控制权分配与职业教育治理模式：政府职业教育治理行动的一个分析框架

关键词 控制权分配;职业教育;治理模式;发包式治理模式;政府行动

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）31-0034-06

关于如何推进职业教育治理体系和治理能力现代化的问题，在职业教育理论界已经有了诸多研究成果。其中，“多元治理”模式较为流行，这种模式将政府、行业组织、企业、学校、社会公众等视为与职业教育治理相关的利益主體，而这些利益主体可以通过协商、妥协、合作等方式达成共同目标，共同解决职业教育治理过程中遇到的问题，实现职业教育的“善治”。就“多元治理”模式而言，很多研究者认为应该引进市场机制，将政府的一部分职业教育治理职能转移到市场，通过市场调节满足学习者日益多元化的教育需求，缓解政府优质职业教育资源供给不足的问题，形成由政府、市场、职业院校三方共同组成的弹性化职业教育治理模式[1]。

不难发现，“多元治理”模式主要是从“官方”和“民间”这一视角来分析职业教育治理利益主体的构成，这种分析视角涵盖了职业教育治理秩序和实践中的两极，具有很好的容纳性。需要注意的是，在“多元治理”模式中“官方”和“民间”是具有平等地位的不同利益主体，而且这种模式形成的前提是民间社会高度发达、拥有足够的自主权。但是，“多元治理”模式在一定程度上夸大了行业组织、企业、学校、社会公众等利益主体的治理能力，忽视了政府对于职业教育治理的主导作用。鉴于此，本研究从职业教育治理控制权在政府组织内部分配的角度来分析职业教育治理模式，以期推动职业教育治理理论研究。

一、分析框架：控制权分配与职业教育治理模式

在经济学的不完全契约理论中，控制权包括特定控制权和剩余控制权两种类型，特定控制权是指事前在契约中明确规定如何使用的权力，剩余控制权是指事前没有或无法在契约中明确规定如何使用的权力，是在契约所限定的特定控制权以外如何被使用的权力。这一理论的前提假设是，所有契约都是不完全契约，即剩余控制权来自于契约的不完全性。当契约不完全时，就会产生一系列问题，其中最关键的问题是，如果出现契约中未明确说明的情况时，缔约双方谁是权力主体，这便是剩余控制权问题。控制权的分配对组织间或组织内部的谈判结果和激励机制有着重要影响[2]。

（一）职业教育治理控制权的四个维度

上述理论视角可以用于分析职业教育治理中政府组织内部的权威关系。从委托代理的角度来看，在中央政府——地方政府——基层政府的政府分类模型中，中央政府为委托方，地方政府为承包方，基层政府为代理方，三者之间的关系因为职业教育治理控制权的分配差异而发生变化。而且，在控制权理论中，组织内部的正式权威和实质权威是可以分离的，也就是说，即使正式权威一直掌握在中央政府手中，地方政府也可以因为掌握充分的“地方性知识”而获得职业教育治理中的某些实质权威。所谓正式权威是指源自组织正式地位的权威，而实质权威则是指源自信息占有优势的权威[3]。例如，在韦伯意义上的科层制政府组织中，中央政府与基层政府的关系建立在正式权威的基础之上，通过科层制组织的常规运行机制自上而下传达职业教育治理的指令。但是，中央政府也可以将职业教育治理任务发包给作为承包方的地方政府，并赋予其一定的剩余控制权，地方政府则掌握了管理基层政府职业教育治理行动的实质权威。换言之，职业教育治理控制权的不同分配方式可以影响政府组织内部正式权威和实质权威的分配并形成不同的职业教育治理模式。因此，从分析职业教育治理中政府组织内部之间权威关系的目的出发，从职业教育政策过程的角度可以将职业教育治理的控制权分为四个维度：

