新时代公众参与社会治理的现实困境及建构维度

李琼琼

（同济大学 马克思主义学院，上海 200092）

社会治理作为社会建设的重要内容，关系到社会治理能力的显现和国家治理体系的现代化发展进程。当前，随着我国社会变革的纵深发展，社会结构日趋多元化，社会矛盾日益显现，关涉到群众的各种社会问题亟待解决。由于大多数社会问题具有一定的普遍性、关联性及复杂性，或关涉不同社会群体的利益，因此，公众作为社会治理的共同参与主体有其必然性。党的十九届四中全会明确指出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。立足于全民共建共享社会治理这一前提，党和政府属于顶层设计者，是社会治理规则的制定者和社会资源的提供者；社会组织作为中坚参与力量，充分发挥其在各领域协同治理的优势；而公众作为共同参与社会治理的主体力量，则是实现“全民共建共享”社会治理的实际践行者。基于此，本文通过探寻公众参与社会治理的理论溯源，把握马克思人民参与社会治理理论的核心维度，并结合新时代我国公众参与社会治理的现实困境，进一步探究公众参与社会治理的建构维度，以期推进公众“共建共享”社会治理的发展进程。

一、新时代公众参与社会治理的理论溯源

“一个理想的社会应该是以人民共同利益为基础的公共意志的集中体现，而不是国家政府意志的体现，公意即为国家全体成员的经常意志。”［1］139-140公意作为人民主体性的客观反映，从侧面表现出人民参与社会治理与人民主体性之间的统一关系。马克思虽未明确提出社会治理的概念，但马克思在对社会形态理论的研究中，尤其针对资本主义社会形态研判中，都蕴含着深刻而丰富的社会治理思想。

（一）坚持以人民为中心的根本原则。马克思认为人民群众是历史的创造者是历史唯物史观的基本前提。他一再强调，无产阶级革命的革命信念是以人民为中心，他把人民主体性表述为历史活动是群众的实践运动，即“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”［2］287。从无产阶级的使命来讲，社会治理的本质是从人出发，其目的是回归到人本身，即依靠人民而为了人民。对此，《共产党宣言》也作出明确表述，即“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动”［3］411。这里的绝大多数人即是指人民群众。马克思主义无产阶级政党区别于其他政党的特殊之处就在于它的核心是为绝大多数人谋利益，即坚持以人民为中心。

（二）人民群众是社会治理的根本决定力量。在《法兰西内战》中，马克思详细论述了人民群众在公社治理中的地位和作用。马克思强调，当时的一切革命阶级：工人、农民、小资产阶级和中等资产阶级等，共同组成了巴黎公社的人民群众，其中“工人阶级作为唯一具有社会首创能力的阶级”［4］160，是社会治理活动的领导力量。因此，“公社是法国社会的一切健全成分的真正代表”［4］162。此外，马克思还指出：“公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级不断斗争的产物。”［4］158由此可见，工人阶级作为社会治理活动的领导力量，在建立起新的无产阶级政权后，其谋求自身解放的现实实践即是参与到社会治理事务之中。虽然回溯到巴黎公社的历史背景当中，有些论述有其历史局限性，但仍有助于厘清人民群众在社会治理中的历史地位。

（三）人民监督是社会治理的根本保障。马克思认为，由人民群众来参与并监督社会治理中的各项重大事务，是体现人民群众社会治理主体地位的显著标志。他曾特别指出政府和公权力必须受社会的制约与监督，如“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的，这些委员对选民负责，随时可以罢免”［4］154。在巴黎公社起义时期，公社规定所有当选的公社委员都必须时刻接受人民的监督，公社“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督下进行工作的”［4］196。以至于“一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的勤务员执行，从而也就处在公社的监督之下”［4］222。

由上述可见，马克思人民参与社会治理理论三个维度的核心维度是坚持人民的主体性，人民监督则是人民参与社会治理的显现方式。虽然马克思人民参与社会治理理论的时代背景较之当前已有较大差异，但其坚持人民主体性这一中心点对当前我国公众参与社会治理仍具有一定的理论指导意义。

二、新时代公众参与社会治理的现实困境

随着国家对创新社会治理体制的高度重视以及社会治理体制的不断发展，公众参与社会治理小有成效。但从总体来看，公众参与社会治理的实际与其愿景仍存有一定差距。

（一）理念层面：公众参与意识淡薄。意识是行动的先导。公众要参与到社会治理之中，先要树立参与意识。然而当前公众对于参与社会治理普遍表现为参与意识淡薄、对社会公共事务淡漠。据2016年人民论坛问卷调查中心调查结果分析，我国公众的政治参与意识仅微高于中等。“其中，公共事务参与得分为57.2分，投票意识得分为56.5分，选举意识得分为58.8分。”［5］究其原因，一方面受我国传统政治文化思想观念的影响，部分公众仍留存“官本位”“权力崇拜”等复杂的政治意识，这种残余的封建观念严重消减了公众参与社会治理的积极性及参与热情，进而导致公众参与意识淡薄。另一方面，受我国传统政治管理模式惯性影响，公众存有政府是“全能政府”的误解，认为社会的方方面面都处于政府管控之下，使得公众对社会治理有一定畏惧心理，进而导致对社会公共事务淡漠。这些都成为影响公众积极主动、自觉自愿参与社会治理的因素。

