环境民事公益诉讼的突破与反思——基于京津冀地区65个案例的实证分析

李巧玲

（1.中共天津市委党校，天津 300191；2.天津财经大学 法学院， 天津 300222）

2015年1月新《环境保护法》实施，环境民事公益诉讼制度正式取得了“合法”地位。六年来该制度在司法实践中的施行状态如何，又取得了怎样的效果？笔者在中国裁判文书网、聚法案例网上分别以“公益诉讼”“生态”“环境”为关键词，地区分别选择北京市、天津市和河北省，年份选择2015年至2019年进行搜索，筛选出已经结案的环境民事公益诉讼裁判文书，结合权威网站和新闻报道，整理得到65件案例。本文以这65件案例为样本，对京津冀区域近年来环境民事公益诉讼的主要特点进行梳理，研究其亮点与突破，检视其中的问题与不足，在反思的基础上更好地完善我国环境民事公益诉讼制度。

一、 2015年至2019年京津冀环境民事公益诉讼受理案件概况

（一）区域分布。在收集到的2015年至2019年京津冀环境民事公益诉讼65个案例中，河北省的案件最多，有45例，占比69.2%；北京市案件12例，占比18.5%；天津市8例，占比12.3%。

（二）受案数量。法院受理案件数量大体呈现逐年上升的趋势：2015年立案1件，2016年立案7件，2017年立案8件，2018年立案26件，2019年立案23件。

（三）法院层级。从法院层级上看，京津冀地区的环境民事公益诉讼一审中49个案件是由基层法院审理的，由中级人民法院一审审理的为16件，其中北京第四中级人民法院审理了7件环境民事公益诉讼案件，此类案件受理数量居三地之首。

（四）案件类型。环境民事公益诉讼17件，刑事附带民事公益诉讼48件。全部案件中，大气污染案件6件；水污染案件8件；土壤污染案件21件；危险废物处置案件18件；生态破坏案件10件；林地资源保护案件1件；固体废物处置案件1件。

（五）诉讼请求。停止侵害类35项，生态修复类42项，赔偿损失类11项，赔礼道歉类10项，要求被告承担诉讼相关费用的有34项。

（六）原告情况。各级检察机关共提起环境民事公益诉讼58起，包括单独提起10起、提起刑事附带民事环境公益诉讼48起。

共有4家社会组织单独或联合提起8起诉讼：中国生物多样性保护与绿色发展基金会4起，北京市朝阳区自然之友环境研究所2起，中华环境保护基金会1起，天津市环保产品促进会1起。

（七）被告情况。在总计60余起案件中，以自然人为被告的有50起，占比76.9%，被诉行为主要包括电镀加工，皮革加工，非法处置废机油、废酸液、废渣、电石灰浆等危险废物，非法排放生产废水，非法倾倒固体废物等。以企业为被告的有10起，占比15.4%，行业较为分散，涉及化工、房地产开发、汽车、教育等行业。另有5起企业和自然人为共同被告，占比7.7%，被诉行为主要是非法处置危险废物和柴油泄漏，污染周边环境，破坏生态。

（八）处理状态。判决结案的有57件，其中8件案件为二审法院判决结案，其余为一审结案。调解结案的有8件案件。

二、环境民事公益诉讼的突破与进展

（一）法院受案数量明显增加。2012年修订的《民事诉讼法》首次从法律层面认可了公益诉讼制度，使公益诉讼摆脱了无法可依的局面，但实践中被受理的环境民事公益诉讼案件却屈指可数，起诉书被拒收、接收起诉书后无后续消息或被裁定驳回的现象普遍存在，法律的司法适用遭遇梗阻［1］，2013年中华环保联合会提起的8起环境民事公益诉讼全部因诉讼主体无法律明确规定被驳回。在2015年1月施行的《环境保护法》的助力下，环境民事公益诉讼进入正式发展阶段。2015年7月，北京、广东、内蒙古等13个地区开始检察机关提起公益诉讼试点工作，两年后在全国范围全面推开，进一步拓宽了环境民事公益诉讼的实施路径。至此，我国环境民事公益诉讼制度框架已基本形成。环境民事公益诉讼日益成为我国环境法治体系的重要组成部分，有力推动了司法参与环境治理的进程［2］。从2007年贵州省清镇市人民法院受理第一起环境民事公益诉讼案件到新《环境保护法》实施前，全国法院仅受理环境民事公益诉讼案件65件［3］，而仅2019年一年，全国法院受理环境民事公益诉讼的数量就高达2142件［4］。