第一个维度是目标制定权，即在政府组织内部，中央政府为地方政府和基层政府设定职业教育治理目标的控制权，是中央政府正式权威的核心。职业教育治理目标的制定有三种方式：一是中央政府单方面制定，地方政府以及基层政府在职业教育治理目标制定过程中没有参与权和话语权，对于中央政府职业教育治理目标的触发机制也无从知晓;二是中央政府与地方政府通过谈判、协商、妥协等方式达成共同的职业教育治理目标;三是中央政府在征求社会意见的基础上，综合考量各方利益诉求，整合不同主体的利益，并以实现公共利益为主制定职业教育治理目标。

第二个维度是检查监督权，即在目标制定权的基础之上，检查监督职业教育治理目标完成情况的控制权。职业教育治理的检查监督权在政策文本中常常附属于目标制定权。中央政府可以自己行使检查监督权，但在全国范围内行使检查监督权对于中央政府而言治理成本过高，因此在中央政府注重职业教育治理检查监督效率且关注职业教育治理成本时，会将这一控制权下放给地方政府。需要注意的是，检查监督权的行使是确保地方政府和基层政府在职业教育治理过程中不偏离中央政府的政策目标，而不是对职业教育治理效果的评估。

第三个维度是激励分配权，即在职业教育治理过程中的激励机制设置以及奖惩实施的权力，包括人事任命和资源分配等控制权。激励分配权可以掌握在中央政府手中，也可以下放给地方政府，即激励分配权独立于目标制定权和检查监督权，激励分配权可能在地方政府，而检查监督权则主要在中央政府手中。一般而言，对于地方政府的激励分配权一定掌握在中央政府手中，而对于基层政府的激励分配权可以掌握在中央政府手中，也可以掌握在地方政府手中。就实际情况来看，在中国当前“下管一级”的行政管理体制中，基层政府职业教育治理的激励分配权主要掌握在地方政府手中。

第四个维度是实际执行权，即在职业教育治理过程中负责具体执行中央政府职业教育政策的控制权。职业教育治理的实际执行权属于基层政府，在基层政府之上的所有委托方都只负责传递上级政府的政策文件和监督下级政府的政策执行，基层政府则直接与职业院校、行业组织、企业、社会公众等职业教育直接利益相关者打交道。

（二）职业教育治理模式的四种类型

职业教育治理控制权的分配方式因不同情况和不同领域而有所不同，职业教育治理控制权在中央政府、地方政府、基层政府之间的不同分配方式形成了各具特色的职业教育治理模式，见表1。

二是发包式职业教育治理模式。在这种职业教育治理模式中，中央政府保留职业教育治理的目标制定权和检查监督权，然后将职业教育治理任务发包给地方政府，并赋予其管理基层政府职业教育治理的激励分配权，而基层政府拥有实际执行权。在职业教育治理实践中，地方政府拥有管理基层政府职业教育治理的实质权威，在属地管理范围内安排落实具体的职业教育治理活动。就目前的实际情况来看，这种职业教育治理模式是中国职业教育治理的常态模式。

三是分权式职业教育治理模式。在这种职业教育治理模式中，中央政府保留职业教育治理的目标制定权，然后将检查监督权、激励分配权下放给地方政府，基层政府拥有实际执行权。在这种职业教育治理控制权分配情况下，中央政府虽然仍拥有正式权威，但地方政府则拥有影响基层政府职业教育治理行动的实质权威。这种职业教育治理模式常存在中央政府放权时期。

四是联邦式职业教育治理模式。在这种职业教育治理模式中，中央政府不掌握任何职业教育治理控制权，地方政府拥有职业教育治理的目标制定权、检查监督权、激励分配权，基层政府仍拥有实际执行权。因此，地方政府拥有职业教育治理的正式权威和实质权威。这种职业教育治理模式多见于联邦制国家中，在中国的政治体制中，这种模式存在的空间非常狭小，即使存在也是短暂的、不稳定的。

