建党百年党内问责制的治理成效与优化路径研究

作者简介：徐芳芳（1990-），女，河北张家口人，教师，管理学博士，主要研究方向：党建研究、政府绩效管理。

摘 要：中国共产党建党以来，党内问责制从成立之初的萌芽探索到新时代的完善发展，取得了显著的治党成效。这一制度的设立，不仅有助于全方位推动管党治党效能，全面提升国家整体治理效能，还有力激发党员干部干事创业动力。在建党百年的奋斗历程中，党内问责制得到了有益的实践探索，为管党治党积累了丰富的实践经验，但同时也存在事前问责不够充分、事中问责程序不够规范、事后问责反馈不够善等问题。基于此，深刻把握党内问责制的实质内涵，加强问责程序机制、问责保障机制建设，进而需充分发挥党内问责制的制度优势，高质量推动管党治党理论与实践发展。

关键词：党内问责制;行政问责;治理效能

中图分类号： D262    文献标志码： A     文章编号：1672-0539（2021）05-0014-06

一、问题的提出

中国共产党的百年光辉成就离不开全面从严治党，中国共产党之所以在百年奋斗历程中能成为坚强的领导核心，关键在于建立了健全的政治生态系统。全面从严治党是完善党的领导制度体系的基本要求，也是提升国家治理效能的基础性工程。落实全面从严治党责任，需要充分发挥问责制的重要作用，进而倒逼相关主体责任的有效落实。相较于西方国家推行的社会问责、政治问责等，我党基于现实情况推行的党内问责制，在问责体系建设中居于关键地位。党内问责制在中国共产党百年的奋斗历程中不断发展完善，是实现从严管党治党的重要制度工具。党内问责制的有效实施不仅有助于推动各级党政领导干部规范个人行为，实现履职尽责，还有助于提升国家治理效能。党内问责制在具体实践过程中取得诸多成就的同时也暴露出一些问题，一定程度上压抑了党员干部干事创业的动力，阻碍了从严管党治党工作的深入推进。

目前，国内外学者已对问责制展开多层次、多角度研究。我国对问责制研究始于2003年的行政问责制，对党内问责制的研究主要体现为三个层面：一是党内问责制的治理效能研究。王柳（2016）指出，党内问责制可以改善治理绩效，确保责任有效落实[1]。宫玉涛、李晶晶（2020）指出，党内问责制有助于克服官僚主义、纠正党内错误[2]。二是党内问责制的具体实践研究。吕永祥（2020）基于实践指出，当前我国党内问责制存在问责主体缺位、越位现象[3]。李军鹏（2019）指出，党内问责尤其是在基层问责中存在权责不对等现象[4]。任建明和赵广礼（2019）指出，党内问责存在问责精准化不足的问题[5]。三是完善党内问责的具体路径研究。何衷国（2020）指出，通过明确问责对象的责任边界加强党内问责制建设[6]。吕永祥（2020）从政绩角度出发，提出要加强问责政绩观建设，以推动党内问责效率的提高[3]。

在前人研究的基础上，本文致力于国家治理全局新视角，全面梳理建党百年以来党内问责制的历史沿革，结合新时代发展需要，深刻把握当前党内问责制存在的问题，并有针对性地提出完善建议。

二、建党百年来党内问责制的历史沿革

党内问责制在中国共产党建党百年的奋斗历程中不断发展完善，在确保党政领导干部切实履行职责进程中发挥了重要作用，为有效践行党的初心使命提供保障。其实践发展大致经历五个发展阶段。

（一）党内问责制的萌芽阶段（1921-1948年）

从中国共产党成立到1949年以前党内没有使用“问责”一词，但事实上对相关责任主体违纪行为进行监督追责的行动贯穿于党的建立、发展、壮大的整个过程。在党的一大、二大“党纲”中，对党的纪律、党内监督等相关内容作出过详细规定。党的三大通过的《中共中央执行委员会组织法》对党组织的工作程序、方法等作出规定，这一文件的出台是早期我们党推行管党治党的重要制度体现。中共四大修正的党章提出进一步加强对党员的监督管理，中共五大在党章中提出对于违反党纪行为应按照党纪处罚，中共六大将遵守党纪作为党的最高责任。中共七大通过的党章中首次将纪律写入总纲，对党的监察机关执行纪律的具体程序作了说明。