根据笔者统计的数据，京津冀地区在2015年以前鲜有环境民事公益诉讼案件，而2015年至2019年五年间，总体上看三地法院的受案数量呈现逐年增加的趋势：2015年、2016年和2017年每年受案量均为个位数，2018年和2019年每年立案20余件。

（二）受案范围不断拓展。案件统计显示出绝大部分案件都是对大气、水、土壤等环境要素的污染而引发的，说明大气、水、土壤等日常环境要素是环境民事公益诉讼主要的保护对象。值得注意的是，与之前的诉讼相比，法院的受案范围进一步拓展，被诉行为更为复杂，显著的变化表现在三个方面。一是生态破坏案件明显增多，湿地、林地等环境要素的保护逐渐受到重视。自然之友环境研究所因都市芳园小区开发商填埋湖泊消纳建筑垃圾，破坏相关湿地系统的完整性、稳定性，妨碍湿地生态服务功能的发挥，提起环境民事公益诉讼；张某某非法占用防护林地、宜林地进行非法采石，导致原有地貌发生改变，河北省邢台市桥西区人民检察院对其提起刑事附带环境民事公益诉讼。二是当同一行为导致特定主体的人身健康利益与不特定主体的环境利益损害时，法院注重私益与公益的共同保护。2016年“毒跑道”案中，北京刘诗昆万象新天幼儿园铺设塑胶跑道不仅致使多名幼儿出现身体不适，也污染大气环境及其覆盖下的土壤，生物多样性保护与绿色发展基金会要求被告既承担拆除幼儿园内的塑胶跑道的民事责任，又承担修复污染的土壤和大气环境的环境责任，法院通过调解对私益和公益都予以认可和保护。三是“环境”一词的指代范围扩展到包含人工改造过的环境，室内环境同天然环境一道纳入司法救济的范围。正在审理中的中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉永旺梦乐城（三河）商业管理有限公司等环境污染民事公益诉讼案中，绿色发展基金会认为永旺梦乐城商场内设吸烟室紧邻母婴室和儿童活动室，烟弥散到公共场所对儿童健康和其他不特定多数人的健康造成不良影响。室内环境也属于环境的基本要素的观念逐渐得到认同。

（三）案件原告主体多元化。目前，我国已基本建立起检察机关与社会组织共同推进、官方和民间相互协调的环境民事公益诉讼格局。2015年之前的环境民事公益诉讼主要由以中华环保联合会为代表的官方主导的环保组织提起，新《环境保护法》为社会组织提起环境民事公益诉讼打开了大门，鼓励环保组织自下而上参与环境监督。中国生物多样性保护与绿色发展基金会、自然之友等民间环保组织积极参与环境司法，提起诉讼的数量及法院受理的案件量均有大幅提升。除以上全国性环保组织外，也开始有地方性的环保组织，如天津市环保产品促进会，利用法律手段开展环境维权，参与生态环境保护事业。

2017年检察公益诉讼全面推开后，检察机关提起的环境民事公益诉讼案件数量逐年递增，检察机关作为同一诉讼主体，一并提起刑事公诉和民事公益诉讼，能够提高诉讼效率、保障裁判统一性［5］。在笔者统计的京津冀地区案例中，在2017年《民事诉讼法》实施之前，法院受理的检察机关提起的环境民事公益诉讼仅有5件，在《民事诉讼法》修订之后，案件激增为53件，检察机关成为提起环境民事公益诉讼的主力军。

