试论乡村治理的有效性及其与村民自治的关系——基于陇东Q村低保分配的田野调查

赵 安

（中国社会科学院大学农村发展系，北京 102488）

一、问题的提出

2018年5月中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018～2022）》（下文简称《规划》）中首次提出“现代乡村治理体系”的概念，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”对乡村振兴战略作出阶段性谋划，其中“治理有效”被视为乡村振兴的基础。但什么样的治理能称得上“有效”，如何度量政策的“有效性”，如果某项治理政策存在“微效”、“无效”的可能性，那么“无效”的表征有哪些？采取什么措施可以提高治理的“有效性”？要回答这些宏观层面的问题，最好能选择某一项治理政策在某一个区域内展开动态研究。2019年中央一号文件提出要“发挥群众参与治理主体作用”，来“创建乡村治理示范村镇”，并“保持农村社会和谐稳定”。本文基于在陇东地区Q村长期的田野调查，从这个微观视角，观察一个村内农村最低生活保障的分配问题，并以村民对该政策的满意度作为度量标准，从这个角度来判断该项治理政策的有效性。本文认为，村民自治发育的成熟程度，往往是影响治理政策的有效性的重要原因之一。

二、治理与自治

关于“治理”与“自治”之间的区别和联系，或许可以有多个角度的解答，本文只以《规划》精神为依据，对二者的辩证关系作以区分：

（一）乡村治理中的“治理”：治理通常被认为是自上而下、由外到内的推动力量，尤其是国家整合多种资源强有力的高位推动，并在多种社会力量的共同参与下，形成对乡村社会共治局面，如《规划》提出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。”2019 年中央一号文件要求：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制”，并且要“抓实建强农村基层党组织，以提升组织力为重点，突出政治功能，持续加强农村基层党组织体系建设。”

（二）村民自治中的“自治”：自治往往被认为是村组社区内部的群众自发性力量，通过“五个民主”（民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督），“三个自我”（自我管理、自我教育、自我服务）等制度，来实现村组内部的良好格局。《规划》中提出：“依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”，就是对“自治”的最好诠释。2019年中央一号文件提出：“加强自治组织规范化制度化建设，健全村级议事协商制度，推进村级事务公开，加强村级权力有效监督。指导农村普遍制定或修订村规民约”。文件也释放出2019年将开展“乡村治理体系建设试点”的改革信号。

（三）二者的辩证关系：通过以上比较，我们认为，相对于乡村社会而言，“治理”更多强调的是“外因”，而“自治”主要是“内因”。外在力量再强大，为乡村输入的资源再多，也需要内因发挥作用，通过内生性的秩序来产生正的社会效应。当然，“治理”和“自治”并非完全割裂的，它们统一于实践并进行互动，通过一系列的治理政策为抓手，不断的训练村民的自治能力，自治的成熟程度又进一步促进了治理政策的有效性。正是因为长期以来，村民自治的发育不成熟，导致国家乡村治理战略的有效性减弱，大量资源输入农村而产生的社会效益却大打折扣。

三、“治理微效”的一个案例分析

笔者以Q村随机访谈的村民为研究样本，以农村最低生活保障这项政策为研究对象，通过两年的问卷调查和田野访谈，对村组内的权力运作模式和资源分配方式进行了研究，对村民对农村低保运行情况的“满意度”进行了统计，并对造成“不满意”的原因进行分析，以此对农村低保这一外生性惠农政策在乡村治理中的有效性进行评价，对如何提高政策的有效性尝试给出政策建议。

（一）政策筛选

本文之所以选择农村低保为研究对象，与该政策的特殊性有关。2004年以来各项惠农政策实施，涵盖了农业、民政、社保、教育、医疗、家电等众多领域，承担着各自不同的功能任务，形成合力以共建新农村。笔者按照对政策惠及目标群体进行识别的难易程度，将各类惠农政策分为三种：第一种是普遍惠及类（凡是拥有村集体成员权的人都平等享有，如粮食直补、农业综合补贴等，政策执行中的矛盾较少）；第二种是显性识别类（识别的成本很低，如退役军人补贴、高龄老人补贴、义务教育学生餐、合作医疗报销、农机具购置补贴等，补贴对象不存在争议，村干部只需要如实采集相关信息向相关部门上报即可）；第三种是隐性识别类（政策补助的目标群体极难识别或识别的成本极高，往往会引起很大争议和纠纷，以精准扶贫中的扶贫户、最低生活保障户最具代表性）。

