民办学校登记制度的历史变迁及其启示*

肖 晗

(湖南师范大学法学院,湖南 长沙 410081)

登记，辞书将其释义为“把有关事项写在特备的表册上以备查考”(1)郑钢.全新现代汉语词典[M].长春：吉林音像出版社、吉林大学出版社，2003.120.。在法律意义上，登记往往是申请人从法定国家机关处取得许可、获得资格或权利的书面记载，是国家机关监管和社会监督的凭据。在现代教育法上，学校等教育机构在获得教育行政部门等有关机关批准(即取得办学资格)之后，还需到民政部门等相关机关办理登记(2)这里的登记，是指教育登记，是一种行政登记。(即取得法人主体资格)，方可正式成立。换言之，民办学校只有办理了登记手续，才能获得法人资格，并进而取得相应的民事权利和承担相应的民事责任。可见，民办学校登记有着重要的法律意义，但理论上却几乎无人对此进行研究。笔者在初步梳理后认为，民办学校是否需要登记，在新中国不同的历史时期有着不同的要求。

一、只需审批无需登记阶段(1978—1997年(3)以1997年10月1日《社会力量办学条例》的施行为界分标志。)

1978年十一届三中全会后，我国民办教育在恢复和发展的过程中，政府对它的早期态度是重在鼓励，其目的是要推进教育体制的改革以激活教育，吸引社会资金投向教育领域。例如，1982年《宪法》第19条第4款规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》在两处地方强调了对民办教育的“鼓励”；1987年国家教育委员会发布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》(4)从笔者收集到的资料看，该行政规章是第一个较为全面的调整和规范民办教育领域法律关系的法规范性文件。的立法目的之一是“鼓励和支持社会力量办学”，并将民办教育的地位明确为“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，同时，该部门规章还确立了民办学校的办学许可制(5)其规定：“社会力量办学均须根据学校的类别、层次，按审批权限，经有关教育行政部门批准，未经批准不得办学”。；1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》对民办教育提出了明确的指针：“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。显然，这些早期的关于民办教育的政策或法律规范性文件虽然鼓励和支持发展民办教育，但并没有对民办学校进行界定，也没有要求民办学校的设立需要登记，以至于民办学校的属性和法律地位不明。这说明，政府对恢复办学初期的民办教育管理还是粗线条的，只不过其中一些内容也表明政府对民办教育的管理开始迈向法制化、规范化。

1996年，国家教委在《关于加强社会力量办学管理工作的通知》中针对民办教育在发展过程中存在的突出问题，提出要“提高认识，加强领导和管理”，进而从审批、学校名称、招生广告、教育质量、收费及财产财务等方面加强对民办学校的规范、管理和监督。其中，在审批制度中涉及登记注册——“实施非学历性质的职业培训及卫生、文艺、体育等专业性培训的教育机构，也可由有关行业主管部门按照社会力量办学的有关规定审批后，由教育行政部门登记注册”，并由县级以上教育行政部门按照权限对此类准予登记注册的学校发给办学许可证。在这里，登记主体为教育行政部门，登记对象为实施非学历教育的民办培训学校，登记的前提是教育行政部门之外的其他有关行业主管部门已经对法定范围内的民办培训学校进行了审批，登记的后果是获得教育行政部门颁发的办学许可证即获准办学——实际上意味着此类民办培训学校合法成立。这是民办学校成立登记的雏形，但它的适用范围相当有限，而且从性质上看，它应当还不是后来的法律意义上的民办学校登记，实质上是相当于“备案”。但这种“登记”亦说明对民办教育的管理又向规范化方向迈进了一小步。

二、在审批的基础上登记为民办非企业单位阶段(1997—2016年)

