发展格局，需要依托载体支撑，需要“中心节点”和“战略链接”发挥作用。打造国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，是在新格局下发力突破的关键所在。要把构建新发展格局同建设自贸区等战略衔接起来，在有条件的区域率先探索形成新发展格局，打造改革开放新高地。自贸区在改革开放进程中发挥着先锋作用，既能面向国际市场汇聚全球资源，又能依托国内超大市场释放内需潜力，理应在构建新发展格局中走在前列，要通过对内、对外两个扇面，与全国和全球紧密连接，努力成为新时代构建新发展格局、建设现代化经济体系、推动高质量发展的生力军。

“新发展格局决不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。”自贸区要把自身发展放在“两个大局”的高度下思考，发挥自身联通国内国际两个市场、两种资源的特色，服务国内国际要素流动，把双向开放、双向联动的文章做深做透，成为国内国际双循环的重要交汇点。一方面持续深化对外开放，对标国际最高标准、最好水平，聚焦高水平开放，提高对资金、信息、技术、人才、货物等要素配置的全球性影响力，并在稳外资、稳外贸中发挥作用，形成全方位、多层次、多元化的开放合作格局，积极参与国际大循环；另一方面发挥辐射带动作用，打通国内要素流动的难点、堵点和痛点，进一步建设国际化、法治化、便利化营商环境，引领国内大循环，以国家战略和科技前沿为导向，推动高科技产业基地建设，成为全国乃至全球产业链、供应链、价值链的重要枢纽，释放创新发展新动能，为国家构建新发展格局探索路径、作出示范。

二、自贸区的功能分析

迄今，我国已有21个自贸区，从最初的“一枝独秀”到如今的“雁阵齐飞”，形成全方位、有梯度的开放，由探索到成熟，由试点到推广，开创了沿海地区和内陆地区自贸区比翼齐飞的崭新格局，标志着我国对外开放、深层次改革的战略布局已然构建完成。这些自贸区立足国家总体战略，充分利用自身优势，加强改革系统集成，狠抓制度创新，发挥了改革开放“排头兵”的示范引领作用。

（一）上海自贸区——示范引领

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区破土而出，28.78平方公里的土地，成为中国改革开放的楔子。2015年，上海自贸区扩展到120.72平方公里，功能进一步丰富。上海作为试验区领头羊，聚焦投资、贸易、金融、事中事后监管等领域，率先构建与国际通行规则接轨的制度体系，形成了外商投资负面清单、国际贸易“单一窗口”、自由贸易账户、证照分离等一批基础性制度和核心制度创新。2019年8月20日，上海自贸区临港新片区正式揭牌，更是成为中国自贸区建设的尖兵利器。之后，洋山特殊综合保税区于2020年5月16日正式挂牌运作，成为全国151个海关特殊监管区域中唯一一个特殊综合保税区。目前，洋山特殊综合保税区已实现全区域封关验收。临港新片区围绕“特殊经济功能区”和“特殊综合保税区”开展了一系列差异化探索，重点聚焦“6+2”八大制度创新（投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由、数据便捷联通和特殊的税收政策、风险防范机制），加快打造开放型政策制度体系，国务院《总体方案》明确的78项制度创新任务中，近90%的任务已经落地。

临港新片区要打造集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、更好利用两个市场两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要试验田，这既是面对世界多变且复杂形势的又一次突围，也是波澜壮阔改革开放中的又一次标志性事件。

临港新片区承载的历史职责，就是要进一步为国家开放进行压力测试，成为最重要的压力测试场。未来，还将继续对标世界最高标准、最好水平，先行先试包括中国已经加入的RCEP、已完成谈判的中欧双边投资协定以及积极参与的中日韩自贸协定、CPTPP谈判等涉及的经贸规则，实施更大程度压力测试，试验这些国际条约中许许多多的新举措、新做法，并放大辐射带动示范效应，全力打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

（二）广西自贸区——面向东盟

2019年8月30日，中国（广西）自由贸易试验区正式揭牌运行，这是国家首次在民族区域自治地区布局自贸试验区，也是全国唯一陆海统筹的自贸试验区。全面落实中央关于打造西南中南地区开放发展新的战略支点的要求，发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，着力建设西南中南西北出海口、面向东盟的国际陆海贸易新通道，形成21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带有机衔接的重要门户，是广西自贸区的重要使命。

