基于区域协调发展战略的湾区教育研究

刘艺

摘 要：目前粤港澳大湾区教育协调发展呈现政府主导与自发组织相得益彰、建章立制与营造氛围相互促进、资源共享与区域协调双轮驱动、区域教育与行业产业深度融合等特点，但同时也存在区域教育协同体制机制不够顺畅、合作广度深度有待拓展、教育优质资源共建共享不够充分等问题。推进大湾区教育协调发展，要在明确顶层设计、加强机制创新、促进共建共享、提升服务能力方面下功夫。

关键词：区域协调发展;粤港澳大湾区;教育协调发展

党的十九大明確把区域协调发展战略作为国家七大发展战略之一，是新时代推动我国区域发展的总体战略部署。粤港澳大湾区是我国经济发展新常态背景下确立的重要战略区域，也是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，并定位为继美国纽约湾区和旧金山湾区、日本东京湾区之后的世界第四大湾区。教育是社会经济发展大系统中的重要子系统，对于推进区域协调发展具有基础性、先导性、全局性作用，是区域协调发展的基础支撑。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）提出打造教育和人才高地，为粤港澳大湾区教育改革发展明确了战略目标和发展方向。如何建设教育和人才高地？笔者认为，必须坚持协调发展理念，走协调发展之路，把推动教育协调发展作为重大战略任务，从而增强区域发展的协调性和整体性。

一、教育在区域协调发展战略中的地位与作用

区域协调发展，经济是基础，制度是保障，人才是关键，支撑靠教育。当前，我国经济社会主要矛盾已经演变为发展不平衡不充分问题，反映到教育领域具体表现为教育体系发展存在短板、区域整体发展存在局部短缺，究其本质是发展不协调的问题。因此，推进区域协调发展对于促进教育公平、提高教育整体水平和公共服务水平、增强人民群众教育福祉具有重要意义。

教育协调发展对实施区域发展战略具有基础带动作用。教育是区域整体发展的重要组成要素，实施区域协调发展战略不能没有教育协调发展，需要不断探索区域内教育协调发展的运行机制，及时发现存在的主要问题并找出相应解决对策。在经济社会发展越来越依靠创新的今天，人才已成为最具有决定性的影响因素，无论是知识生产、知识转化，还是产品应用都离不开大学和国际化科研环境，离不开一流的学者和科学家。因此，要把粤港澳大湾区打造成为教育和人才高地，必须要充分发挥好该区域高等教育国际化程度高的优势，探索一套真正具有大湾区特色的人才培养模式，让大湾区成为包容型、友好型湾区，成为海外高端人才聚集地。

教育协调发展是推动区域经济高质量发展的重要支撑。我国经济社会发展正加速向主要依靠科技进步、人力资源素质提高和社会治理体系创新转变，经济高质量发展需要加快培育战略性新兴产业，加强传统产业改造，而这一切都需要科技进步、创新体系和创新能力作为支撑。投资教育就是投资人才，投资人才就是投资创新，投资创新就是投资高质量。加强统筹协作，优化资源配置，大力培养高层次和创新型人才，是增强教育服务区域经济高质量发展能力的有效举措。纵观世界湾区，纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区之所以能成为世界三大湾区，最重要的一点就是它们都具有与之相伴相生、连接紧密的高等教育集群。因此，高等教育之于粤港澳大湾区，就是一座沟通未来跨区域经济、社会合作和发展的桥梁。

教育协调发展是提升区域教育整体实力的重要途径。我国区域经济发展面临加快错位发展、实现优势互补的现实选择，经济产业多样化发展需要大量的多领域、多类型专业人才。推动区域教育改革发展必须从区域全局和整体角度出发，把满足高水平人力资源需求作为统筹教育资源的主要方向。坚持协调发展为教育持续健康发展创造了新契机，有助于化解教育发展矛盾、破解教育改革难题，促进教育做强、做精、做活。高等教育是区域教育整体实力的重要标志，加强高等教育集群建设是粤港澳大湾区提升区域教育整体实力的重要抓手，是在两种体制的合作与碰撞中对高等教育发展模式的全新探索。