这个阶段以教育法律法规的颁布施行为标志，又可细分为两个小阶段：

1.1997—2003年。这一阶段以1997年国务院发布的《社会力量办学条例》(当年10月1日生效)为标志。该行政法规体现了“鼓励”与“管理”并重的立法指导思想，标志着政府对民办教育的管理由粗放式向规范化转型。根据该条例第18条的规定，民办学校经主管机关审批获得办学许可证后还需由登记机关依法进行登记(6)该条内容为：“教育机构取得办学许可证后，应当依照有关社会力量举办非企业单位登记的行政法规登记，方可开展教育、教学活动”。。民办学校只有经登记后，才能合法成立。换言之，审批和登记是政府机关对民办学校进行行政管理必不可少的环节，审批不能代替登记，故审批职能与登记职能应分别由不同的行政机关行使。不过，此条例中的“登记”，仅指成立登记，而不包括变更登记和注销登记。此外，与登记相关的另一个重要事项是民办学校的属性问题。虽然《社会力量办学条例》第3条明确了“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”，也要求各级人民政府应当“将社会力量办学事业纳入国民经济和社会发展规划”，似乎暗含了将民办学校定性为“事业单位”的意思，但仔细考究，该条文和其他相关条文并没有明确民办学校的属性。也就是说，民办学校到底属于事业单位还是企业单位抑或其他性质，在此行政法规中找不到明确的依据。这就决定了既不能把民办学校登记为事业单位，也不能把民办学校登记为企业单位，而只能按其第18条依照有关行政法规的规定登记为民办非企业单位。有关民办非企业单位登记的行政法规是1998年国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》(以下简称《登记条例》)。依据《登记条例》第3条和第5条第1款，不同类型的民办学校在经业务主管机关(教育行政部门或劳动行政部门)审批获得办学许可证后，要分别去各级民政部门办理登记方可成立。除成立登记外，根据《登记条例》第15条、第16条、第17条的规定，民办学校在办学过程中，如果登记事项发生变更或者要终止办学，则还需办理变更登记或注销登记。

为保障登记工作的顺利开展，民政部根据《登记条例》在1999年发布了行政规章《民办非企业单位登记暂行办法》(以下简称《登记办法》)，2001年，教育部和民政部联合发布了《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》，其将民办学校称为“教育类民办非企业单位”。这两个行政规章对民办学校的登记程序和登记证书类型作了类似的规定。它们贯彻《登记条例》第12条的规定，按照举办者人数及其依法承担民事责任的不同方式，把教育类民办非企业单位分为民办非企业单位(法人)、民办非企业单位(合伙)和民办非企业单位(个体) 三种，并明确规定了每种情形的登记条件。根据它们的规定，民办学校取得办学许可证后，要根据所承担的民事责任的方式，向民政部门申请办理成立登记。

2. 2003—2016年。这一阶段以《民办教育促进法》(以下简称《促进法》)和行政法规《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)的生效实施为标志。从登记管理的角度看，这一阶段有两点值得注意：

(1)明确民办学校为法人。《促进法》第9条第3款规定：“民办学校应当具备法人条件。”这就明确了民办学校的法律属性为法人，不是非法人组织(其他组织)、个体工商户，更不是自然人。既为法人，就享有法人的权利并履行法人的义务；同时，按照民事实体法和《教育法》的有关规定，作为法人，民办学校的成立、变更和终止，应当按照法律、行政法规的规定进行登记。但是，《促进法》的规定也就止步于此——仅规定民办学校为法人，并未对民办学校的法人属性即其属于何种法人做进一步的规定，即民办学校应当登记为事业单位法人还是企业法人仍然没有明确。只不过依据《促进法》第66条规定，民办教育机构要分类进行登记。按照《促进法》第18条、第60条以及《实施条例》第18条、第33条、第38条的规定，民办学校在成立、终止时应分别办理成立、注销登记手续，还应办理税务登记手续。很明显，此时的登记仍是由民政部门按《登记条例》《登记办法》等的规定将民办学校登记为民办非企业单位。这是针对非经营性民办学校而言。而经营性的民办培训机构则由工商行政管理部门登记注册。这意味着政府对民办教育机构的管理已经走向了分类管理和分类登记。