这一阶段是党内问责制的萌芽阶段，对党组织具体工作程序、规章制度、纪律等作出初步规定，并对相关主体的行为进行监督。这是实现从严管党治党的早期体现，这一时期整体上呈现出注重对党员进行监督管理为主的特征。

（二）党内问责制的探索阶段（1949-2001年）

在“问责”概念提出之前，党内通常是以“责任追究”的名义对党员干部进行严肃处理，责任追究是问责制的重要表现形式。1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。中共八大通过的党章划分了五类党的纪律，并且一直沿用至今。“文化大革命”时期，党的纪律的具体检查工作陷入混乱。1982年党的十二大通过的党章，首次对责任追究作出明确说明，指出对于违反党的纪律的行为要追究相关责任。1997年党内制定的《中国共产党纪律处分条例（试行）》明确提出了七种违纪类型，为有效进行党内监督提供制度支撑。1998年的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中专门设立“责任追究”一章，对领导干部责任追究的具体内容作出明确说明，提出七种责任追究情形。2000年的十五届中央纪委五次全会指出，对于重大腐败問题要同时追究直接责任人及相应领导干部的政治责任，这体现出问责范围不再局限于领导个人，还扩大到领导班子集体。

这一阶段是对党内问责制展开的初步探索，尤其强调进行事后责任追究，这种零散的责任追究形式难以推行常态化监督，这一时期的党内问责呈现出单一的党纪责任追究的特点。

（三）党内问责制的初步形成阶段（2002-2008年）

我国问责制概念最早来源于2002年7月1日香港实行的“主要官员问责制”。针对2003年非典疫情监管不力的问题，国内掀起问责风潮，此时的问责呈现出间接问责的特征。2004年《关于加强党的执政能力建设的决定》中提出“依法实行问责制”，这是问责制概念首次在党的文件中出现。之后，在中央的推动下，广东省海丰县、湖南省洞口县等地方相继展开多种形式的党内问责制的实践探索，这为在全国范围内有效推行党内问责制提供了有益的经验参考和借鉴。

这一阶段的问责制通过借鉴香港对高级官员问责的实践经验，尤其注重对官员进行行政问责。尽管地方展开多样化的实践探索，但对党内问责的数量较少，层次较低，这一时期整体上呈现出强调行政问责制为主的特征。

（四）党内问责制的发展完善阶段（2009-2015年）

2009年6月，中共中央政治局审议通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这是我国第一部从中央层面做出的党内问责制的专门规定，对问责对象、方式等都做出了具体的明确规定。这一文件的出台，全面提升了对党政领导干部进行问责的制度化水平，问责范围由行政系统拓展到党委系统，有助于推进责任政党建设。2010年3月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》，对党政领导干部选人用人做出相关说明。2013年11月颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》指出，“保证问责制度与党纪政纪处分、法律责任追究制度有效衔接”[7]。这增强了党内问责的严肃性、有效性、全面性。

这一阶段对党内问责制作出了专门的法律规定，为实现制度化、规范化的党内问责奠定了制度性基础，问责范围不再局限于行政系统，而是逐步增加到党委系统，有效规范了党员干部的行为，有助于促进责任政党和责任政府的有效建设，这一时期党内问责制呈现出问责范围扩大、问责规范化程度提高的特征。

（五）党內问责制的成熟阶段（2016年以来）

在问责实践中暴露出的问题推动了问责制度的成熟和完善。2016年7月，中共中央印发《中国共产党问责条例》，制定了统一的制度规范，推行纪法分开、终身问责等，条例的出台为党内问责提供了统一全面且权威的法规性支撑。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上指出要严肃责任追究。在实践中，该问责条例的推行也出现了问责泛化、问责不足等问题。为此，2019年9月中共中央通过了修订的《中国共产党问责条例》，对各级党组织的各项具体问责职责进行细化，问责情形也给予了进一步明确，划清了责任边界，推行精准问责，为实现问责的有效性、全面性奠定基础。

这一阶段党内问责的制度体系逐步趋于成熟和完善，从中央层面建立起了统一而权威的党内问责的法律法规，相关配套制度也逐步出台，有力提高了问责的权威性。这一时期的党内问责制整体上呈现出政治性、精准性、细化性的特征。

三、党内问责制在国家治理全局中的地位与成效

在中国共产党百年的发展进程中，始终将人民群众的切身利益作为自己的终极目的。党内问责制从建党之初的萌芽探索到新时代的发展完善，取得了显著成就，不仅在整个国家的问责制度体系建设中发挥着重要作用，还为从严管党治党提供了重要制度保障，有效激发了党员担当作为的积极性和自觉性。

