新时代应急管理面临的挑战及其体制机制建设策略研究

刘超 石磊

摘 要： 进入新时代，习近平总书记对救灾减灾、安全生产等各项应急管理工作发表了一系列重要讲话，并提出了一系列新理念、新战略，为当前我国的应急管理体制机制建设工作提供了新思路、作出了新要求。同时，面对波谲云诡的国际形势和复杂繁重的国内改革发展任务，我国在应急管理体制机制建设上仍然面临诸多新挑战，要做好防范化解重大风险的准备。因此，应急管理体制机制建设要站在总体国家安全观的高度，立足于“两个一百年”奋斗目标，肩负起应急管理的新使命，必须紧密结合实际，创新和完善具有中国特色的应急管理体制机制。

关键词： 新时代;应急管理体制机制;新挑战;新要求;新思想

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.06.05

欢迎按以下方式引用：刘超，石磊.新时代应急管理面临的挑战及其体制机制建设策略研究[J].克拉玛依学刊，2021（6）33-39.

党的十九大明确提出了重要论断，我国社会的主要矛盾已经发生历史性变化，并把弘扬“人民至上，生命至上”的思想作为促进广大人民群众日益增长的美好生活需求中的重要工作[1]。因此，在新时代，党中央对于国家治理整体发展进行了深刻的洞察，将应急管理能力建设纳入到总体国家安全观的发展战略体系当中，把应急管理体制机制的建设作为推进国家整体治理体系和治理能力现代化的重要推动机制[2]。

一、应急管理体制机制建设面临的新挑战

新时代面临新环境、新挑战。当前，我国应急管理的基础薄、基层弱，应急管理的体制和机制还不夠健全，城乡基础设施和设防条件偏低，应急救援的力量与新时代对于救援的需求还不相匹配，应急管理履职保障、科技支持等能力建设仍然存在短板。目前，在一些自然灾害和重大灾难的处置中新挑战层出不穷，应急管理的能力和人民对安全的需求还处于一个不平衡的状态。因此，需要抢抓历史机遇，把“十四五”作为推进应急管理体系和能力现代化的强基阶段，建立更为统一高效的应急治理体制机制。

（一）主要矛盾的转变，人民群众对公共安全需求日益增长

进入新时代，人民群众对拥有良好的社会公共安全环境需求日益提高，同时对安全风险认识程度也在增强。应急管理工作是否能有效地防范和化解重大安全风险，是否能及时地处理和应对各种重大的突发公共事件，将会成为影响人心向背与社会稳定的关键因素。新时代，我国社会的主要矛盾已经发生变化，明确把生产生活安全作为促进中国人民实现美好生活需求所必需的重大内容。随着人民的生活质量和水平不断改善，健康和安全已经逐渐成为广大民众对于美好生活向往的一个核心因素。一是公众自身安全意识得到了普遍增强，对于应急管理工作具备了客观的现实要求。二是由于自然灾害事故的发生，人民群众迫切需要有效的应急管理工作。三是安全问题已经成为关系到民生的一个重要方面，应急管理工作成为了切实增强人民群众生活中安全感、幸福感和获得感的重要政府职能。提升国家的应急管理工作能力和技术水平，提升防灾抗灾、减灾救灾的能力，确保人民群众的生命财产安全与经济社会的稳定，对于应急管理的体制机制与能力将会带来更多新挑战。

（二）信息技术的挑战，应急管理体制现代化建设亟待完善

随着移动互联网等信息技术的普及，对于整个社会和每一个公民而言，信息技术正在改变着我们的各种思维模式、生活方式以及工作方式。对应急治理来说，信息技术的高速进步既为其提升应急治理体系现代化水平提供了全新的推进动力，也给国家的意识形态安全、经济发展安全等各个方面带来了严峻的挑战。在互联网这个战场上，应急管理现代化水平是支撑这场信息技术挑战的顶梁支柱，同时也是保护国家政治安全、文化安全和意识形态安全的重要武器。习近平总书记多次明确指出，过不了互联网这一信息技术的挑战，就必然过不了长期稳定执政这一道关，要切实确保互联网管理的有效性[3]。重视网络安全是应急管理在新时代下提升国家综合治理能力的一项重要内容。互联网时代的各类网络安全事故尤其是网络社区中的群体性事故出现的态势，其可能造成的经济损失和威胁严重程度难以进行准确的评估和衡量，网络安全事故爆发在什么时候和什么地点也很难做到准确的预测和分析判断。面对信息技术和互联网安全的挑战，如何加强网络安全的应急处置是新时代提升国家治理能力现代化的一项重要内容。要立足于国内实际情况，统筹国际国内可能存在的风险隐患，总体布局、创新发展，努力实现应急管理体制机制向现代化迈进。