(2)强调民办学校的“公益性”。尽管1995年《教育法》第8条对教育的公益性提出了要求：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，但这是针对整个教育体系而言的，并非单独针对民办教育。在《社会力量办学条例》之前涉及民办教育的政策、法律法规文件中，也许在字里行间隐含着教育公益性的精神，但却并未形诸明确的文字，即其并未使用“公益”“公共利益”“公共性”等术语。《社会力量办学条例》第6条要求民办学校“不得以营利为目的”，第17条更明确要求民办学校的设立须符合社会公共利益，但这是行政法规层面的规定。《促进法》第3条明确规定了“民办教育事业属于公益性事业”。这虽然是承继《教育法》第8条的精神，并未有根本性的改变，但从专门调整民办教育领域法律关系的规范角度看，《促进法》是我国第一个专门规范民办教育的法律，该法第3条的“公益性”规定也是第一次在法律层面专门针对民办教育作出的，因此，在制度的演化史上，这一规定无疑具有超越传统的意义。在法规和法律两个层面明确民办学校的公益性，就可以使民办学校的办学目的或宗旨、登记管理等方面与其他相关法律、行政法规、行政规章衔接起来。例如，根据行政法规《登记条例》以及行政规章《登记办法》的相关规定，民办学校要被登记为民办非企业单位。而民办非企业单位必须是举办者“利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。由此，民办学校要合法成立并获得民政部门的登记，其前提条件是“不得损害国家利益、社会公共利益以及其他社会组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚”。可见，《促进法》对民办学校公益性的明确，协调了此法与彼法之间的关系，也为其登记管理奠定了更加扎实的法律基础。

三、在分类管理基础上分类登记的新时期(2017年以后)

2016年11月修订的新《促进法》自2017年9月1日起施行。新《促进法》对原《促进法》进行了较大幅度的修改，其内容共计16项。其中，修订的重点内容之一是在删除合理回报制度的基础上将民办学校区分为非营利性民办学校和营利性民办学校，并需要按不同的程序由不同的机关进行登记。这就开启了我国民办教育分类管理与分类登记的新时代。为落实这一具有创新意义的举措，国务院于2016年12月发布了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)这一指导性政策文件，教育部等五部门联合发布了《民办学校分类登记实施细则》(以下简称《分类登记细则》)这一行政规章。此二者对推进民办教育的分类管理和分类登记的改革从原则要求、实施程序和保障措施等方面作了进一步的细化规定。同时，2021年修订的《促进法实施条例》(下称新《实施条例》)第24条、第36条、第50条也对登记制度作出了一些规定。

登记实际上是政府对民办教育进行监督和管理的一项重要内容。对此，新《促进法》第19条第4款要求“民办学校取得办学许可证后，进行法人登记，登记机关应当依法予以办理。”这个条文包含了以下几层含义：(1)对新成立的民办学校必须进行登记。民办学校只有经登记机关登记并领取登记证书后，才能开展办学活动。(2)民办学校的成立标准时不是审批机关的批准之时，而是登记机关的登记之时。(3)民办学校具有法人资格，应被登记为法人。这同此前的规定相比具有创新性：一是同《登记条例》《登记办法》相比，具有突破性。《登记条例》《登记办法》是按照举办者人数及其依法承担民事责任的方式不同，把民办学校分别登记为民办非企业单位(法人)、民办非企业单位(合伙)和民办非企业单位(个体) 三种，并分别颁发三种不同的登记证书。而新《促进法》的这一规定则要求不论是非营利性民办学校还是营利性民办学校，都要登记为法人，不再有“合伙型民办学校”“个体型民办学校”的说法。二是同原《促进法》第18条的规定(7)该第18条的规定是“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。”相比，也有所突破。即该法第18条仅要求“依照有关的法律、行政法规进行登记”，并未明确要求“进行法人登记”；同时，因审批机关对民办学校已进行过实质审查，发给了办学许可证，故该法第18条要求登记机关只进行形式审查，不进行实质审查，简化登记手续，缩短登记时限，强调“即时办理”(8)“即时办理”(不是“及时办理”)有当场办理之意，即经形式审查，认为登记申请人提供了办学许可证等齐全的登记材料的，登记机关应当场发给登记证书；若登记材料有瑕疵或欠缺，则应在其补正材料之时发给登记证书。，而新《促进法》第19条要求登记机关依法办理，并未要求“即时办理”，这可以理解为在登记时限上有所放宽。