（四）案件被告类型广泛。在统计的案件中，自然人被告、企业被告及自然人和企业为共同被告的情况都存在。自然人的涉案事由主要是“小作坊”在从事电镀加工、皮革加工、收购废机油等生产过程中，非法排放废酸、废渣等危险废物及生产废水造成的环境污染，检察机关在提起环境污染刑事诉讼时一并提起附带民事公益诉讼。企业为被告或共同被告的案件有15件，涉及化工、房地产开发、汽车等行业，其中不乏一些实力雄厚的大公司，如现代汽车、长安汽车、嘉晶玻璃，等等。环境公益诉讼中“不敢啃硬骨头”的现象得到了一定程度上的改观，环境公益诉讼真正成为保护环境的一把利剑。除重污染行业企业外，一些低耗能低污染行业企业甚至是环保企业也首次成了案件被告。九欣物业管理有限公司和北京市朝阳区刘诗昆万象新天幼儿园因成了环境民事公益诉讼被告而成为大众关注的焦点，其所涉及的案件也分别入选当年的全国公益诉讼十大案例之一。天津中泓污水处理有限公司作为污水处理企业，本应自觉履行生态环境保护的责任，却利用无防渗漏措施的渗坑向地下排放水污染物，最终被诉至法院。

（五）诉讼请求满足率高。在65起案件中，判决结案的有57起，占全部案件的87.7%，显示出较高的判决率。查阅57份判决书发现，绝大多数原告的诉讼请求得到了全部或者大部分支持，甚至包括高额的生态环境损害赔偿金和修复金的承担，比如天津市武清区人民检察院诉天津英力科技发展有限公司污染环境附带民事公益诉讼案，法院判决英力公司赔偿处置现场遗留危险废物费用1318万元。

在8起调解案件中，原告的诉求也基本得到实现，最大限度保护了社会公共利益。比如前文提到的“毒跑道”案，双方最终达成调解协议，被告拆除塑胶跑道并铺上草坪，以保护生态环境为目的向中华社会救助基金会捐助10万元。又如自然之友诉现代汽车环境民事公益诉讼一案，在达成的调解协议中，被告现代汽车公司停止销售违规排放的车辆，对在北京地区销售的全部违规排放车辆予以维修并达到排放标准，并交付信托资金120万元用于防治大气污染，支持环境公益事业。

（六）多种责任形式救济全面。环境民事公益诉讼救济的是公共环境利益，由于环境的整体性和生态的开放性，必须考虑救济的全面性。因此，构建既能符合环境损害特点，又能充分保护公共环境利益的责任形式制度尤为重要。65个案例的诉讼请求全部根据具体案情围绕停止侵害、恢复原状、赔偿损失和赔礼道歉四类方式展开，各种责任方式配合使用，构成科学全面的民事责任体系。在所有责任方式中，恢复环境、生态本来面目是实现生态环境保护的最佳方式［6］，超过六成的案例原告提出了生态修复的诉讼请求，早期地方法院在实践中将“生态环境修复”作为“恢复原状”的环境司法实现形式，最高人民法院对各地的司法经验进行了调研与总结后，在司法解释中确认了这种救济方式［7］。环境与人密不可分，生态环境不可抛弃和放弃，因此，生态破坏、环境污染行为发生后，救济应当以恢复原状为原则。针对客观上无法修复的受损生态环境，各地法院探索采用替代性修复措施，如长安汽车案中，长安汽车公司经调解承诺在公共场所安装100根新能源电动汽车充电桩，促进区域环境容量和承载能力的恢复和提升。为防止被告不履行或无法履行生态修复责任，实践中人民法院还同时判令责任人不履行修复责任时要支付生态环境修复费用，防止生态环境迟迟得不到修复。