（三）经济全球化的挑战，国内外突发事件的综合性风险增加

在世界经济进入全球化背景下，国际社会治理环境更加复杂多元，各种社会利益主体相互交织，隐患严峻，社会安全风险依旧存在，社会生产安全事故时有发生。经济全球化发展中日益凸显的政治不稳定性和发展不确定性，贫富差距引起的矛盾日益严峻，地区性安全热点问题此起彼伏，重大全球传染性疾病、互联网安全、意识形态安全等非传统安全问题正在对全球治理产生巨大威胁。当今世界是开放的世界，经济全球化趋势迅速发展，各国的经济联系日益紧密。各国的突发事件可能会波及周边国家甚至全世界，这使得应急管理需要用更新的方法、更快的速度应对全球化的突发事件。与此同时，在全球化发展中霸权主义和强权政治依然存在、单边主义和保护主义有所抬头，这些深层次矛盾已经开始显露，一些老牌资本主义大国在经济上已经处于颓势并妄想用联合的手段遏制其他国家的发展。疫情、饥荒、战争依然在威胁着当今世界，传统安全问题与非传统安全问题复杂交织在一起，如何应对经济全球化带来的风险成为了应急管理体制机制建设上的新挑战。

二、应急管理体制机制要达到的新要求

新时代意味着新起点、新要求。2021年是实现“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴奋斗目标进程中具有特殊意义的一年，是“十四五”发展规划的开局之年，是全面建设社会主义现代化国家新征程的开启之年，是中国共产党的百年华诞，为保障经济发展与社会安全协调同步，新时代对应急管理体制机制建设作出了新要求。应急管理体制机制建设必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，自觉扛起一切为中国梦奋斗目标保驾护航的政治责任，以预防和化解重大安全风险为主要任务，以充分满足人民群众日益增长的安全需要为根本目的。应急管理工作要立足于总体国家安全观的战略高度，为推进治理体系和治理能力现代化作出应有贡献，为“十四五”开好局、起好步营造出良好的安全环境。

（一）明确应急管理新使命，自觉扛起为“中国梦”保驾护航的责任

应急管理在体制机制建设上需要深入学习和贯彻党的十九届四中全会关于推进应急管理的各项重大决策和部署，从实现“两个一百年”奋斗目标与实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，深刻地认识到应急管理在新时代国家治理体系与治理能力现代化建设过程中的独特性和重大作用，增强做好各项应急管理工作的使命感、责任感和光荣感。实现伟大的梦想，必须进行伟大斗争，社会生活是在矛盾的运动中向前推进的，有了矛盾便会有斗争。“中国梦”就是实现中华民族的伟大复兴，在推动这场伟大复兴新征程中将面临各种挑战、风险、阻力和矛盾，这些均是关系到国家安全和应急管理工作所必须要面临的课题和任务。对此，应急管理工作必须肩负起新时代赋予的新使命，在新要求下坚定进行伟大斗争的决心和意志，必须加快建立健全应急管理科学体系，加快构建现代化的应急预警和应急监控机制，加快提升应急救援能力和应急处置能力，把应急管理体制深化改革同“中国梦”紧密相连，把应急管理机制建设作为实现“中国梦”的重要保障。站在新时代的历史方位，应急管理工作新的担当与使命就是为伟大斗争提供充足的动力与保障，为实现“中国梦”保驾护航。

（二）坚持总体国家安全观，做到国家利益至上、以人民安全为宗旨

进入新时代，面对复杂多变的安全和发展环境，各方面的风险和安全隐患都明显增多。为有效应对和化解重大风险隐患，就必须要求坚持总体国家安全观。把总体国家安全观作为应急管理工作的指导方针，适应进行伟大斗争的新要求，使应急管理工作有了科学的行动指南;回应了人民对社会安全的新期待，国家安全是人民安居乐业的基础;顺应了经济全球化的新趋势，增强了应对国际化風险的能力。习近平总书记指出，坚持总体国家安全观，必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。[4]这就要求应急管理体制机制的建设必须始终坚持科学统筹的方法，必须始终站在国家总体安全观的战略高度，努力增强人民的安全感、获得感和幸福感。贯彻落实国家总体安全观的要求，努力建立健全符合国家安全和综合治理目标的应急管理体系。要全面做好预防、减灾、安全监督管理。保护好国家利益，确保社会公共安全、政治安全和意识形态安全等;以人民安全为宗旨，确保人民群众的生命安全、财产安全，营造安全的社会环境。同时，在应急管理体制机制的完善和建设上要切实做到国家利益至上，以维护人民安全为宗旨，依靠广大人民群众、依靠社会各界的参与，构建一个由公民广泛参与的社会性全民性应急管理体系。