由于非营利性民办学校和营利性民办学校在设立目的上有所不同，在法人性质和类属上也有所不同，因此，其登记主体、登记程序、登记证书、登记后果(9)根据新《实施条例》第36条，民办学校应当依法保障教职工待遇，按照学校登记的法人类型，按时足额支付工资，足额缴纳社会保险费和住房公积金。等方面也势必有所不同。对此，《分类登记细则》有较为详细的规定。“经批准正式设立的民办学校，由审批机关发给办学许可证后，依法依规分类到登记管理机关办理登记证或者营业执照。”经审批机关正式批准设立的非营利性民办学校，按所要求的条件，到民政部门分别登记为民办非企业单位或者事业单位，并由登记管理机关核发相应的登记证。经审批机关正式批准设立的营利性民办学校，则依据管辖权限到工商行政管理部门(2018年3月后更名为市场监督管理局)办理登记，并由登记管理机关核发营业执照。除成立登记外，《分类登记细则》还对变更登记、注销登记的情形以及现有民办学校(10)现有民办学校是指2016年11月7日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》公布前经批准设立的民办学校。的分类登记作了明确规定。对民办学校的分类登记制度由此成形，也意味着我国政府对民办教育的管理更加成熟和规范。

四、民办学校登记制度变迁中的经验与启迪

在唯物辩证法看来，一个事物自身所包含的诸要素之间的失衡与平衡即构成该事物的内部矛盾。而矛盾着的双方既同一又斗争，在此消彼长的变化下推动着该事物一步一步朝前发展。这是该事物发展的根本动力，也即内因。教育制度包括民办学校登记制度的演进受社会经济等外部因素的影响，但最根本的原因则是教育自身发展的必然要求。教育自身的发展除体现在教育理念的革新外，还体现在教育权利与权力关系的配置、教育制度与其他相关制度的协调等方面。在对民办学校登记制度历史变迁的叙述和以果索因的过程中，我们可以从中获得某些经验和启迪。

1.教育制度的演进与社会经济的发展有着紧密的关系。制度的变化是经济发展的投影。一方面，制度要保障经济的发展；另一方面，经济的发展也要求滞后的制度及时“立改废释”。我国民办教育在1949年新中国成立后经历了取消—复苏—发展的曲折过程。新中国成立后不久，包括私立学校、外国人承办的教会学校等均被取消，全部改为公办，从而在我国形成了教育由国家统办的单一的办学体制和相应的管理制度。很明显，这种教育管理制度以计划经济为基础的，其行政集权色彩很浓。随着历史车轮的滚滚向前，特别是十一届三中全会决定“把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来”和十二届三中全会决定开展经济体制改革，我国掀起了建设社会主义和发展经济的热潮。社会、经济、文化的发展，需要人才培养的步伐紧紧跟上。人才的培养必须依靠教育。特别是市场经济的发展，更需要通过教育培养大批能满足人才市场需要的各级各类人才。若在经济体制和经济体量、质量均有了巨大变化后，集权式的教育行政管理体制和落后的教育政策、法律制度不适时调整，教育制度与教育行政管理体制势则必会成为我国教育现代化的严重阻碍。因此，如何“摆脱计划经济条件下教育立法的思路，树立适合市场经济的教育立法思路”(11)涂云新. 教育综合改革背景下教育立法的理念、问题与对策[J]. 复旦教育论坛， 2015，(4)：21-24.，便成为革新教育制度与教育管理体制的必由之路。教育登记制度是教育管理和监督制度的一项重要内容，是教育管理体制的一个侧影，它必然随着社会经济的发展及时予以调整并逐步走向完善。