农村最低生活保障政策自实施以来，取得了一些社会效益，但实际操作中还存在很多问题，尤其以科学合理的界定低保户为首要［1］。低保制度要想真正成为社会发展的“稳定器”，经济运行的“减震器”，社会公平的“调节器”，其首要和核心问题就在于如何落实［2］。政府及社会各界提出了很多政策和工具，如通过数学方法和技术手段，建立一套精确量化的指标体系（如人均纯收入倒排序），邓大松、王增文［3］试图建立一套行之有效的指标体系Logsitic二元回归分析模型；易红梅、张林秀［4］也提出了“赤贫指数”来研究低保的瞄准效率等。但农村低保仍然因为贫困瞄准不当，导致政策微效，因此而引起了一系列的上访事件，使该政策成为惠农政策落实工作当中最具争议也最具挑战性的一项技术性难题，也是最容易滋生村干部寻租的温床。

（二）案例描述

Q村位于甘肃省东部地区，黄土高原腹地，为半干旱半湿润的温带大陆性气候，以小麦、玉米等种植业为主，兼有分散养殖，各种业态均不成规模。信息闭塞，交通不便，距离地区中心城市50公里，距离该县县城9公里，下辖6个村民小组，共有548户2358口人，党员74名，低保户244户。耕地面积4900余亩，山、川、塬多种地形兼有，人均纯收入3629元，属于甘肃东部茹河川区一个典型的传统农业村和贫困村。

2014年笔者和团队成员进入Q村，对上访最严重的农村低保问题展开调查，问卷针对在村内从事农业生产的40岁以上且作为户主的男性（因为低保政策要求按户补贴，而不是按人补贴），围绕村民对低保评议工作的公开度、参与度、满意度进行问卷调查，并且对选择了“不满意、非常不满意”的受访者，对其“不满意”的原因进行分析，包括受访者因对政策不知情引起的不满意、对乡政府干部乱作为的不满意、对村组干部乱作为的不满意、对村霸对政策的干扰而产生的不满意、因与他人对比而引起的不满意等（可以多选）。

2014年第一次在全村6个村民小组累积发放调查问卷100份，有效问卷74份。现对核心指标统计如下：“公开度”调查中，“完全没有公开”的选项有69票，占比93.2%，“公开度”反映的是村民对政策内容的理解程度和分配结果的知晓程度，很宏观的体现了资源的分配是否足够透明和阳光。“参与度”调查中，选择“完全没有机会参与”的有64人，占比86.5%，“参与度”是指村民在公共决策与集体决议形成的整个过程中有无参与意见的机会，是反映公民民主权利是否有效保障的一个指标，也是公共决策合法性的体现。“满意度”调查中，不满意41票，非常不满意12票，这两项占总票数的71.6%，满意度很低，只有10.8%，“满意度”是村民对政策最终的落实效果和社会效益的一个主观感受，也是民间对权力运行机构整体工作水平的一个抽象评价。以上三组数据显示，村民对低保分配的低公开度和低参与度，可能是引起满意度普遍较低的根源。于是建议村组干部建立健全工作制度，使村民能通过合理渠道参与公共决策，并对决策结果及时公开公示。

（三）数据处理

2016年，我们进行第二次问卷调查，也从100份问卷中随机筛选出74份有效问卷，并使前后两次的抽样问卷在6个村民小组（A组、B组、C组、D组、E组、F组）的分布也保持一致，对“公开度”、“参与度”、“满意度”的各个选项进行赋值，统一量纲和精确量化以后以便于前后比较。同时将表格数据录入“雷达图”，使前后两个时期的政策效果比对更为明显。

“公开度”的四个赋值等级为：完全公开（4分）、小范围公开（3分）、偶尔公开（2分）、完全不公开（1分）。74份样本在6个村民小组之间的分布，以及每个村民小组中四个等级的分布数据如下表。赋值求和以后再除以样本数，得到各个村民小组“公开度”的得分。

