近十年我国政府职能转变研究的回顾与展望

2021-01-20陈笑飞

党政论坛 2021年1期

陈笑飞

要]近十年国内政府职能转变研究发文数量总体上呈现先增后减的趋势。高被引文献主要涉及政府职能转变行为研究、制度研究和转变路径研究等内容。研究热点包括政府职能转变路径、服务型政府构建经验与未来、简政放权与职能转变的辩证关系三个方面。 [摘

[关键词]政府职能转变;研究热点;可视化知识图谱

一、研究方法与数据来源

政府职能转变于1984年提出，实施至今已有36年，学者们致力于从不同的研究视角出发，利用多种研究方法进行深层次研究。本研究以2010—2020年国内CNKI数据库收录的690篇以政府职能转变为研究主题的核心期刊和CSSCI论文为样本，采用文献计量法及可视化分析方法，重点借助知识网络分析工具Citespace软件，以时间节点为横向演进线，以研究脉络为纵向发掘线，对国内近十年来政府职能转变研究的整体研究现状、演进趋势以及热点主题等进行分析。

本研究的数据主要来源于中国学术期刊网络出版总库（CAJD）期刊论文库。本文以“政府职能转变”为检索主题，文献来源设为：期刊;检索年限设为：2010—2020年;检索条件为“精确”;来源类别为核心期刊和CSSCI;在删去会议、通告等文献后，截至2020年7月8日共获取有效文献690篇，包含65个有效关键词。研究走向分析数据来源于文献梳理，通过获取当前政府职能转变领域的核心内容进行深入探讨。其中，研究演进趋势分析是通过对前10个关键词进行深度信息挖掘，探索政府职能转变的研究趋势;热点主题分析是通过软件获取共词网络图谱，针对图谱所呈现的65个有效关键词进行二次检索并深入剖析。

二、国内政府职能转变研究走向

1. 政府职能转变研究概状

（1）總体发文数量分析

在2010至2020年间，学界对政府职能转变主题的研究数量呈现先增后减的变化趋势，并且在2013年达到峰值111篇，研究数量的上下波动体现学者们的关注度是起伏不定的。结合历年相关政策，进一步研究发现：首先，学界对于政府职能转变的研究早在改革开放后就开始进行，2010年政府工作报告进一步明确政府职能转变的含义和必要性。伴随国家方针政策出台，国内学者加快理论研究步伐，应用研究仍在探索阶段。因此，2010年至2012年间，期刊发文数量总体上呈现下降趋势，但每年发文数量差距并不大，说明学者们对政府职能转变的研究仍在稳步探索。其次，2013年3月，《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》发布，进一步明确政府职能转变的职责划分。政策指向引领学界研究集中爆发，因此，从2013年开始，研究文献数量出现跳跃式增长，较2012年相比上涨了近70篇，达到发文峰值111篇。同时，研究范围大幅度扩张，涌现大量案例分析和经验借鉴研究。第三，随着政府职能转变持续推进，开辟新的转变途径成为政府职能转变和优化的必要手段。2015年5月，我国提出“放管服”改革政策，成为政府职能转变新途径，在学术研究领域也得到回应。因此，2016年至2020年，以“政府职能转变”为直接主题的研究数量虽呈现下降趋势，但是学者多以“放管服”为切入点，从不同视角切入深层剖析，为政府职能转变持续发力。

（2）高被引文献分析

高被引文献能反映出某个研究领域的研究核心。梳理2010年至2018年政府职能转变研究领域中被引次数最高的前10篇文献，可以发现，高被引文献主要集中在2011至2015年间。结合研究内容来看，高被引文献主要集中在以下三个方面：第一，政府职能转变行为研究。行为研究上至中央政府层面，下至乡镇政府层面。学者在行为研究平台上探索包括机构改革、行政审批、社会治理和城乡统筹等内容在内的政府行为逻辑 ①②③。第二，政府制度研究。制度研究包括政府的责任和义务两个方面。首先，围绕责任主体的研究多集中于制度创新研究，例如简政放权、创新型政府和机制创新等方面。其次，围绕义务主体的研究多集中于服务型政府、公共服务和政府公信力等方面 ④⑤⑥⑦。第三，政府职能转变路径研究。路径研究建立在行为和制度研究基础上，通过分析责任主体和其行为逻辑，结合服务型政府和政府创新等目标，深入剖析政府职能转变过程中存在的问题并寻求解决途径 ⑧⑨⑩。总之，高被引文献体现出学者们多倾向于深入剖析政府职能的现状，积极关注政府职能转变的社会现实问题并提出相关见解。

2. 政府职能转变演进趋势

为进一步探索不同路径下国内政府职能转变研究关键词的演进趋势，整理可得职能转变、地方政府、机构改革、行政体制改革、审批制度改革、国家治理现代化、“放管服”改革、服务型政府、社会组织、社会治理为前10个关键词。结合关键词突显情况与政府职能相关理论，本文将政府职能转变的突显关键词归纳为政治统治职能转变路径和社会管理职能转变路径 [11]。