广西自贸区强化制度创新，全面落实120项改革试点任务，积极开展差别化探索，一批独具特色的“广西经验”加速形成。截至2020年8月15日，试点任务已完成56项，分批下放162项省级行政权限，累计完成率46.7%。

突出面向东盟特色。开展以东盟为重点的国际合作方面，建设了中国—东盟经贸中心、中国—东盟特色大宗商品交易平台和中国—东盟跨境产业链等，旨在进一步拓展与东盟国家在物流、贸易、产业、金融等多领域的合作，有力促进开放型产业集聚，推动中国与东盟区域经济一体化发展。东盟今年已跃居中国最大的贸易伙伴，未来广西自贸区与东盟的贸易增长空间巨大。

突出边境合作特色。广西的沿边开放工作基础扎实，创新探索空间巨大。广西自贸区围绕深入开展沿边地区开放合作，推动跨境贸易、跨境物流、跨境金融、跨境旅游和跨境劳务合作等一系列创新改革。例如，打造跨境劳务合作联审平台，实现跨境务工人员证件“网上申报”“一窗发放”，为全国沿边地区深化同周边国家的互利合作、睦邻友好，提供可复制可推广的经验。

突出陆海联动特色。广西自贸区突出加快打造贯通西部地区、面向东盟的国际大通道，通过实施一系列创新试点任务和政策，加快建设陆海联通门户港，建设中国—中南半岛陆路门户，构建以海铁联运为主干的多式联运体系，完善陆、海、空一体化现代物流体系，为有机衔接“一带一路”提出了实施路径和具体措施。

（三）云南自贸区——沿边跨境

2019年8月30日，中国（云南）自由贸易试验区挂牌运行。2021年3月，云南自贸区昆明片区加入世界自由区组织。全面落实中央关于加快沿边开放的要求，着力打造“一带一路”和长江经济带互联互通的重要通道，建设连接南亚东南亚大通道的重要节点，推动形成我国面向南亚东南亚的辐射中心、开放前沿，是云南自贸区肩负的使命和任务。自成立以来，云南自贸区围绕政府职能转变、投资领域改革、贸易转型升级、金融领域开放、推动创新驱动发展、创新沿边经济社会发展、面向南亚东南亚辐射中心建设等七个方面打造制度创新高地，总结形成制度创新成果119项，为我国新时代沿边开放体制机制和政策举措创新进行了有益尝试。2020年新增企业18 000余家，同比增长37%，外贸进出口同比增长91.4%，实际利用外资同比增长5.5倍。

抓住沿边和跨境特色。云南与缅甸、老挝和越南三个国家接壤，国境线长4 060公里，分布着20个国家一类口岸和6个二类口岸，云南自贸区最大的特点是沿边，最大的特色是跨境，最大的优势是区位。云南自贸区推出“互联网＋边民互市”创新模式，在全国首创将跨境购售电主体引入平台交易，探索建立中缅双边银行互开账户+网银清算+人民币对缅币撮合报价的“小同城”业务模式，实现中缅两国甩挂跨境直达运输；出台16项金融改革创新制度文件，推动跨境人民币业务创新发展；在全省率先开展“货物贸易电子单证审核”业务；开立省内首单电子营业执照账户和首单自贸区外汇NRA账户结汇业务等。

积极促进国际产能合作。云南自贸区不断探索与南亚东南亚的边境贸易，加入全国制度创新联盟，充分利用平台作用，加强跨区域产业深度合作和项目需求对接，推动试验任务落地见效。探索实践“一线两园”的跨境园区合作，创新边境地区人员往来等模式，试点与毗邻国家签署跨境人力资源合作协议，尝试建立外籍劳工管理长效机制，促进国际产能合作。同时，加快特色产业集聚，如围绕边境旅游试验区建设，打造民族文化、生态养生等沿边旅游文化品牌。