（三）推进国家治理现代化，加快实现应急管理体系和能力现代化

我国目前的应急管理体系和能力现代化总体上是符合我国基本国情和总体发展要求的，但同时也应该看到，应急管理的现代化相比人民对安全的需求，相比社会相对稳定的要求，相比经济全球化的国际环境带来的风险还有许多方面的不足。习近平总书记多次对应急管理工作作出重要指示，针对国家安全、自然灾害、突发性公共安全事件等提出了一系列的新要求新方略，为新时代如何实现应急管理工作的现代化改革提供了科学指引和根本遵循。新时代要求全面建设社会主义现代化国家，实现国家治理体系和治理能力现代化，应急管理机构是我们党治国理政的重要载体。因此，在2018年按照《深化党和国家机构改革方案》的要求，深化国务院机构改革，应急管理部应运而生。坚持优化协同高效的原则，应急管理部组建之后整合了分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局、国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等13个部门的全部或部分职责[5]。应急管理部按照当好党和人民的“守夜人”的总体要求，努力加快推进应急管理体系和能力现代化，将过去分散、单一的治理模式向综合治理的方向转变，统筹利用资源、全国联合应急。紧密结合实际，推进应急管理的理论创新、制度改革和体系现代化等方面的创新，走出一条具有中国特色的应急管理新道路，不断提高应急管理的体系和应急管理的能力现代化。

三、应急管理体制机制建设的新思想及其建设策略

新时代孕育着新思想新目标。当今世界正处于百年未有之大变局的历史节点上，以习近平同志为核心的党中央审时度势、顺势而为，提出了一系列保护国家安全和人民生命财产安全的新思想、新战略，为应对新时代的新挑战和新要求提供了科学指南。应急管理是实现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分，是增强党的执政能力和地方人民政府的施政能力的一项重要任务，是在大变局中化危为机的镇定剂。习近平总书记指出，应急管理体制机制的不断完善与建设对于提升广大人民群众的安全感及保障国家长治久安具有十分重大的意义。实践证明，习近平新时代中国特色社会主义思想是应急管理工作的根本指针和行动指南，要用新思想来建设现代化的应急管理体制机制。

（一）新时代应急管理体制机制建设的新思想

1.坚持党的领导，着力提升应急管理工作的科学性。党是最高的领导力量，要充分发挥和加

强党的领导这一具有根本性的政治制度的优势，在党的领导下加快推进应急管理体系和能力现代化、推进国家应急管理体制机制建设。2019年年末突如其来的新冠肺炎疫情是对国家应急管理的治理体系和综合应急治理能力的一次重大考验。习近平总书记在指导疫情防控工作时明确强调，要始终做到坚持全国一盘棋，发挥出社会主义制度集中力量办大事的显著优势。各级党委、政府必须坚决地服从党中央的统一指挥，应急管理工作要接受统一领导组织协调、统一安排和统筹调度。在党的坚强领导下，迅速采取了封城隔断病毒传播的手段并且在6天时间里建立起了可以容纳将近4 000名患者的方舱医院，中国效率和中国速度令世界震撼。充分证明了只有在党的集中统一领导之下，应急管理工作才能发挥出中国特有的政治优势。要利用好党的政治优势和组织优势，充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，为应急管理体制机制建设提供强大动力和制度保障。在加强顶层设计的同时，在各地区建立符合当地实际情况的应急管理机制，在党的统一领导下，根据统一指挥、上下联动要求完善应急管理部门的管理机制，充分实现各应急管理职能部门之间、政府与社会力量之间的有效协调与联动。面对多种突发灾害，要继续探索符合我国实际情况的应急指挥体制和运行机制，一方面要发挥党的领导的独特优势，另一方面更要发挥党的领导的科学性[6]。因此，在推动应急管理制度的建设、推进应急管理体系和能力现代化的进程中必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