随着社会法治化进程加快，公众对精神权益保护的愿望愈加强烈，赔礼道歉这种非财产的责任方式也逐渐受到重视。原告提出的赔礼道歉的诉讼请求，全部得到了法院的支持，根据案件影响范围大小不同，分别判令被告在省级或国家级媒体上公开道歉。赔礼道歉弥补公众美好生态环境的精神利益遭受损失的精神痛苦［8］，重塑法律权威，震慑不法行为，教育警示公众树立保护生态环境的意识。

（七）“支持起诉”成为特色。我国1982年《民事诉讼法》就提出了“支持起诉原则”，其目的在于帮助弱势主体实现诉讼权利，保障双方当事人地位的实质平等。以后民事诉讼法虽历经数次大修也都保留了该原则，但一直缺乏具体制度构建，对于支持起诉没有任何的程序规定，法律整体的抽象性导致支持起诉原则在司法实践中往往被束之高阁［9］。

环境民事公益诉讼专业性强、取证困难，尤其是大型企业为追求经济利益而超标排放或处置污染物的情况下，作为原告的环保组织在财力和诉讼能力上都处于劣势，对于支持起诉存在着客观需求。对此，最高人民法院专门出台司法解释，明确了环境民事公益诉讼中支持起诉的主体为检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位，支持起诉的方式包括提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等。在司法实践中，法院还对支持起诉的主体做扩充解释，还原立法本意。自然之友诉都市芳园房地产开发有限公司案中，中国政法大学环境资源法研究和服务中心及北京环鸣律师事务所为“支持起诉人”共同参与诉讼，“中国政法大学环境资源法研究和服务中心”属于司法解释中“事业单位”之“内设机构”，但法院仍将其列为支持起诉人，以提升社会组织环境救济能力。

三、环境民事公益诉讼存在问题检视与展望

（一）案件总量仍然偏少。与过去相比，环境民事公益诉讼数量明显增加，但是与高发的环境污染和生态环境事件相比，案件总量仍然偏少，有些地区环保法庭甚至面临“无案可审”的尴尬状况。以天津市为例，根据天津法院网的数据显示，2017年天津法院环境资源刑事案件一审新收51件，环境资源民事案件一审新收325件，而中国裁判文书网收录的2017年天津市环境民事公益诉讼判决书仅有1篇，远远小于同期环境刑事和环境民事案件数量。

环境民事公益诉讼案件数量偏少，并不意味着生态环境违法行为少。面对环境违法案件，公众更多选择通过举报、投诉或者信访的方式促使行政机关以行政作为的方式施加保护。适度利用环境举报、投诉和信访可减少执法成本、提高执法效率，起到辅助环境救济的功能，但目前却显示出这些非司法途径被过度利用，其处理结果乃是各种力量博弈的结果，对公共环境利益保护并不充分，并且在执行方面仍具有不确定性［10］。环境举报、投诉及信访数量与环境诉讼数量，尤其是环境民事公益诉讼数量之间的巨大落差，反映出审判实践中生态环境纠纷诉讼渠道仍然不够畅通，公众对环境民事公益诉讼知晓程度不高，缺乏起诉动力的问题。要改变环保法庭“无案可审”的状况，必须增加环境民事公益诉讼制度供给，厘清环境民事公益诉讼法律适用路径［11］。

（二）社会组织诉权实现障碍明显。美国、德国、日本等国家的立法与司法实践显现出环保社会组织作为环境公益诉讼起诉主体已经逐渐成熟并成扩大发展趋势［1］，但我国的环境民事公益诉讼主要集中在检察公益诉讼。最高人民法院发布的《中国环境司法发展报告》（2019）显示，2015年至2019年，全国法院共审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件330件，而法院同期审理检察机关提起的环境民事公益诉讼案件4681件。统计得到的京津冀地区的数据也是如此：检察机关单独或附带提起58件，社会组织提起的只有7件，社会组织提起的案件量较2015年以前有所提升，但总量实在有限，其增长速度远远落后于检察机关提起的案件量。有学者就提出公益诉讼的“国家化”倾向愈加显著［12］，检察机关在公益诉讼中充当“急先锋”，违背了检察监督所应秉持的谦抑性和补充性［13］。