以上内容是借用经济学的不完全契约理论将职业教育治理控制权在政府组织内部进行分配，并形成了不同的理想化的职业教育治理模式。但仍有两个问题需要注意：第一，上述讨论在静态上将职业教育治理模式划分为四种类型，但并不意味着这四种职业教育治理模式是彼此独立的，因为在职业教育治理实践中，四个维度的控制权分配并不总是明确的，而是经常重叠的，而且中央政府也并不会将所有剩余控制权都下放给地方政府，而是一直保留着干预地方政府和基层政府职业教育治理行动的剩余控制权。四种职业教育治理模式可以在不同时期不同领域共存，也可以在同一领域不同时期变换。也就是说，以上职业教育治理模式分类虽然有利于我们认识中国职业教育治理中政府组织内部的权威关系以及职业教育治理活动的发生过程，但不能用来替代具体背景下的深入剖析。第二，以上职业教育治理模式分类的关注重点集中在中央政府和地方政府，而非基层政府。尽管作为代理方的基层政府处于政府组织层级的末端，受到中央政府和地方政府的双重制约，但这并不意味着基层政府职业教育治理的价值取向或行动倾向不会对中央政府和地方政府产生反向影响，在职业教育治理过程中，各级政府经常需要围绕职业教育治理行动不断进行协商和博弈，这就使得基层政府对中央政府和地方政府产生反向影响成为可能[4]。

二、常态模式：发包式职业教育治理模式

在中国职业教育治理中，政治体制对职业教育治理模式有着重要影响。因此，本文着重探讨当下中国职业教育治理的常态治理模式，即发包式职业教育治理模式，分析这种治理模式下中央政府、地方政府、基层政府之间的矛盾及其应对机制。

（一）发包式职业教育治理模式下的政府间矛盾

中国职业教育治理规模庞大，并因此产生了巨大的治理压力。一方面，中国幅员辽阔，人口众多，职业教育治理不仅需要跨越经济发展差异明显的地区，涵盖拥有不同文化的民族，还需要覆盖所有人群。另一方面，各种各样的职业教育治理问题，对某一特定地区的地方政府而言或有或无，而对于中央政府来说，这些散见在各地的职业教育治理问题则是无时不在的。然而，中央政府不可能全面管理全国范围内的所有职业教育治理事务，因此只能保留目标制定权、检查监督权这样的核心控制权，而将其他控制权下放给地方政府和基层政府。同时，作为承包方的地方政府可以获得职业教育治理的一部分剩余控制权，并且以自由裁量权的方式享有更多的实际控制权[5]。但是地方政府的实际控制权不是正式的“确权”，地方政府所拥有的实际控制权随时都可以被中央政府收回。也就是说，在发包式职业教育治理模式中，地方政府虽然拥有实质权威，但是地方政府的实质权威源自于中央政府赋予的控制权，是一种不稳定的非正式权威。在职业教育治理过程中，中央政府给出关于职业教育治理目标的一些模糊性、纲领性的指导意见，具体的职业教育治理实施方案则交由地方政府自行决定。

职业教育治理相关控制权在发包给地方政府的同时也将职业教育治理的责任下放给了地方政府，减轻了中央政府职业教育治理的责任和负担，而对于地方政府来说则是责任相对明确和考核压力较大的一种制度安排。而且，职业教育治理收益具有跨区域的溢出性，中央政府属地发包的制度设计不利于跨区域职业教育治理，容易导致地方政府职业教育治理的各自为政。同时，中央政府不可能全程监督地方政府的职业教育治理行动，地方政府拥有更多“地方性知识”，对本地区职业教育治理现状更为了解，控制职业教育治理相关信息的向上传达，导致地方政府变通执行中央政府的职业教育政策[6]。

在发包式职业教育治理模式中，“下管一级”的行政管理体制使得基层政府直接对地方政府而不是中央政府负责，并以满足地方政府的职业教育治理要求為主，因为地方政府掌握着激励分配权，拥有基层政府官员升迁的决定权。一方面，这种制度安排有利于地方政府调动基层政府职业教育治理的积极性，共同完成中央政府交办的职业教育治理任务;另一方面，这种制度安排容易诱发地方政府和基层政府合谋串联应对中央政府检查监督行为的发生，同时也容易导致形成基层官员对地方官员人身依附的非正式关系。这就出现一个问题，如果地方政府和基层政府的合谋串联应对方式逃避了中央政府的检查，那么谁来监督作为基层政府职业教育治理行动实际监督者的地方政府就成为了一个巨大的挑战[7]。