表4-3-1 公开度测评

将表中最后两列的分数录入“雷达图”：

图4-3-1 2014年与2016年公开度测评均值对比

“参与度”也分为四个赋值等级：群众完全参与（4分）、群众代表参与（3分）、个别群众参与（2分）、完全没有机会参与（1分）。按照同样的赋值方法求和之后在除以样本数，得到各个村民小组“参与度”的得分情况，数据如下表：

表4-3-2 参与度测评

将表中最后两列的分数录入“雷达图”：

图4-3-2 2014年与2016年参与度测评均值对比

“满意度”的赋值等级为五个：非常满意（5分）、满意（4分）、一般（3分）、不满意（2分）、非常不满意（1分）。按照同样的赋值方法求和之后在除以样本数，得到各个村民小组“满意度”的得分情况，数据如下表：

表4-3-3 满意度测评

将表中最后两列的分数录入“雷达图”：

图4-3-3 2014年与2016年满意度测评均值对比

通过雷达图的直观反映，可以明显的看到，“公开度”和“参与度”得到了突破性的提高，但“满意度”的变化却充满了不确定和无规律（C 组、E 组、F 组略有提高但幅度不大，B 组基本没有变化，A组、D组却表现为满意度的下降），也就是说“广泛的参与度”和“广泛的公开度”并没有换来“广泛的满意度”，即“人人参与”未必意味着“人人满意”，这又是为什么呢？

这就需要对村民“不满意”的原因进行分解，2014年的调研数据中，不满意得票41次，非常不满意得票12次，共计53次；2016年的调研数据中，不满意20次，非常不满意14次，共计34次。在问卷中选择了“不满意”和“非常不满意”的人需要填写原因分解表（可以多选），前后两次调研的数据统计如下图所示：

图4-3-4 2014年与2016年不满意原因分解对比

从上图中可以发现，随着政策宣传力度的加大和公开度的提高，因不知情产生的不满迅速下降；乡政府等外界力量的干扰也存在，但影响不大；对村组干部的不满，对村霸和强人的不满始终没有得到很好遏制。随着群众的广泛参与，与他人对比而产生的不满在迅速提高。当然，在村组这个熟人社会中，能对村民的满意度产生影响的因素非常复杂。

总之，上述数据分析不一定完美，但案例的结论是非常明确的：作为国家治理乡村政策之一的农村低保用村民对该政策实施之后的“满意度”所评价的“有效性”，或许并没有达到预期的目的。且对其“有效性”产生影响的主要因素，是来源于村组内部，而不是来自外部，即村组内部缺乏有效的自治性制度保障，可以使从外部输入的资源能以良好的秩序落实到村内并产生理想的社会效应。一言以蔽之，农村村民自治长期以来发育的不成熟，或许是农村低保等乡村治理政策“微效”的主要原因之一。

四、结论

截至目前，国内在现代化乡村治理体系的建设上已经取得了很多理论与实践上的成果。乡村治理的目标是多元的，如维护社会秩序、化解社会矛盾与风险、促进社会发展和进步。乡村治理的主体也是多样的，如政府（中央、地方、基层）、市场（企业、合作社、农户）和社会（非政府组织、农村社区、公众）等。乡村治理的政策工具也已形成体系，如改善农村基础设施建设（交通物流、水利设施、能源体系、网络通讯等）和农村公共服务（农村教育、健康乡村、社会保障、养老服务、防灾减灾救灾）等。但是，对这些国家治理乡村政策的有效性评价是不容易的，需要分项目、分主体、分目标进行单独分析和考核。

本文选取了农村低保这一项惠农政策在村民中的“满意度”，作为政策“有效性”的一种度量方式不一定恰当，但完全可以得出一些有价值的结论：自建国以来，村民实现了从完全无自治到半自治再到全面实行村民自治，以及自治、法治、德治的有机结合。长期以来，农村村民自治的不成熟、不健全、不充分，尤其是群众积极参与的治理主体地位发挥的不够好，是国家各项乡村治理政策的社会效应表现出微效甚至无效的主要原因之一，即乡村治理无效的原因之一是村民自治不充分，影响政策有效性的一大部分原因来自于村组内部，而不是村组社区之外，不是国家给的不够多，而是村民自治做的不够好。