虽然环保组织被赋予了起诉资格，但真正提起环境民事公益诉讼的环保组织主要是中国生物多样性保护与绿色发展基金会、北京市朝阳区自然之友环境研究所和中华环境保护基金会三家，社会组织尚未完全发挥威力和作用。究其原因，从环保组织自身看，一是动力不足，二是能力不足。环保组织作为诉权实施主体，并不是与诉讼结果具有直接利害关系的实体利益主体，激励机制匮乏直接导致社会组织提起环境民事公益诉讼的动力不足。即使有了起诉的动力，大多数环保组织也没有能力完成诉讼：由于经济能力和技术能力所限，面对高昂的调查费用、鉴定费用以及败诉风险，绝大多数环保组织无法完成调查、取证和诉讼过程。开展环境公益诉讼是推动生态文明建设的重要环节，解决社会组织诉权实现障碍明显的问题，必须建立必要奖励与激励机制［14］，激发社会组织提起诉讼的动力和能力，从而形成共同保护生态环境公益的合力。

除了社会组织自身原因外，部分法院对社会组织审查标准过于严苛也阻却了社会组织的参与。为了便于法院审查，最高人民法院将《环境保护法》第58条规定的“专门从事环境保护公益活动”细化为“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”，但是各地法院对社会组织宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益的判断标准把握不一，如果仅查阅社会组织章程，就其章程中宗旨和业务范围的文字表述判断，就有可能排除一部分社会组织的公益诉讼主体资格。例如，河南省企业社会责任促进中心诉河北常恒能源技术开发有限公司环境污染公益诉讼案裁定书显示，河北省石家庄市中级人民法院认为河南省企业社会责任促进中心的宗旨和业务范围不包含“维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”，因此不能作为适格主体提出诉讼，法院据此做出了不予受理的裁定。

社会组织因其中立性、公益性、专业性成为构建现代环境治理体系中不可缺少的重要主体，法院过于谨慎地对待社会组织的起诉，导致司法救济程序启动艰难，无法发挥社会组织在环境保护中的监督作用。就此案而言，河南省企业社会责任促进中心的章程中明确规定，其宗旨包括“促进生态文明建设”和“促进企业正确认识并积极履行社会责任”这些内容契合绿色发展理念，且该中心实际经营过程中，已在河南省提起了若干环境公益诉讼案件，敦促企业履行社会环境责任，应该视为“从事过环境保护公益活动”，符合环保法和最高法院解释的规定。目前，我国环境民事公益诉讼立案难的根源很大程度上在于地方法院对社会组织的“窄化”，在其他国家已将环境公益诉讼的原告扩张到公民个人的时候，我们是否还有必要对社会组织的起诉资格进行种种限制？环境民事公益诉讼具有较强的正外部性，放宽社会组织资格审查的限制并不会造成“滥诉”倾向，也不会浪费司法资源，过严的审查标准却会影响环境公益诉讼的制度价值。