（一）全面提升了国家治理效能

中国共产党在国家治理建设中发挥着主要领导作用，其建设发展不仅对党内系统产生重要影响，还对国家治理和发展产生影响。推行党内问责制对违反国家治理和群众切实利益的党员干部进行问责，确保相关主体责任有效落实，有助于加强党员干部的管理。建党百年以来，党内问责的法律法规逐步完善、细化，并明确了党内产生的种种失责失职行为，为规范化开展各项问责活动提供制度依据。在国家法律法规逐步完善的基础上，相应的各地区也开展了较具地方特色的党内问责制实践，为有效问责相关主体不当行为提供具体实践经验，相关主体在其职责范围内发生重大事故、群体性事件等，对群众最关心最现实的问题上不作为、乱作为等都要纳入问责程序当中。由此可以直接推动党员干部加强管理，增强综合治理能力，全面提升国家治理效能。

（二）全方位提升管党治党效能

实行党内问责制在于通过对主体责任、领导责任等进行有效追究，推动各级党组织和领导干部自觉承担起相应责任，共同致力于党的使命。一是党内问责制的政治定位有力推动党员干部履职尽责。党内问责制强调党员干部要对其自身的失职失责行为承担相应的责任。这既是一种监督惩戒机制，更是推动具体责任有效落实的重要政策工具。在此制度的影响下，党员干部树立积极主动的责任意识，自觉遵守各项规章制度。二是党内问责制通过细化责任确保责任有效落实。建党百年以来，党内问责制的实践发展对问责主体、对象、内容等不断细化完善，着重对党员干部的主体、监督、领导责任等进行追究，实现权力和义务相统一，凸显党员干部的责任担当。三是党内问责制不只局限于事后的纠正与惩罚，而是贯穿于事前、事中、事后全过程。通过对各级党组织和党员干部的各项行为进行全面问责，有助于明确各相关主体责任，为有序开展各项工作创造了前提条件。

（三）有力激发党员干部干事创业动力

党内问责制的建设提倡“有权必有责”，各级党组织和领导干部在享有权力的同时也负有责任。通过多种方式和手段对党内相关人员的失责行为、不作为、假作为等情况进行问责，倒逼各级党组织履职尽责，促使党员干部自觉做到有担当有作为，进而提升党员干部的工作效率，全面履行为人民服务的使命。与此同时，推行党内问责制能够加强党员干部的廉政建设。当前世界各国都普遍采用问责制推进廉政建设，促进干部的担当作为。建党百年以来，随着党内问责制的不断完善，对于党内问责情形不断明确细化，有效遏制公权力的滥用，是确保规范用权的重要制度保障，为党内营造风清气正的治理环境，有利于保持党的先进性和纯洁性，进而激励各级党组织和党员干部的干事创业精神。

四、党内问责制实践中存在的问题

推行党内问责制有助于加强党内廉洁建设、严明党的纪律，其优势在实践中逐渐凸显，并取得诸多成就。随着党内问责制的不断实践，一些问题也逐渐暴露出来，一定程度上危害到党的权威，损害管党治党效能。

（一）事前党内问责不够充分

长期以来，党内问责偏重于在事后推行惩罚性问责，事后问责尽管能够对相关主体行为进行惩戒，但在实践中却不一定会产生预防效果，而事前问责具有预防性特征，能够对问责对象的行为做出事前监督，一定程度上减少错误行为的发生并有效提高工作效率。当前，事前党内问责存在的不足主要表现在三个方面：一是对事前问责认识不到位。部分人认为，事前问责对于完成管党治党成效的作用不明显，为及时完成上级下达的各项工作任务，往往更重视事后问责。二是尚未建立健全的事前问责规章制度。当前党内问责制度正在趋于规范，主要是针对事后问责对象、情形、程序、方式等做出明确的规定，但对于事前制定问责计划、规划等存在明显的不足。三是事前问责的鼓励措施较为薄弱。当前缺乏通过多种形式支持事前问责的有效措施，建立合理有序的有效措施会督促问责主体和问责对象自觉规范个人行为，问责主体会全面对相关主体不当行为进行监督，问责对象会自觉遵从党内各项规章制度。