首先是政治统治职能转变路径，即国家通过法制力量等形式维护国家利益，保护国家安全，维持社会秩序稳定。职能转变、地方政府、机构改革、行政体制改革、审批制度改革、国家治理现代化、“放管服”改革七个关键词，可以归属为政治统治职能转变路径。该类别的关键词均和政府改革息息相关，充分体现学者们在不断推进政府改革研究。比如，李文钊等通过回顾历史上数次机构改革历程，阐述社会转型与政府改革的辩证关系，探索政府改革的理论逻辑与实际动力 [12]。王浦劬根据行政体制改革的特点，探索政府职能结构性优化、政府与公民权利空间优化、政府治理制度与能力优化以及公共政策创新优化的路径 [13]。王栋通过多案例分析，揭示社会组织与政府服务职能之间的合作困境，从整体性视角切入探寻“供需管”三侧联动的机制突破 [14]。陈振明通过梳理政府改革与治理的基本内容、历史演进和相互关系，总结政府改革目前呈现出机构改革全面推进、政府职能深刻改变和政府服务能力显著提高三方面的阶段性成果 [15]。因此，在政治统治职能转变路径的相关研究中，学者们将政府改革作为政府职能转变的中枢，从多个层面出发进行不断突破。

其次是社会管理职能转变路径，即统治阶级运用国家权力执行对社会公共事务的社会管理职能。服务型政府、社会组织、社会治理三个关键词，可以归属为社会管理职能转变路径。通过二次检索与梳理发现，该类别的研究多与政府管理职能和服务职能相关。比如，沈荣华等从实践出发，通过整理服务结构与体制改革之间的理论逻辑，探寻地方服务型政府的建构路径 [16]。杨述明从微观与宏观两方面探索社会治理与政府职能转变之间的逻辑关系，指出社会治理的现代化是职能转变在多个层面的必然使命 [17]。韩兆柱等从理论、模式和实践三个维度探索服务职能、公共服务和新公共服务之间的异同，并指出加强政府的服务职能可以借鉴新公共服务的优势 [18]。因此，在社会管理职能转变路径的相关研究中，学者们不局限于管理职能，而是在巩固服务职能的同时将各个职能进行整合，从多个维度出发构建综合型政府工作服务体系。

3. 研究热点主题分析

为进一步了解近十年学界围绕政府职能转变的研究热点主题，本文借助Citespace软件获取政府职能转变研究领域的关键词共词网络可视化知识图谱，利用关键词热度和关联度等指标进行热点主题分析和讨论。为实现关键词清晰的可视化效果，笔者剪除过度重叠和分散的节点和连线，另外也突出重要节点及其关系脉络，进而使图谱的热点主题能够清晰呈现，见图1。基于共词网络图谱，总结出国内政府职能转变研究的热点主题，具体包括以下三方面。

（1）政府职能转变路径探讨

该主题节点关键词主要有政府职能转变、政府职能、地方政府等。这些关键词体现出近十年来国内政府职能转变研究的热点集中在对政府职能转变的行为逻辑及制度基础、政府公信力、政府治理现代化等方面 [19][20][21][22]。改革开放以来，政府始终把人民群众的根本利益置于首位，转变政府职能的初衷是为群众提供更优质的服务。学界研究从政府行为转变到政府体系改革，再到政府治理能力提升与现代化要求，不仅是从多方面探索政府职能转变对策，也体现出政府职能转变的必要性。同时，学者们不局限于某一职能的提升，而是主张从基层政府、地方政府开始的系统改革，从政府运行机制、财政投入分类指标和公共服务产出等综合考虑。无论是以行政审批制度改革为基础的机构改革，还是以明晰职权为基础的简政放权，或者以建立政府信任为基础的制度革新，都体现出学者们在持续从多途径探索政府职能转变的对策。

（2）服务型政府构建经验与未来

该主题节点关键词主要有服务型政府、公共服务、社会组织、政府购买服务等，主要集聚在共词网络图谱的次中心位置，学者们主要研究中国服务型政府建设的目标、构建形式、建设路径和未来思考等 [23][24][25][26]。党的十六大提出将公共服务列为政府的四大重要职能之一，而实践公共服务职能与建设服务型政府密不可分，因此服务型政府的建设进入大力推进、全面创新阶段。2012年，党的十八大报告指出，政府行政体制改革目标是要明确划分职能和构建服务型政府。随后，党的十九大提出转变政府职能、建设人民满意的服务型政府这一重要任务。无论是国家政策还是学界研究都在推动服务型政府的建设、创新，同时，结合互联网服务、城乡统筹发展和治理现代化等方面综合促进政府公信力有效提升，达成职能转变、简政放权等目标。

（3）简政放权与职能转变的辩证关系

该主题节点关键词有职能转变、简政放权、行政体制改革、全面深化改革等，学界研究主要集聚在简政放权与政府职能转变的辩证关系、简政放权的引领方向、政府职能转变改革新路径等方面 [27][28][29]。这一研究主题反映出简政放权与政府职能转变目标等内容之间存在着密切联系。简政放权是职能转变的一个核心工作，强调化繁为简，下放权力，也是“放管服”改革的首要任务。进入新时代，“十三五”规划纲要明确提出要增强简政放权的针对性和协同性，十九大報告也提出深化简政放权的要求。从总体的共词网络图谱来看，简政放权自提出之后在学界就获得了良好回应，因此在这十年的研究中，简政放权一直处于焦点位置。