（三）环境损害修复金的管理和使用制度未能有效建立。《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》仅规定了环境损害修复金的用途，但对修复金的归属、管理和使用问题缺乏明确规定。实践中各地做法不一，绝大部分地区采取设立财政账户，由政府职能部门管理、使用和监督，具体包括设立生态环境损害赔偿金专户、建立环境公益诉讼救济专项资金账户和设立环保公益金等方式。另有一部分地区设立生态环境修复专项基金，公益基金会作为资金管理者对修复金进行管理和使用。两类方式各有弊病：政府主导管理修复金，审批程序繁杂，加上生态修复专业性强，缺乏专业团队的管理和运作，可能难以实现最佳的生态修复效果，并且各地现有的修复金管理规范中对资金使用的监督是内部监督而非社会监督。在跨行政区域的案件中，存在多地政府环保部门，修复金由谁来管理和使用更是难点重重。而由公益基金会作为生态修复金管理者，因其不是公权力机构，修复金管理使用的安全性、公益性易受传统观念质疑。比如中国生物多样性保护与绿色发展基金会（下称绿发会）诉秦皇岛方圆包装玻璃有限公司（下称方圆公司）环境民事公益诉讼案中，绿发会就因一审判决将方圆公司非法排放大气污染物而对环境造成的损害赔偿费用支付至“秦皇岛市专项资金账户”并用于“秦皇岛地区环境修复”不服而提出上诉，绿发会在上诉中表示不知道该账户的存在和账户资金的使用规则，法院也没有判决绿发会对该专项资金管理使用的监督权；秦皇岛的污染至少会波及到京津及河北其他地区，将损害赔偿费用仅用于秦皇岛地区环境修复有严重的地方主义之嫌。

为确保生态环境修复金的正常管理和使用，各地区积极探索，“摸着石头过河”，灵活采用了不同资金管理模式，确保了环境民事公益诉讼的顺利开展。但是目前缺乏规范统一的环境损害修复金制度，确实已成为制约环境民事公益诉讼发展完善的瓶颈，应尽快规范环境损害修复金的管理和使用制度，明确资金来源、使用范围、拨付程序、运行模式和监督机制，更好地实现环境民事公益诉讼制度预设的目的。

（四）调解程序运行问题重重。调解作为多元化的纠纷解决机制之一，具有灵活性、实效性特点，发挥及时化解纷争、节约司法资源的作用。环境民事公益诉讼中适用调解更是契合了“多元共治”“合作对话”的价值观和现代诉权理论的新发展［15］，多件备受社会关注的热点案件最终都是调解结案，并取得了良好的法律效果和社会效果。民事公益诉讼调解存在起诉人处分权缺失和当事人利益对抗不充分的正当化困境，但是通过加强公众参与和法院审查，可以有效化解这一困境［16］。《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）认可将调解作为一种结案方式，为避免原告滥用处分权损害公共利益而违背公益诉讼的初衷，《解释》明确调解协议要“先公告后审查”，法院通过公告听取公众尤其是相关利益主体的意见，保障公众的知情权，防止“暗箱操作”。但遗憾的是，该规定过于原则，后续也没有出台具体实施办法，使得各个法院调解时各行其是。首先，对于调解启动的时间，如果过分追求效率在开庭质证之前就启动调解，此时对污染行为、因果关系、损害后果的认定尚未明晰，不利于双方当事人的协商、谈判，在没有认定案件事实的情况下，法院也无法审查调解协议是否损害社会公共利益。因此，应该规定当事人调解必须在开庭审理举证质证完毕之后方可启动。其次，调解协议公众异议的处理流程。按照最高法院的规定，法院应将调解协议发布于人民法院公告网，接受公众监督，但是，若公众对调解协议产生异议，法院的反馈机制如何发挥作用缺乏可操作性规定。没有后续反馈机制的调解协议的公告难免流于形式，不能实现公众参与环境治理的立法目的。最后，《解释》明确指出“调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开”，但却没有明确公开的方式。《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》第3条要求民事公益诉讼调解书应当在互联网公布，但是笔者在查询案例的过程中发现，几乎没有地方法院将环境民事公益诉讼调解书公布于裁判文书网，只能通过网络媒体报道获知调解书的部分信息，调解书的网上公开遭遇现实阻碍，上述规定第4条的例外条款“人民法院认为不宜在互联网公布的其他情形”成为法院选择作为不公开调解书的依据。调解书公开是司法公开的应有之义，不仅能保障公众环境知情权和监督权的有效行使，提升司法公信力，还可扩大以案释法的宣示性效应，向社会传达生态环境保护理念 。因此，应当完善调解书的公开方式，确保公开实效。