（二）事中党内问责程序需要规范

事中党内问责是针对具体执行过程而言，包括组织建设和执行程序建设。在组织建设上，党内问责主体主要由问责决定机关和问责提议机关组成，除纪委和党委等传统问责主体之外，党的工作机关也承担问责工作[8]。在具体实践过程中，事中党内问责存在问责主体不明确现象，部分领导干部习惯性认为问责工作主要是由纪委负责，而一些党的工作机关一定程度上因担心问责出现问题而将问责工作交由纪委部门处理，呈现出纪委问责为主而其他党的工作机关问责较少的特点，不利于全方位对党员干部进行监督。事中党内问责还存在问责越位现象，由于问责主体和地方政府之间存在职能交叉情况，在发生重大事件时，地方政府也会参与问责并将问责情况反馈于法定问责主体，事实上，地方政府并非法定的问责主体，一定程度上不利于在党内建立严肃性、权威性的问责制。在执行程序上，事中党内问责表现为问责范围不明确，存在问责泛化的现象，一定程度上增加了基层党员干部被过度问责的风险，严重制约党员干部的工作积极性、创新性，一些领导干部因为害怕产生履职风险转而选择不作为。这难以充分发挥问责制的切实作用。事中党内问责还包括问责程序执行不规范、未能严格履行问责程序而导致问责随意化现象等问题。例如，部分问责主体为追求效率而忽略具體的问责程序，造成问责精准化缺失。

（三）事后党内问责反馈有待完善

事后问责是针对某一事件发生后即针对问责决定的最终贯彻执行而言。党内问责的相关规章制度中对问责决定的宣布、通报等相关事项都做出明确规定，确保问责决定执行有法可依。在实践中，事后党内问责也存在一些问题;一是问责决定执行不到位现象。具体表现为部分党组织和党员干部在执行具体问责决定时未严格按照问责决定执行，而是依据具体情况变通执行，未能及时依据问责决定对相关人员的职务职级、工资等进行及时调整。事后问责还表现为避重就轻的党内问责处理方式，在执行问责决定时未能严格按照处理决定执行，而是从轻处理，减弱问责决定对失责党员干部的惩戒作用，一定程度上还会损害党内问责制的公信力。二是问责后续保障机制建设不健全，具体表现为尚未建立健全的问责诉讼机制，当问责对象对问责内容、决定等持有异议时，可以依据正当程序提起复议诉求，相关机制建设不健全，一定程度上损害了问责对象利益。三是党内问责改进不足，具体体现为党内问责决定执行完成即问责结束后未及时与相关人员进行劝勉、谈话等。推行党内问责制的最终目的在于实现问责改进，通过问责及时解决相关人员不足的问题。

五、党内问责制的路径优化

推行党内问责制有助于规范权力运行，合理运用党内问责制能够有效防范职权滥用，但过度问责也容易阻碍主体的创新积极性，造成权力运行的低效率。针对党内问责制在实践发展中存在的一些问题，有必要基于党的建设和国家治理全局有针对性地提出可操作性对策，以优化党内问责制的实施路径，提升管党治党效能。

（一）深刻科学把握党内问责制的实质

从问责制的效能来看，问责更多的是手段而非最终目的。无论将其作为政府管理的政策工具，还是一种惩戒机制，其根本目的在于确保权力运行的规范性，促使行为主体对其行为负责，提升权力运行的整体效率。为此，深刻精准把握党内问责制的实质是保证问责成效的前提和关键。一是正确认识党内问责制的功能定位。问责制的基本功能在于实现权力运行的规范性，确保行为主体采取事前负责任行为。党内问责制的运行不在于对失职失责的党员干部进行简单惩处，而在于强化其责任担当意识，激发干事创业热情[9]。通过培训学习、警示教育等多种方式使党员干部正确认识党内问责制的功能定位，加强执政为民、公正用权等价值观教育，提升党员干部的责任意识和底线意识，增强党员干部履职尽责的责任意识。而不仅仅是将其作为党内推动工作的重要手段，它是实现权力规范运行、增强领导干部责任担当意识的重要保障，进而在各级党组织内部培育严格的问责规则和问责文化。二是树立科学的问责绩效观。也就是指科学认识党内问责考核，不仅要注重对量的考核，更要注重对质的考核，有效应对当前存在的问责泛化现象，从而提升问责权威。三是建立严密的党内问责制度体系。中国共产党建党百年的历史实践证明，全面从严治党的基本方式在于实现依法依规治党，只有建立全面规范的党内规章制度，才能为有效推行党内问责制提供制度支撑。针对忽视事前问责的问题，逐步加强事前问责制度建设。在全面梳理现有党内法律法规的基础上，及时修订补充相关法律法规，同时进一步完善配套的问责制度，如生态环境建设、空气污染等具体问责规章制度及具体的细化体系建设，进而建立全面规范的党内问责制。