（四）自贸区要主动融入新发展格局

构建新发展格局决不只是应对疫情影响的一时之举，而是今后一个较长时期做好经济社会发展工作的重要遵循；构建新发展格局也不是一蹴而就的，需要做出长期艰苦的努力。中共十九大报告提出赋予自由贸易试验区更大改革自主权，因而，自贸区要放大格局、拓展视野，深刻领会构建新发展格局的重大意义和重要内涵，立足中国，放眼世界，结合自身实际，思考和把握定位、发展方向、未来战略等现实问题，以此来实现高质量发展，打造国际合作与竞争新优势，为加快形成新发展格局贡献力量。

自贸区建设已经进入新的阶段，向高能量型的自贸区发展，提升在全球价值链上的位置和势能，自然难度也更高。尤其是面对新发展格局对自贸区提出的新要求，还存在对标国际高标准经贸规则有待提高、产业布局和产业升级的引领能力有待提高、制度型探索有待加强等问题，需要从制度创新和深化改革入手，围绕产业能力提升、经济结构转型、科技创新等方面做出进一步突破。值得一提的是，自贸区要突破对传统发展模式的路径依赖，它不是政策优惠的洼地，更不是开发区的升级版，而是要注重“首创性”的探索，防止功能异化或者简单的程序优化。

三、政策建议

习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话中强调，自贸区要对标最高标准、最高水平，实行更大程度的压力测试，在若干重点领域率先实现突破。由此，自贸区改革的步伐要更快一点，改革的举措要更大一些，改革的目标要更清晰一些，寻求在构建新发展格局中，发挥更大作用、实现更大发展，成为中心节点和战略链接。

（一）因地制宜，各展特色

各自贸区可以根据自身所长和主攻方向的不同，在国家统一协调下形成差异化发展。充分利用自贸区各自的比较优势，主动对接“一带一路”倡议及其他国家战略，以不同的资源禀赋和竞争力优势，打造“各具特色的改革开放高地”，形成独特性与辨识度。重视自贸区“竞争”“合作”与“协同”问题，充分发挥地方政府先行先试的积极性。同时，自贸区之间也可以互相学习，加强有机联动和资源共享机制，避免简单的形式模仿、同质化竞争，如盲目建设产业园区等，而要真正在制度创新方面比学赶超，锻长板，补短板。例如，上海要重点发展国际贸易、金融服务、航运服务、专业服务、高端制造等，面向世界、服务全国；广西可加强陆海联动，与东盟国家开展全方位经贸合作，培育外贸新业态新模式等；云南在更好利用陆路合作模式提升跨境交流的同时，要注重科技领域的国际合作。

（二）统一管理，加强指导

成立国家层面的主管机构或对口部门，科学设立我国自贸区发展的战略目标，由国家提出指导性意见，谋定而后动，做好前瞻性战略部署，与其他重大发展规划适配，体现改革担当。从国际看，全球成熟的自贸区一般有国家层面的主管机构，如美国的自由贸易区委员会、新加坡的交通部、韩国的自由贸易园区委员会等，建议可以借鉴国外经验和总结国内实践，优化政府监管的范围和职责分工，避免自贸区的设立与管理“留白”。并且随着我国自贸区不断扩容和进一步拓展，需要加强研究，逐步赋予自贸区更大的改革自主权，做到政策的协调、功能的明确和特色的凸显。同时，也可以在统一的原则下更好地指导各地自贸区创新发展以及协同联动。经济循环的畅通无阻，不仅是人和物的循环，更是信息的循环和理念的循环。

（三）法治建设，保驾护航

鉴于我国自贸区建设已近8年，可从中总结评估经验、做法、措施，制定全国通行的国家自贸区法，将自贸区的改革突破，以法治的方式予以固化，以体现中共十八届四中全会“全面推进依法治国”方略，并在国际经济贸易规则制定方面争取更大的发言权。首先，应坚持合宪性原则、属地管辖原则、立法统一原则、与国际惯例接轨原则，进行国家层面的立法；其次，在国家立法的指导下，完善地方立法和配套细则，最终形成法律、法规、规章等协调配合的法律体系。