（二）发包式职业教育治理模式下的矛盾应对机制

为了规限地方政府和基层政府的剩余控制权边界，防止地方政府和基层政府过分扭曲中央政府的职业教育治理目标，中央政府通过一系列的管控机制和激励机制将地方政府和基层政府之间的变通串联行为限定在一定范围之内。这其中既有常规监督机制，以监督地方政府和基层政府的职业教育治理行动。也有运动式治理机制，通过非常规的动员方式进行职业教育治理。这种运动式治理机制时常出现在职业教育治理领域之中，当然，运动式治理机制的使用需要同时具备几个条件：一是中央政府对于职业教育治理的正向社会作用尤其是缓解社会就业问题和促进社会经济发展有着强大的信心，因此，对于参与和领导职业教育治理非常积极;二是在职业教育常规治理机制下，地方政府和基层政府参与职业教育治理的积极性不高，导致中央政府无法通过激励分配权的使用推动职业教育治理，不得不采取非常规的运动式治理机制;三是中央政府在职业教育治理中拥有至高无上的、不容挑战的正式权威，可以随时将职业教育治理的所有控制权收回，采用运动式治理机制[8]。

上述内容讨论了发包式职业教育治理模式的形成原因，以及在这种治理模式中各级政府之间的矛盾和应对机制。需要强调的是，这种模式仍然只是一种“理想类型”。在实际运行中，中央政府并不会将职业教育治理的激励分配权全部发包给地方政府，也会保留随时干预地方政府和基层政府职业教育治理的剩余控制权，从而弱化发包式职业教育治理模式，甚至是转换为其他类型的职业教育治理模式。

三、案例分析：高职扩招中的职业教育治理模式

应用上述思路来分析2019年高职百万扩招政策的实施，以进一步明晰中国的职业教育治理模式。通过阅读相关政策文件、新闻报道，梳理在高职扩招过程中各级政府和政府各部门等利益主体之间的正式权威关系。从正式权威影响范围来看，国务院位于最顶端，以下是省市县三级政府、教育部等六部门及其管理部门，而各地区教育厅（局）等部门同时是当地政府的职能部门，受地方政府管理。从委托代理角度来看，国务院、教育部等六部门为委托方，省市政府、省市教育厅（局）等部门为承包方，县（区）级政府、县级教育局等部门为代理方。本文将从静态和动态两方面分别讨论各级政府之间的职业教育治理控制权分配及其实际运行过程。

（一）静态层面的职业教育治理控制权分配

一是目标制定权。2019年政府工作报告提出高职大规模扩招100万人的目标。教育部等六部门根据中央政府的要求，制定《高职扩招专项工作实施方案》，“综合考虑各地生源情况、办学条件、经济支撑等因素”[9]，制定各地扩招任务目标，教育部还与各省（自治区、直辖市）签订《落实〈国家职业教育改革实施方案〉备忘录》，明确各地招生任务。其中，安徽省计划扩招人数最多，为25.7万，其次为陕西省，计划扩招为16.4万[10]。在此基础上，省级政府在其属地范围内对各地设置招生目标的控制权，换句话说，对于市级政府来说，省级政府是实际委托方。省级政府的扩招目标任务交给市级政府之后，市级政府重复着同样的逻辑，继续向县（区）级政府发包扩招任务目标，即市级政府在其属地范围内拥有对县（区）级政府的目标制定权[11]。