2.坚持深化改革，着力推进应急管理体制机制现代化。改革开放40多年以来，我国应急管理体制机制经历了从碎片化到体系化、从借鉴模仿到自成体系、从较为粗放到比较精细的发展历程，靠的就是几代领导人坚持深化改革，不断创新，推动应急管理体制向着现代化不断迈进。针对当前突发事件频繁多发及其存在不确定性与复杂性的特点，需要建立一套完善的应急管理体制机制，以有效地预防自然灾害事故的发生、降低社会的影响，保障当前我国经济社会发展安全有序地进行。推进应急管理体制机制创新的重要方法就是必须坚持深化改革，注重系统性、整體性和协同性。应急管理体制机制建设得越深入，越要注意协同，既需要抓改革方案协同，还要抓改革落实协同，更要抓改革的效果协同，促进应急管理体制改革和机制创新与国家政策相呼应。在推动改革的过程中，要着力推进其体制机制的创新性发展，注重厘清重大改革的逻辑关系，推动顶层设计与基层探索良性互动。强调要重视地方、基层、人民的首创精神，鼓励地方性差别化探索，以点带面推动应急管理体制机制建设。同时，坚持蹄疾步稳地进行改革，在推进体制机制改革的过程中要学会分阶段、有步骤地进行改革，首先集中力量推进具有四梁八柱性质的应急管理部的建设，然后集中力量层层落实到地方应急管理部门，确保改革稳步有序推进。

3.坚持预防为主，着力防范化解重大社会安全风险。在应急管理工作中，“预防”是应急管理中避免和减少突发事件造成危害的关键。“预防为主，救治次之，追责为下”这个道理是应急处置的关键，要尽量做到“不出事、少出事、出小事”。习近平总书记明确强调“居安思危，思则有备，有备无患”，要求应急管理工作必须牢固树立预防为主、防治结合、源头治理等应急管理新理念。要充分认识到应急管理工作的重大意义，坚持以预防为主，做好生活生产中重大突发事故处置的思想准备、物资储备和处置预案。努力加强应急预案的可实施性和实用性，切实加强预防灾害能力和灾害评估能力。必须把坚持预防为主作为应急管理工作的重要理念，对于重大社会安全风险要坚持“防、抗、救”相统一，做好常态减灾和非常态救灾工作的协同治理，做好灾害风险预估，努力把灾前预防转化为工作重点，尽快实现综合性防灾减灾。应急管理体制机制建设要增强忧患意识，注意风险防范。在议事机构和机关司局的建设中要明确权职、落实责任，尤其是国家减灾委员会和风险监测综合减灾司要完善体系、整合资源、统筹力量，推动应急预案体系和应急演练建设，全面提升全社会抵御突发事件的综合防范能力[7]。应急管理工作要做到防范化解重大社会安全风险，做到坚持以预防为主，做到避灾减灾抗灾相结合，全面提升应急管理的能力。

（二）应急管理体制机制建设的策略

中华人民共和国成立以来，我国应急管理体制机制建设大致经历了四个阶段，第一个阶段是1949-2003年的分类管理为主、临时机构牵头的应急管理议事协调时期;第二个阶段是2003-2008年期间以“一案三制”为核心的应急管理体系建设时期;第三个阶段是2008-2017年以“一案三制”为核心的应急管理体系的实践、完善与反思时期;第四个阶段是2018年至今在总体国家安全观下中国特色应急管理体系建设时期。在不断探索前进的70多年里，在党的坚强领导下应急管理体制机制不断完善，应急管理能力现代化水平不断增强，关键靠的就是走出了一条具有中国特色的应急管理之路。

1.坚持法治保障，全面提高应急管理依法防控、依法治理能力。法律是治国之重器，应急管理

建设必须提高应急管理的依法防控和依法治理能力，法治是推进应急管理体系和治理能力的重要依托。要继续深入落实全面依法治国的新要求，顺应应急管理制度和机制改革的新使命，加快推进应急管理相关法律法规的研究制定和修订，全面完善应急管理的法律体系。针对当前我国的应急管理相关法律法规体系涵盖范围还不够宽泛的现状，要积极地组织各种力量来研究和开展有关的法律、政策及其他方面的法规制定、修正等。及时评估和修订《突发事件应对法》，提高其可操作性和实用性;及时根据国家相关的法规对应急管理法规进行制定、修改，增强与国家相关政策之间的衔接紧密程度与一致性;及时建立健全系统完备、科学规范、运行有效的应急管理方案和法规制度。首先，要从科学立法、严格执法等各个环节入手，全面增强应急管理的依法防控、依法治理能力。在进一步深化加强应急管理法律法规体系能力建设中必须严格纠正与国家政策规定不符的管理规定，严肃处理应急处置中 “轻预防”及事后“无救助”等不良倾向，推进应急管理法制规范化。其次，在事前风险防范的关键阶段，要着力加强各级应急值守工作人员工作管理标准、明确合理性与法治化。要把各级应急预案的组织编制和预案演练等管理工作明晰权责，应急储备物资种类分布、仓储、调送等各个环节做到公开、透明。第三，在应急处置的阶段，要以现场指挥人员的工作规范和第一响应作为主要内容，加强对应急处置中相关规范的标准化立法。在进行恢复和重建的阶段，要更加注重将突发事故的损失考核、赔付标准、补贴措施和救助标准以法律、政策和规章的形式形成标准化的规章制度。