（二）规范党内问责的程序机制

健全的党内问责程序是确保具体问责工作有序开展的重要保证。一是健全党内问责制的组织建设，明确各主体的职责分工。明确各督查组、地方政府在党内问责中应当承担的责任，主要在于向党内问责主体提供建议、线索。赋予问责主体独立作出问责决定的权力，有效避免问责主体权力越位、缺位等问题的发生。与此同时，要做好党内问责主体与其他监督组、地方政府之间的沟通交流，实现信息沟通共享，对于代替党内问责主体做出的相关问责建议问题，要建立详细的备案制度，在征求同级及上级党委意见的基础上，由党内问责主体做出最终决定，确保问责决定科学、客观、公正。对于需要中央和地方、上下级党组织协同完成的事项，在明确共性职责的同时进行明确的责任分工，厘清主管责任、执行责任的归属部门，为在党内推行精准问责奠定基础。二是建立完整的党内问责程序链条。在严格遵守国家层面问责程序的基础上，依据各级党委的具体实际形成责任分解、监督检查、责任倒查一套完整的问责程序。在具体执行过程中，各级党委要严格按照问责程序开展各项工作，确保问责规范、有序，保证问责能够精准落实。三是逐步实现党内问责的常态化建设。各级党委要对具体工作部门的情况进行常态化或者随机抽查，对于失责行为不仅要追究相关责任人的直接责任，还要追究其工作部门的领导责任。同时，逐步健全选人用人责任追究制度，将候选人的提名、考察等各个环节都纳入党内问责程序中，确保党内问责精准、有效。逐步加强对各项规章制度、具体事件等进行问责，在党内形成一种常态化的问责模式。

（三）加强党内问责的保障机制建设

全面的保障机制建设是保证党内问责制顺利开展的重要支撑。一是加强容错机制建设。现行党内问责的各项规章制度充分体现出容错的理念，对容错情形作出了明确规定。在具体实践当中，要根据实际情况，进一步细化容错内容，完善容错申请、审核等制度建设，充分发挥容错机制建设在党内问责中的作用，有效激励党员干部担当作为，着力解决部分党员干部不敢为的问题。二是完善党内问责申诉程序。在党内问责决定作出之后，对于问责结果有异议的党员干部可以通过正当的申诉渠道进行申诉，给予问责对象具体陈述和申辩的机会，保障其自身权利。可以考虑设立专门性、独立性的申诉机构，主要负责具体的申诉救济情况。通过赋予党员干部申诉救济权力，有助于充分激励党员干部担当作为。三是建立党内问责评估制度。党内问责评估制度建设的目的在于实现问责改进，问责不是最终目的，而是通过问责促使相关主体改正自身不当行为，进而提升工作效能。可以考虑由纪委牵头设立党内问责评估小组，定期对下级党组织是否严格遵守问责程序、问责效果等多方面进行评估。对于在评估中发现的具体问题，要及时反映给相关部门并落实整改，对于滥用职权的主体追究其责任，以全面提升党内问责效率，进而提高国家治理效能。

参考文献：

[1]王柳.理解问责制度的三个视角及其相互关系[J].经济社会体制比较，2016（2）：184-194.

[2]宫玉涛，李晶晶.列宁党内问责思想及其當代启示[J].党政研究，2020，（1）：75-80.

[3]吕永祥.党内问责非均衡性问题的表现形式、成因剖析与治理路径[J].学习与实践，2020，（1）：28-37.

[4]李军鹏.基层问责滥用的根源、危害与治理[J].人民论坛，2019，（22）：52-54.

[5]任建明，赵广礼.实现问责精准化、精细化的理论与实践思考[J].河南社会科学，2019，（7）：11-16.

[6]何忠国.以精准问责激励干部担当作为[J].党建研究，2020，（4）：36-38.

[7]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014：485.

[8]吕永祥，王立峰.当前党内问责制存在的突出问题及其解决路径：基于问责要素的系统分析[J].社会主义研究，2017，（5）：105-111.

[9]赵绪生.切实提高党的问责的时效度[J].中国党政干部论坛，2019，（10）：74-75.

编辑：邹蕊