二是检查监督权。在高职扩招政策执行过程中，委托方（国务院、教育部等六部门）拥有检查监督权，由国务院教育督导委员会办公室组织督查组，对31个省（自治区、直辖市）以及新疆生产建设兵团的扩招组织实施情况进行事中监督。由于扩招时间紧、任务重，委托方不可能全程监督全国各地职业教育扩招落实情况，因此，委托方更关注扩招的结果，而将一部分检查监督权和目标制定权一并下放给各省级政府，即各省级政府掌握着本地区高职扩招的检查监督权，各省级政府教育督导办公室对所管辖地区扩招组织实施情况进行监督，市级政府重复着同样的逻辑，对其属地范围内的县（区）级政府行使检查监督权。需要注意的是，在面对国务院的检查监督时，省市县三级政府同为被检查对象，是完成本地区高职扩招任务的共同利益体。

三是激励分配权。虽然国务院的目标制定权和检查监督权直接明确了各省级政府高职扩招的任务量，但作为委托方的国务院更关注高职扩招的结果，而没有兴趣对市级政府进行激励分配，这些激励分配的实质权威保留在省级政府手中。当然，省级政府同样也没有兴趣对县（区）级政府进行激励分配。在各地的实际落实中，无论省级政府还是市级政府的主要激励方式有两种，第一种是将高职扩招任务目标完成情况作为政府年度目标责任考核硬性指标;第二种是加大政府财政投入，将高职扩招计划完成情况与财政教育拨款挂钩。

四是实际执行权。在高职扩招政策执行中，具体执行扩招任务的主体为各县（区）级政府以及地方院校。他们接受上级政府层层发包的高职扩招指令，接受上级政府的检查监督，具体落实高职扩招工作，并配合省市政府应对国务院督导组的检查监督。

以上描述表明，高职百万扩招政策中职业教育治理控制权在政府组织内部的分配形式与发包式职业教育治理模式相似，作为委托方的国务院以及教育部等部门拥有目标制定权和检查监督权，作为承包方的省市政府以及省市教育厅（局）等部门拥有激励分配权，作为代理方的县（区）级政府拥有实际执行权。但是，不同维度职业教育治理控制权的分配可以重叠，也可以在不同层级政府间共享。

（二）动态层面的职业教育治理控制权运行

借用动态博弈理论考察高职扩招过程中各级政府的互动机制。首先，考虑作为委托方的国务院、教育部等六部门的扩招目标以及可以选择的策略，委托方的目标是高职扩招100万人，可以选择的策略有集权式、发包式、分权式、联邦式四种职业教育治理模式。委托方在策略选择时需要考虑不同策略面临的技术环境以及制度环境，技术环境要求组织行为有效率，而制度环境要求组织行为的“合法性”[12]，委托方的不同行为倾向将会影响其选择不同的策略。其次，考虑作为承包方的省市政府的目标和可以选择的策略，承包方的目标就是教育部下达的各省级政府的高职扩招人数，可供选择的策略可以简化为“忠实执行”和“虚假执行”两种。这意味着承包方可以根据委托方的策略选择来调整策略选择。因此，委托方需要通过激励分配来调动承包方的积极性以完成高职扩招目标。

高职扩招中委托方和承包方之间的博弈过程包括：第一步，作为委托方的国务院、教育部等六部门在政策制定时考虑到调动下级政府政策执行的积极性，提出了一个类似于发包式的制度设计，即国务院制定明确的高职扩招目标，并通过检查监督权的行使来保障高职扩招目标的如期完成。将高职扩招的激励分配权下放给省市政府。但因为国务院及其下属部委监管注意力有限，在政策执行中将检查监督权也下放给省市政府。第二步，作为承包方的省市政府根据委托方的安排采取相应策略。省市政府可以采取的策略有两个，一个是“忠实执行”，另一个是“虚假执行”。省市政府“虚假执行”的方式有很多种，在高职扩招过程中主要是将高职扩招目标和地方政府其他目标相结合，比如将高职扩招目标和脱贫攻坚、乡村振兴目标捆绑在一起。如果采用第一个策略，省市政府将会投入大量的资源和精力来专门应对高职扩招工作，但高职扩招并不是地方政府工作的重心。而第二个策略则可以让地方政府在完成其他重要目标的同时完成高职扩招目标。显然，第二个策略是央地博弈过程中地方政府的最优策略选择，也是地方政府在高职扩招过程中实际采用的策略。