三、研究结论与展望

本文的主要研究发现包括：（1）以政府职能转变为主题的整体研究现状包括理论内涵与提升探索、政策指向性的政府改革分析以及多视角探求政府职能转变新路径三方面。（2）国内政府职能转变突显关键词按照政府职能转变的路径标准进行划分，可以归纳为政治统治和社会管理职能转变路径两种。其中，政治统治职能转变路径涵盖70%的突显关键词，社会管理职能转变路径涵盖余下30%的突显关键词，这体现出学者们较多关注政治职能的转变与优化，而对社会职能的研究多建立在政治职能的基础上。（3）国内政府职能转变研究的热点主要包括政府职能转变路径探讨、服务型政府构建经验与未来、简政放权与职能转变的辩证关系三个方面。其中，职能转变路径探讨主要是对近年来政府职能转变的行为逻辑及制度基础、政府公信力、政府治理现代化等方面的思考;服务型政府构建经验与未来主要是研究服务型政府建设的目标、构建形式、建设路径和未来思考等;简政放权与职能转变的辩证关系主要是研究简政放权与政府职能转变的辩证统一、简政放权的引领方向、政府职能转变改革新路径等。

整体而言，随着政府改革从单向度职能转变到综合性的“放管服”改革，学界研究不断推进并形成了卓越的成果。但是，笔者通过梳理与分析，发现仍然存在以下几方面的不足并亟待完善：

第一，缺乏政府职能转变保障机制研究。行政体制是综合性体制，在职能转变的过程中，政府作为责任主体不断革新，在整体推进过程中构建创新高效的机制。从前文研究现状与热点分析可知，学者们集中研究职能转变理论和机制改革途径等方面的内容，相对缺乏政府职能转变保障机制的研究。事实上，缺乏健全的政府职能转变保障机制，可能造成政府职能转变的随意性和不稳定性。同时，检验、确认革新后的相关机制是否可行、是否可持续，都需要保障制度来确认。因此，后续研究应该拓展并加深保障机制的研究。

第二，政府职能转变的研究层面分布不均衡。统观近十年的研究，结合演进趋势分析可以发现，学者们的研究大多立足于职能转变的宏观方向，以国家宏观调控政策为指向，对于微观层面的基层政府的关注度不够高。事实上，我国农村地区地域辽阔，利益关系复杂，基层政府对于农村地区的建设治理具有至关重要的作用，而研究层面分布不均衡，往往会导致理论和方法对基层政府的贴合度、利用率不够高，无法为微观层面的政府职能转变提供强有力的协助。因此，如何从下至上激发市场、社会的活力？如何促进基层政府实现有效的职能转变与优化？这些仍需学者们在后续的研究中进一步探索。

第三，政府职能“精准转变”研究不足。政府职能“精准转变”指不局限于统一转变形式，通过针对性、差异化的途径或方式精准聚焦。通过前文高被引文献分析可以看出，政府职能转变是一个交叉研究领域，同时，结合研究热点可得，学者们对于政府职能转变研究对象的聚焦度不高，而我国幅员辽阔，地区资源分布差异化较大，地区发展差异较大，因此精准转变的研究是不可或缺的。目前研究紧跟国家政策方向，相对缺乏地区政府职能转变的差异化的改进策略、实证分析等方向研究。故而可能存在政府职能虽然已经转变，但是现实问题仍然存在或者亦随之更新，导致“职能转变”而现实问题“转而不变”。因此，有关政府职能“精准转变”研究有待后续改进和完善。

注释：

①郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。

②杨丽、赵小平、游斐：《社会组织参与社会治理：理论、问题与政策选择》，《北京师范大学学报（社会科学版）》2015年第6期。

③王蒙徽：《推动政府职能转变，实现城乡区域资源环境统筹发展——厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践》，《城市规划》2015年第6期。

④石亚军：《当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题》，《中国行政管理》2015年第6期。

⑤王浦劬：《论转变政府职能的若干理论问题》，《国家行政学院学报》2015年第1期。

⑥王春业：《论地方行政权力清单制度及其法制化》，《政法论丛》2014年第6期。

⑦薛澜、李宇环：《走向国家治理现代化的政府职能转变：系统思维与改革取向》，《政治学研究》2014年第5期。

⑧朱光磊、周望：《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》，《中国人民大学学报》2011年第3期。

⑨石亚军、施正文：《我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题》，《中国行政管理》2011年第5期。

⑩任燕、安玉发、多喜亮：《政府在食品安全监管中的职能转变与策略选择——基于北京市场的案例调研》，《公共管理学报》2011年第1期。

[11]刘光军：《政府职能界定与政府职能转变》，《河南社会科学》2007年第5期。