还可加快构建分领域、分类别的自贸区专项法律法规，如《数据安全管理办法》《个人信息和重要数据出境评估办法》《数据资源安全共享管理办法》等，制定跨境证券、期货和融资方面的专项规定；促进电子合同推广立法；在自贸区设立较高层级的法院或法庭，设立检察院分院或者独立的检察派出机构；允许自贸区法院与他国法院签署法院间承认判决的指导备忘录并加大各国法院间信息共享力度；完善国际商事仲裁体系建设，制定案件受理的负面清单，探索多元化商务争端纠纷解决机制。

（四）明确定位，服务大局

自贸区的未来发展必须要服务全面建设社会主义现代化国家的新征程，尤其是要融入新发展格局，更好利用国际国内两个市场、两种资源。自贸区不仅要可复制、可推广，更要可辐射。

一方面，不断推进建设法治化、国际化、便利化的营商环境，促进要素自由流动。营商环境正日益成为全球资源配置和高端产业布局的决定性因素之一，要持续建设一流营商环境，放宽市场准入，促进公平竞争，依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权，畅通国内大循环，建立统一开放、竞争有序、公平公正的全国统一市场。以自贸区为平台，逐步实现投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由，促进生产要素自由便利流动，成为集聚高端要素、汇集高端人才、培育高端产业的重要载体。

成熟的市场经济要素应充分循环和链接。目前，在我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的京津冀、长三角、大湾区都分布有若干自贸区，可探索在这三个区域率先构建统一的市场准入制度，建立要素交易大市场，推进土地、资金、劳动力、数据等生产要素价格的市场化改革，充分激发市场主体活力。

还要高度重视和鼓励科技创新。面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，聚焦关键环节和重点领域，加大创新的支持力度，建立与新发展格局相匹配的产业结构。可联合产业链上下游各方主体、创新链前后端各类资源，促进产业汇聚和集群打造，打造跨行业、跨区域、跨产业链的科技创新生态体系。发挥高端产业辐射源功能，搭建领先全球的科技创新平台，集聚一批具有技术引领性、价值链控制力强、高智能化等特征的高端产业，形成若干具有世界级影响力的产业集群，提升自贸区在全球创新网络中的层级。

另一方面，打造高能级开放合作平台，增强全球资源配置能力。着力推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，形成与国际接轨的投资管理制度，提供高水平制度供给、高质量产品供给、高效率资金供给，吸引和聚集全球资源尤其是高端资源，包括资本、技术、人才、信息等，特别是加速创新要素跨境自由流动，加速智能制造与数字服务融合趋势，为跨国公司供应链创新提供产业支撑，形成“你中有我、我中有你”的互利共赢格局，更好参与国际合作和竞争。当下，要主动融入RCEP，积极对接其中的海关程序、检验检疫、技术标准以及电子商务自由贸易规则等，探索与周边RCEP成员国建立促进自由贸易的合作新模式，重点推动开展数字经济领域技术服务和技术合作。

打好国际牌，可以作为自贸区最突出的特色。例如，“一带一路”倡议是我国参与全球开放合作、改善全球经济治理体系、推动构建人类命运共同体的重要平台，无论“一带一路”通到哪里，都要努力建设好与其相配套的自贸区或是探索建立自贸区，着力打造好中国境内的“桥头堡”和“驿站”。通过国内外自贸园区合作，如共建国际产能合作区、跨境经济合作区等，不断强化国内外产业链的互动融合，促进资源互联互通和成果互鉴共享。

此外，随着中国越来越走进世界中心舞台，也越来越迫切需要能够具有全球资源配置功能，能够代表国家参与全球竞争与合作的企业。自贸区要成为国内企业“走出去”的孵化器和推进器，特别是本土跨国公司国际化孵化和培育基地，帮助企业积极参与全球产业链重构，通过对外投资参与全球资源的配置，从而形成更为强大的全球资源的吸纳力和辐射力，为我国赢得更为强大的全球竞争，使得自贸区成为具有全球影响力的资源配置中心。尤其是在以数字经济为代表的新一轮科技革命风起云涌之际，中国处于领先地位，因而加强这一领域的国际合作正当其时，要在参与国际合作中形成竞争新优势。

进入新征程，踏上实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路，自贸区要在服务新发展格局的道路上不断前行，引领前瞻，为实现中华民族伟大复兴贡献更大力量！