上述分析表明，高职扩招政策的最初设计可能是一个发包式的制度化安排，但在政策实际执行过程中，地方政府掌握了检查监督权，即由省市政府监督管理县（区）级政府高职扩招工作，这一安排使得职业教育治理模式由发包式转向分权式。

四、结语

中国职业教育治理以发包模式为主，并伴有集权模式的特征。当前，中央政府采用“谁主管，谁负责”的属地化管理方式将职业教育治理目标发包给地方政府，地方政府在其属地范围内拥有全面、系统的职业教育治理控制权。这种治理模式符合中国地域辽阔、人口众多的现实需要，能够很好地解决职业教育治理过程中出现的一些问题。而且，近些年来发现，政府职业教育治理逐渐从以发包模式为主走向多种模式相结合，从屬地管理走向垂直管理和属地管理相结合，从结果导向走向程序导向。

然而，在中国职业教育治理的发展进程中，中央政府和地方政府经常处于集权和放权的循环之中，当前政府职业教育治理的改革能否走出这种集权和放权的简单循环？要想弄清楚这个问题，必须回到职业教育治理的发包模式中寻找答案。在中国职业教育治理的发包模式中，中央政府在决定是否向地方政府下放控制权时面临一个权衡：如若向地方政府下放控制权则有利于调动地方政府参与职业教育治理的积极性，充分发挥地方政府掌握“地方性知识”的优势，让政府的职业教育治理更符合各地的实际情况;但是，向地方政府下放控制权也会增加监督和管理成本，地方政府可能利用掌握的实际控制权与中央政府抗衡。因此，需要完善法律法规体系，加强对地方政府职业教育治理的法治约束。这样，中央政府下放控制权的信息约束和监督约束就有所放松，可以将检查监督权等控制权下放给地方政府，同时对于地方政府属地化职业教育治理干预全国性职业教育治理的行为加以限制。随着监督方式的完善，中国政府的职业教育治理可以逐渐向分权模式转变。在分权治理模式中，地方政府依然拥有较多的剩余控制权，但中央政府和地方政府之间的权责分配将进行重新调整。由于地方政府的职业教育治理将受到多方力量的监督，中央政府可以加大下放控制权的力度，同时，为了保证全国性职业教育治理的整体性，以及一些公共产品的供应，限制地方政府属地化职业教育治理的行为，当前由地方政府掌握的一些控制权也需要重新调整，可以将这部分控制权交给一些独立的监管机构，或者交给中央直属机构。对于职业教育治理而言，其改革动力多源自地方政府的实践创新，而地方政府自主权的扩大则是确保改革动力的基本保障。因此，在向分权式职业教育治理模式的转换过程中，在坚持中央政府统筹管理的前提之下，应给予地方政府更多的职业教育治理控制权。

需要注意的是，权宜之计的职业教育治理控制权下放并不能导致职业教育治理困境的解决，这一点在中国职业教育治理集权与放权间的不断转换中已经显露无遗。因此，要从根本上推动中央政府与地方政府职业教育治理控制权划分由行政性分权转变为法治性分权，让地方政府拥有更多的权力归属感，形成在法治国家架构下中央政府与地方政府职业教育治理控制权的科学、合理分配。唯有如此，中国职业教育治理的发包模式才会真正转向分权模式。

参 考 文 献

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[10]腾讯网.高职扩招100万的目标完成没？[EB/OL].（2019-12-31）[2020-07-28].new.qq.com/omn/20191231/20191231A0EZDZ00.html.

[11]陕西省教育厅等七部门.陕西省高职扩招专项工作实施方案[EB/OL].（2019-05-31）[2020-07-28].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2019n/2019_zt19/difang/shanxisheng/201909/t20190906_398083.html.

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