教育协调发展是扩大区域国际竞争力优势的重要策略。教育已成为许多发达国家和地区推动服务贸易发展的重要支柱，通过加大知识、科技、教育的跨国整体性输出为这些国家和地区带来了巨大的经济效益。随着我国经济发展进入新常态，创新驱动发展战略加快推进，各级政府更加重视教育，不断加大教育支持，为推动区域教育协调发展营造了良好的外部环境。但也要看到，我国大多数地区包括粤港澳大湾区，教育国际化水平和国际竞争力的比较优势并不明显，在国际市场上还在一定程度上存在分头对外、相互竞争甚至恶性竞争的现象，协同对外的竞争合作机制有待加强，影响了区域国际竞争力的整体提高。粤港澳大湾区必须打破区域教育对外贸易壁垒、形成战略联盟、抱团作战。

二、粤港澳大湾区教育协调发展的现状与问题

推进教育协调发展已成为粤港澳三地政府的政策共识，并呈现出了政府主导与自发组织相得益彰、建章立制与营造氛围相互促进、资源共享与区域协调双轮驱动、区域教育和行业产业深度融合等特点。总体看，该区域教育协调发展向纵深推进，一方面具备了较好的条件、基础和优势，但另一方面也还存在一些困难和问题。

一是区域教育协调体制机制不够完善。从国家层面看，目前对跨省（区）教育协同发展的实质性支持政策不多，缺乏有效落实机制和制度保障，致使相当数量的交流合作多停留在自发和无序状态。从区域发展看，香港、澳门和珠三角九城教育的特点、优势和需求也存在一些重叠和冲突，中央政府和区域内各地方政府和不同部门单位的责任结构与合作方式仍然没有厘清，管理体制和运行机制需要进一步明晰和健全;各地政府基于不同的利益诉求，政策法规间难免会存在冲突甚至是地方保护主义行为;各级政府、社会各界齐力关心、支持和参与教育协调发展的整体环境需要加力改善。

二是区域教育合作广度深度有待拓展。尽管目前教育合作发展已纳入区域总体规划，并通过政府主导、教育主体自发组织等方式实现了一些资源共享交流，但多数合作项目仍停留在浅层，水平不高、范围不广、深度不够，更多的合作发展还停留在书面协议上，并没有实质行动和落地措施。比如，虽然早就有《粤港合作框架协议》，但都仅限于交流和培训。另外，合作机制与发展路径仍然不明确，一些体制机制和要素流动等隐形壁垒仍然存在。比如，2017年国家发改委公布的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，关于高等教育合作仍然没有明确表述。2019年《纲要》也只是明确了教育合作发展的基本范畴和政策方向，真正落地还需要相应政策支撑和体制机制保障。

三是优质教育资源共建共享不够顺畅。目前粤港澳三地有关方面对跨区域教育合作仍然抱不同态度，持不同策略，在思想认识和合作理念方面还存在较大差异。推进教育协调发展，依然受制于区域内政府间组织协调机制不健全、协同联动合作和优势教育资源共享不充分、不同层面参与者积极性参差不齐、人才培养体制机制跟不上区域发展形势和需求变化等问题影响，随着区域内不同板块的功能调整和产业迁移的变化，优质基础教育配套建设和区域内部资源不平衡的问题日益凸显。

三、推动大湾区教育协调发展的策略和路径

深入推进教育合作，促进区域教育协调发展，需要粤港澳三地不同城市充分利用各自优势和现有基础，加强联手协作，聚焦不同战略目标方向，把准各自产业功能定位，形成强有力的协调发展长效机制。

（一）加强统筹谋划，明确区域教育协调发展顶层设计

坚持政府主导、规划引领。要重视发挥各级政府的积极性和创造性，强化政府在政策制定、规划引领、资源配置、环境营造等方面的优势和主导作用，为区域教育协调发展出台科学规划。既立足各城域实际基础，也观照大湾区整体需求，以提高区域教育整体竞争力为落脚点，有区别、有重点、有选择推进。粤港澳三地政府要主动做好顶层设计，明确区域内教育改革发展的总体目标、具体任务、推进路径。湾区内的11座城市要结合自身实际，站在融入大湾区、实现一体化的全局高度，找准坐标，合理定位，制定当地教育融入区域教育联动发展的战略规划和实施计划，明确参与区域教育合作与联动发展的远期与近期目标。

坚持协作共赢、系统设计。区域协调发展无论是规划顶层设计还是具体实施政策，都离不开跨省域、跨部门的协力配合，需要多个主体、多种力量的积极合力，形成区域发展的系统协同效应。教育发展和区域发展都要遵循自身规律，既不能固守“一亩三分地”的本位主义，也不能局限于短期的功利做法和政绩诉求，应立足国家战略、区域长远利益和可持续发展，树牢利益共同体意识。因此，谋划大湾区教育改革发展，既要考虑不同城市教育本身的发展基础和需要，还要综合评估整个大湾区的空间结构、经济水平、社会资源，以及科技、文化、人口等社会要素对教育的需求和作用。