2.树立大局意识，优化国家应急管理机构设置和职能配置。树立大局意识，必须领会其内涵和深刻意义，要把局部的发展放到党和国家的全局中去谋划。应急管理机构是党治国理政的重要组成部分，要把应急管理体制机制建设放到治理国家的全局中去把握，把应急管理机构设置和职能配置的现代化建设作为深化我国机构改革的重要内容。应急管理部要始终明确自身的权责职能，坚持着眼全局，扎实做好应急管理顶层规划设计。首先，必须确定工作职责。应急管理各级部门必须担负起编制国家总体预案和规划、发布灾情和调动应急资源、指导预案演练和灾害防治、监督生产安全和分配部门与地方的职责等。其次，积极推动职能转变。坚持以人民为中心，人民至上、生命至上的思想，确保广大人民群众的生命安全，把群众路线贯彻到应急管理当中，把减少人民群众伤亡和经济损失作为应急处置的首要任务;增强对应急处置的管理水平和防灾减灾救援的能力，积极防范和化解重大安全风险问题。再次，明确岗位责任分工。建立完善的指挥、协调机制，按照“防”是各级政府部门的共同职责，“救”是应急管理部的主要责任。既有效地发挥了应急管理部门的综合优势、力量优势和综合协调功能，又充分发挥了相关行业和区域的专业技术优势、行业技术优势和日常防控作用，形成防灾救灾工作的巨大合力。

3.坚持创新思维，增强忧患意识，牢固树立底线思维。理念是行动的先导，创新是发展的动力。

要不断地提高应急管理体系和应急管理能力的现代化，坚持创新思维来完善中国特色的应急管理体制，推进应急管理的理论创新、科技创新、实践创新、体制机制创新，走出一条富有中国特色的应急管理新道路。首先，理论是行动的先导，必须加快推进应急管理的理论创新。把“坚持总体国家安全观”作为指导新时代中国特色应急管理建设的基本方略和行动指南;把坚持人民至上、生命至上、以人民为中心作为发展思想，把保障人民群众生命安全落实到应急管理的全过程、全领域。其次，要积极引导社会进行创新，鼓励各级地方政府因地制宜采取更多的方式来完善应急管理。基于基层的应急管理主体是处在应急管理的一线，对本地的情况也更为了解，是最有可能针对具体的各类突发事故而作出机制上的创新，应该尽快构建起一套具有高度弹性的学习型管理体系，及时借鉴地方和其他基层应急管理的经验[8]。再次，在信息化建设上实现创新，坚持问题导向、需求引领，坚持打开大门搞创新，防止出现应用和创新“两张皮”。坚持系统观念，做到提前防范预警、畅通应急通信、数据信息共享、综合高效指挥等应急管理信息化现代化建设。最后，完善源头治理模式。树立底线思维和全过程融合管理，在预防为主的新思想指导下推动应急管理的关口前移，把重点放在突发应急事件的源头上，提高综合监测和预警水平，做到早发现、早预警、早处置。备豫不虞，为国常道。为应对各类社会突发事件的新挑战，应急管理工作必须时刻高度警觉，积极宣传应急知识，提升广大人民群众的风险忧患意识，做好防范和抵御风险的准备。习近平总书记多次讲话中明确指出，确保国家安全和社会稳定一定要切实加强忧患意识，坚持居安思危、未雨綢缪，应对各领域的突发事件都要做好最坏的打算并且朝最好的方向努力。

结  语

新时代孕育新思想，新思想迎接新挑战，新要求推动新建设。截至目前，我国在新冠疫情防控工作上已经取得了重大战略性成果，国内的疫情基本上得到控制，这充分展现了中国特色社会主义应急管理体制机制的显著优势、突出特色和超强能力。站在百年未有之大变局的历史节点上，为有效应对新征程上的重大矛盾、重大阻力、重大风险、重大挑战，要求应急管理体制机制建设始终坚持在党的集中统一领导下，增强忧患意识，明确总体目标，充分发挥我国应急管理体制机制的特色与优势。要始终坚持法治思维、创新思维和大局意识，加快推动应急管理体系和能力的现代化建设，加快推动应急管理体制机制建设，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦保驾护航。

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