（二）动力层面：公众参与能力有限。由于当前公众参与社会治理的专业政策和专业培训的非普及性，使得公众参与动力不足。一方面表现为公众存有参与心理“包袱”，如部分公众认为自身参与未必会对社会治理相关政策的制定或发展进程造成影响，从而采取消极参与的模式；有些公众在参与前对参与成本和参与收益先作考量，存在功利性心理等。另一方面表现为公众整体素质参差不齐，如经济较落后的地区在一定程度上限制了对公众参与能力的培养，公众在自身生活水平和经济水平无法得到有效保障时根本无暇顾及社会治理。此外，还存有县、镇等公众参与社会治理制度缺失或不规范现象，存有公众完全不了解参与社会治理的政策、途径等，这些都在一定程度上限制了公众参与能力的提升。

（三）机制层面：公众参与有效机制欠缺。公众参与机制的多元化、合规化直接影响公众参与度。当前，公众参与社会治理有效机制欠缺主要体现在以下两个方面：一方面表现为政府和公众在社会公务信息资源获取路径的不对称。各级政府和相关单位部门是社会公务信息的主要输出路径，其社会公务信息的公开途径主要是通过新闻发布会、官方门户网站、政务服务网站等形式向公众发布。鉴于公众获取社会公务信息途径的有限性以及社会公务信息公开具有相对延时性，导致公众对社会公务信息的知情权受限，进而影响其有效参与社会治理。另一方面表现为公众合规有效参与社会治理制度化保障的欠缺。公众作为参与社会治理的多元主体，可以促使多样化的利益诉求得以解决，但如果未对公众参与社会治理的程度作出明确的规定，未对公众参与社会治理的范围作出明确的界限，也会衍生出社会新问题，进而引发新的社会矛盾。

（四）实践层面：公众参与渠道狭窄。在社会治理过程中，公众既是社会治理的对象，同时也是社会治理的参与者，因此，公众参与渠道是否通畅、是否多元化对公众参与结果有直接影响。当前，公众参与社会治理主要有以下渠道：一是人民代表大会和政治协商会议；二是如市长接待日、市长热线以及各种听证会、论证会等；三是基层群众性自治组织［6］56。通过对以上参与渠道进行分析，一是普通公民参与人民代表大会和政治协商会议机率较低，参与度不具有普遍性；二是市长接待日等在实际生活中问题处理效果不容乐观，时常流于形式；三是由于一些基层群众性自治组织发展不健全，缺乏制度性和规范性，导致执行效果欠佳。

三、新时代公众参与社会治理的建构维度

在社会治理实践征途中，只有继续坚持马克思人民参与社会治理理论“以人民为主体”这一中心点，坚定对新时期党和政府关于构建“社会治理共同体”的认同感，才能保证群众力量和政府力量形成合力，有效提升社会治理水平。

（一）强化问题导向，增强公众参与意识。增强公众参与意识，就政府和社会组织层面而言，可通过政务服务中心、社区服务中心或其他社会组织等多种传播渠道，营造鼓励公众参与社会治理的环境氛围，同时加强对公众参与社会治理的宣传培训，帮助他们培养问题导向意识，使公众充分认识到政府对公众参与社会治理的重视程度。就公众层面而言，要充分认识到人民群众在社会治理中的主体地位，培养主动关注社会公务的意识，树立正确的参与社会治理观，积极践行自身权利，树立良好的服务意识和问题意识，有效激活自我治理资源。

（二）倡导学用结合，提升公众参与能力。公众群体是由一个个公民个体组成的，因此，公民个体能力的高低直接关系到公众社会治理效力的高低。就政府和社会组织而言，建议定期举办公众参与社会治理的交流或培训，同时针对参与过程中存在的痛点及难点给予积极指导，引导公众规范有序地参与社会治理；就公民个体而言，要努力提高自身综合素质，不断加深对社会公共政策法规的理解，充分了解政府信息及公共事务，学会运用新形式新方法，在合法合规的具体实践中提升自身参与社会社会的能力。

（三）加强社会沟通，完善公众参与机制。制度的日益成熟定型是一个动态的发展过程。针对公众参与有效机制欠缺这一痛点，一方面应加大政府政务公开的力度。政务信息应具有针对性和实效性，如针对性地公布一些与公众切身利益相关的公务信息，如教育政策、社会保障、就业导向、市政规划等，鼓励公众积极参与社会治理。另一方面应不断加强程序性法律建设，规范公众参与流程。由于公众在参与社会治理过程中缺乏规范性实施细则，因此，有必要结合公众参与社会治理的实践现状，针对性地出台相关法律法规或指导意见，如对公众参与社会治理的适用范围、具体流程、参与时效等作出明确规定，确保公众参与社会治理的每个环节都有序可循、有规可依。

（四）激发基层活力，拓宽公众参与渠道。习近平总书记指出：“要鼓励基层大胆创新、大胆探索，及时对基层创造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段进行总结和提炼。”［7］将满足人民对美好生活的新期待与社会治理有机结合起来。一方面，应拓宽公众参与社会治理范围。如拓宽公众听证会、论证会范围，让公众实时地参与讨论和解决社会热点问题，真正地参与到社会政策制定的过程中来。另一方面，应不断激发基层活力，提高公众监督公共权力的成效。公众对公共权力机关的有效监督，既可以防止权力损害公众的切身利益，又可以使公众在监督权力的过程中提高自身参与能力。基于此，政府应健全公众监督机制，确保公众监督有效落实。此外，大数据、云计算、人工智能等技术手段为公众参与社会治理智能化也提供了技术可操作性以及路径实现的可能性。

人民性作为马克思人民主体性与中国特色社会主义实践理路下的理论继承，作为马克思人民参与社会治理的核心维度，时至今日依然具有其适用性和实效性。中国特色社会主义治理体系的本质属性是人民利益至上，通过引导公众积极参与到社会治理当中来，推进中国特色“社会治理共同体”的建构，才能发挥社会治理最大效能，真正地实现群众智慧取之于民用之于民。