2.教育制度的演进与教育理念的革新有着紧密的关系。所谓理念，是比较稳定、比较成熟的观念。理念作为一种对客观现象或客观事物较为深刻的思想认识，有其特定的适应范围，且并非一成不变，而是随着社会实践活动的不断深入适时转变并逐步趋于完善，走向更加成熟和深刻，更加符合社会实际。民办教育登记管理制度的历史演进在一定程度上正是民办教育理念转变的结果。民办教育恢复初期，社会上包括相关管理部门的一些人员对其有着与当时社会背景相适应的多种看法和认识，例如“多余论”“冲击论”“营利论”“怀疑论”“添乱论”(12)肖晗. 对湖南民办教育的调查与思考[J].中国教育学刊，2005，(3)：20-22.以及“可有可无论”“补充论”(13)常思亮. 论我国民办教育管理的基本原则[J]. 湖南师范大学社会科学学报,1999，(4)：124-128.等。这些观念的存在，说明当时无论是社会还是政府，对民办教育的性质、地位和作用，还没有达到全面、清晰、正确地认识的程度，因而在出台政策法律制度上受到过多的限制和束缚，虽然有“鼓励”之语，但实际上却无多少“鼓励”之举，尤其是一些地方政府对民办教育缺乏真诚地支持。在这种理念的影响下，民办教育的登记管理便显得微不足道，因而早期的关涉民办教育的一些政策或法规范性文件并未确立登记管理制度。2002年制定《促进法》时，对民办学校取得办学许可证后还要不要到有关机关办理登记手续，民办学校、社会和政府等有关方面也曾存在争论，其中有一种观点认为，登记的材料、手续和程序较为复杂，登记机关在审查时也并非纯粹的形式审查，且办理登记易加重当事人负担，因而应取消草案中的登记条文(14)参见张春生主编《民办教育促进法释义》(法律出版社2003年版)关于该法第18条的释义。。这在一定程度上反映了因循旧制的理念。后来，随着我国经济体制改革和教育体制改革的稳步推进，民办教育可实现改变政府统包办学的体制以及满足人民群众多元化的教育需求等多重价值，其在整个教育体系中的地位和作用日益凸显，社会和政府轻视乃至歧视民办教育的观念基本消逝，教育平等、内涵发展、类型化与精细化管理、依法治教等教育理念融入至民办教育领域，推动民办教育法律制度走向完善和成熟。为了适应相关政府部门加强对民办教育管理和监督的需要，《社会力量办学条例》《登记条例》《促进法》及其《实施条例》等法律、法规和行政规章明确规定了民办学校审批和登记分离的制度，使登记成为政府管理和监督民办教育健康发展的一种重要手段和途径。可见，教育理念的守旧与推陈出新形成了一组矛盾。若教育理念一成不变，则教育制度难有突破；反之，若将不合时宜的教育理念加以改新，教育制度则会有所创新。