坚持制度创新、多方联动。体制机制创新是推进区域教育协调发展的关键。粤港澳三地政府应聚焦人才培养体制、办学体制、管理体制、保障机制等改革重点突破，逐步构建起一套有利于促进区域教育协同发展的制度支持系统。另外，还需要调动一切积极因素，形成行业企业、社会机构、基层学校、专家学者、社会民众等多种力量共同参与合作的动力机制和调控机制。比如，可尝试组建教育协作发展研究中心，当好教育协作发展的谋划者、推动者和引导者。要充分运用专家智库和市场机制，把大湾区民间自发的教育交流与政府主导的合作项目结合起来。

坚持先行先试、稳中求进。区域教育协调发展，需要进行系统重构。在推进思路上，应坚持边探索边总结，分步推进;在推进策略上，应坚持由易到难、有浅到深，循序渐进，切记谨慎论证、稳步有序;在推进方式上，应优先解决人民群众最关切、反映最强烈的问题，项目试验要边研究、边推进、边调整;在推进范围上，应坚持从核心到周边，稳步扩展;在推进举措上，应坚持调整完善、持续优化、稳妥有序，探索出一条不同经济发展水平背景下跨越行政区划的教育協调发展之路。

（二）加强机制创新，完善区域教育协调发展治理体系

在组织协调机制方面。可以考虑成立推进大湾区教育协调发展领导小组或执委会，将协调发展体制机制创新融入大湾区教育发展规划，研究制定相应的工作条例，明确任务分工和各方职责。可尝试探索建立“决策层—协调层—执行层”三级领导体制，决策层可由国务院或三地（特别行政区）政府组建大湾区教育协调发展领导小组，协调层可由三地（特别行政区）教育行政部门建立联席会议制度实施，执行层则由区域内的11城市政府或教育行政部门定期召开协调会落实，进而构建和完善区域教育协同发展的治理体系。

在利益协商机制方面。任何领域协作，都需要解决好利益问题。但是，目前各自的优势是什么？需求在哪里？利益如何得到保障？这些具体问题还需要通过对话、讨论和协商来达成。比如，就高等教育而言，香港相较其他两地而言，研究型大学资源更加丰富，有多所世界级大学，可为大湾区培养科技、工程与医疗人才，并为产业转型升级提供研发和创新服务，但是，香港高校会考虑珠三角的腹地和产业能否为学校师生提供更大的科研试验场？珠三角的高校也会考虑在与港澳高校合作中能得到什么？是为了提升国际化程度还是科研实力？理清这些问题，需要建立起高层次合作磋商协调机制。

在区域合作机制方面。推进区域教育合作，机制建设尤其重要，包括组织保障、规划衔接、利益协调、激励约束、资金分担、信息共享、政策协调和争议解决等，只有这样，才能确保多方共同参与、各类教育资源自由流动，才能实现优势互补、互利共赢。要重视科学评价，通过第三方质量评估机制，客观评估和比较各自教育的优势和短板，在此基础上制定的区域内教育资源共享准入条件和实施方案才切实可行。要打通学习结果互认通道，建立资历架构质量保障体系，区域内学分、资格和学历互认制度，以及学分累计和转化机制。要建立激励和补偿机制，建立教育合作专项基金，制定推进区域教育合作的奖励和补偿政策，建立一体化的监督机制，定期表彰有重要贡献的参与者，加快推进区域内教育服务的市场化和社会化。

（三）加强共建共享，促进区域教育资源优势互补

坚持协作联动发展。可探索由教育部与三地政府建立协作机制，针对区域教育中的战略性和综合性问题和综合性重大教育项目，实行全程共建共管，在整个大湾区范围内共享机遇、共享资源、共享利益、共享发展，为推进解决重大问题和改革创新提供试验田。要完善跨越行政边界的决策、执行、监督的协作机制，坚持优势互补、先行先试、典型示范，着力解决大湾区内教育改革发展面临的共性和共需问题，提升湾区教育整体发展水平和国际竞争力，推进跨行政区域性协同探索和联动发展。建立政府主导的多元协同参与机制，搭建湾区人才交流平台，构建丰富的访学与交换项目，鼓励跨地区、跨学科的学术交流与研发合作。