3.教育制度的演进是教育权利与权力适当配置的结果。法学理论认为，权利与权力常常构成一对矛盾，二者的配置关系是法律调整的核心(15)杨颖秀.教育法学[M].北京：中国人民大学出版社，2014.7.。若法律对二者配置失衡，极可能引致不同的后果(16)例如，审判权与诉权是诉讼法的调整核心，若法律对审判权配置更多，则诉讼模式为职权主义；若法律对诉权配置更多，则诉讼模式为当事人主义。在职权主义诉讼模式下，诉讼程序的启动、进行和结束主要取决于法院的职权行为，当事人的程序主体地位和诉讼权利得不到保障；在当事人主义诉讼模式下，诉权可在一定程度上制约审判权，诉讼程序由当事人主导，当事人的程序主体地位和诉讼权利可得到充分尊重和保障。审判权与诉权的较量和协调，推动着诉讼制度向前发展。。就本文的主题而言，教育权利与权力是教育法的调整核心。在教育法中，如何配置教育权利与权力，关系着教育法律关系的走向，关系着教育能否满足人民群众的多元化需求，关系着教育法律关系主体能否真正地实现平等的法律地位和既有的法律权利。教育权利与权力的关系主要体现为教育权与受教育权的关系。按照教育法学界的解释，教育权包括国家教育权、学校教育权、社会教育权和家庭教育权。在此四项内容中，国家教育权和学校教育权在性质上更多地属于权力，而社会教育权和家庭教育权本质上为权利(17)杨颖秀.教育法学[M].北京：中国人民大学出版社，2014.7-10.。据上所述，如果不科学合理地配置教育权利和权力，就可能引发两对矛盾：一是国家教育权、学校教育权与公民受教育权的矛盾。受教育权包括公民接受国家和学校提供的接受文化教育的机会以及国家提供教育设施、培训师资、制定政策法律而从物质上和制度上保障公民受教育权等内容。如果国家禁止或限制民办教育，那公民接受教育或选择社会优质教育资源的机会就可能减少；如果国家不给财政扶持、土地和税收优惠或者不从法律上保障民办学校的平等地位，那民办学校的生存和发展就会面临重重困难。如果要鼓励和发展民办教育，以增加公民接受或选择教育的机会，国家教育权就要有所收缩。二是在教育权内部诸项权能之间，国家教育权与社会教育权也可能产生矛盾。民办教育属于社会教育。政府通过行使国家教育权鼓励或限制民办学校进而干预社会教育权，但只要社会有需求，社会教育权主体有办学积极性，民办学校就会想方设法在社会上生存发展下去，因此，社会教育权与国家教育权在较量中并存，在动态中制衡(18)具体而言，社会教育权力量的扩大，通常是在国家教育权力量不足、公办学校不能满足社会发展需要和人民群众对教育需要的时候发展起来的。而当社会教育权的力量扩大到一定程度并可能影响国家教育权运行时，国家教育权又会干预社会教育权，政府会出台制度和采取措施限制民办学校的发展。社会政治、经济、文化的发展又会导致二者之间的关系调整，出现新的制衡。参见杨颖秀.教育法学[M].北京：中国人民大学出版社，2014.9.。或许正是因为这两对矛盾的存在，在民办教育恢复初期，为满足人民群众日益增加的多元化教育需求和为国家培养更多的社会主义建设人才，也为吸引更多的社会资金投向教育领域，国家政策和法律均对民办教育采取鼓励的态度，国家教育权表现得相当谦抑，并未过多地约束民办教育。这表现在国家和政府对民办学校成立的管理上，即只要经教育行政部门等审批机关批准，便可取得办学资格和主体资格，而无需再经过登记机关登记才能取得主体资格。然而，民办教育实践表明，国家教育权太过谦抑，甚至代表国家的政府部门在民办教育管理的过程中该管不管甚至放弃管理职责，其结果便是“一放就乱”。社会教育权无序扩张或被滥用，以至于民办学校违法办学、肆意侵害受教育者合法权益等消极现象大量出现。当此之际，加强政府机关对民办教育的监管以规范民办学校的办学行为——即以国家教育权抑制社会教育权，便不失为得力之举。这表现在政府部门对民办学校成立的管理上，就是不仅要经教育行政部门等审批机关批准以取得办学资格，还要再经过登记机关登记方可取得法人主体资格。因此，自1997年《社会力量办学条例》开始，登记成为政府部门监管民办学校的措施之一。

4.教育制度的演进是与其他制度协调配套的必然要求。从前面民办学校登记制度变迁的叙述中可知，民办教育恢复初期的政策法律文件既没有对民办学校的定义进行界定，也没有对民办学校的法人地位和法人属性(或法人类型)作出明确规定，更没有要求民办学校办学应坚持公益性原则。这些问题的存在与民法、行政法等其他有关法律规范不一致，不能符合或者满足行政登记制度设置的条件和要求，因而这一时期民办学校的设立只需审批而无需登记。后来，随着《教育法》《社会力量办学条例》《促进法》等的颁布实施，民办教育的管理逐步走上规范化、法治化，民办学校的定义、法人地位、法人属性、公益性要求等问题在法律法规中得以明确和肯定，与民法、行政法等有关规定能够衔接和协调，这为民办学校的行政登记奠定了法律基础，因而民办学校登记制度也在法律规范的“立改废释”中完善起来。由此可见，一项制度与其他制度之间需要协调配套，方能在运行中取得预设的制度效果；反之，若彼此存在冲突、抵牾，则会给它的适用带来种种困惑和碍难。