提升域内教育治理。针对不同城市存在的教育发展矛盾困难、机制约束和环境建设等问题，探索建立跨部门和跨领域的协作机制，形成社会机构、专家学者、师生员工、社会公众等多种力量共同参与的教育治理模式，为促进城域内教育健康和谐发展提供组织保障。加快政策法规调整，尽力消除带有地方保护主义色彩、不利于区域教育一体化发展的政策壁垒，打破不同地区、学校、学科之间教育资源服务的局限性，为推进教育协调发展构建制度基础，形成有利于促进跨省域教育改革发展协作的治理机制。

优化合作共建模式。加强合作共建，离不开思想观念、统筹协调、法律政策等方面的创新，离不开营造共建共治共享为旨归，形成具有大湾区特点的教育生态系统。在合作共建过程中，要有效发挥大湾区内优质教育资源的示范和辐射作用，以跨三地教育试验项目为载体，重点聚焦在区域优质教学资源库建设、全方位合作培养人才平台建设、重点学科建设等方面，从而提高资源积聚度和贡献度。坚持互利互惠，積极推动合作办学，促进粤港澳大湾区三地教师学生流动、实验室开放合用，联合培养新需和紧缺专业人才。共同建设国际高等教育园区，联合实施高层次创新人才培养工程。

（四）加强要素融通，提高教育服务经济社会整体能力

建设湾区教育与经济良性互动发展体系。推动区域教育协调发展，需要综合施策、分类指导、一体联动、重点突破，培育和增强区域教育比较优势。地方发展不可能是孤立的，越是经济关联度高的地区，越是需要加强教育协作融合，不能搞恶性竞争，要在互利共赢中增强发展合力。同时，还要根据区域经济发展的整体状况和战略规划，确定教育自身与全局发展的协作模式。大湾区所辖11座城市都要把各自教育规划与区域经济社会总体战略结合起来，并根据自身与周边地区的关联度，确定教育服务区域经济发展的协作模式。

构筑区域教育要素合理流动衔接体系。粤港澳大湾区高等院校与科研机构众多，创新实力雄厚，不少研究型大学和科研机构在世界范围内都有一席之地。要着力推进产学研深度合作，打破体制性障碍，激发产学研一体化主体活力，促进知识创新与技术创新紧密结合，推动科技成果与产业需求有效对接，提高科研成果和技术创新转化率。要着力构建开放型区域创新体系，区域内的企业要拓宽视野，树立开放思维，加强对区域内外和跨国公司科研成果的引进与应用，打造跨区域的创新联盟或协同创新中心。在区域创新合作中，科技大企业、互联网大平台要发挥好龙头作用，形成以科研骨干企业为引领，产业链上下游中小微企业共同参与的协同创新机制，共同培育区域核心技术、品牌优势和商业模式，不断提升全球影响力。

建立区域教育国际联动发展体系。粤港澳大湾区有高等学校180所，其中在全球排名前50名的高校有4所。各高校所处的地理位置区位优势明显，既有广阔的经济腹地支撑，也有强烈的对外开放意识，因此，可以把大湾区作为我国教育融入全球一体化的重要节点，加强与全球教育规则制度的衔接，以此促进我国教育深度融入世界教育体系。要以融入“一带一路”教育行动为抓手，把粤港澳大湾区打造成内外联动、海陆统筹的重要支点和枢纽，引领区域内不同行政地区教育协同开放，为深化与“一带一路”沿线国家在基础设施互联互通、经贸、金融、生态环保及人文交流领域的合作、构建国际对话交流机制、搭建经贸合作平台提供人才和科技支撑。

健全优化区域人才流动配置制度体系。完善支持人才流动的制度安排，特别是要在高端人才落户和住房保障等方面出台有吸引力的优惠政策，打造人才通关的绿色通道，推动人才在大湾区内便捷流动。同时，加强人才联合培养模式探索，特别要发挥好重大产业科技开发项目在复合型人才培养中的作用。营造适宜的人才环境，创新激励机制，鼓励人才交流合作，积极吸纳国内和国际高端人才，推动人员在大学、政府、社会、企业之间交流互动，让人才资源在更大范围内实现优化配置。还要完善组织管理和工作规划，加强考核激励，将干部挂职和教师交流纳入选拔培养管理人才和业务骨干的重要条件，通过挂职、交流、引进、互派、兼职等多种方式，促进湾区内优质人才帮扶带动相对落后地区。

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