全面建成小康社会视域下中国贫困治理的经验总结与未来展望

赫英斌

(东北石油大学，黑龙江 大庆 163318)

贫困治理是新中国成立以来始终致力解决的一个重大现实问题。从土地革命，到生产合作社，再到人民公社化等，应该说在一定程度上起到了减贫的效果，但由于计划经济体制下生产效率低下、工农“剪刀差”日益扩大、自然灾害频发，以及“文化大革命”等因素的影响，我国贫困人口依然很多。以党的十一届三中全会为契机，改革开放以来，充分发挥中国特色社会主义的制度优势，消除贫困，改善民生。尤其是党的十八大以来，在全面建成小康社会的大背景下，我们党围绕精准扶贫、脱贫攻坚等国家战略，走出了一条具有中国特色的贫困治理之路，国家减贫取得重大成就的同时，也为世界贫困治理提供了中国智慧。

一、中国贫困治理的发展历程

1.体制转变与普遍救济式贫困治理(1978—1985)

1978年以前，中国贫困状况呈现出规模大、程度深、人数多等显著特点，究其原因：主要集中于落后的农业经营体制。1978年改革开放后，中国经济体制逐渐向社会主义市场经济体制转型，成为了解放和发展农村生产力、推动农业发展的重要途径。尤其是在安徽凤阳小岗村率先实行的家庭联产承包责任制作为农村经济体制改革的标志，打破了农产品的价格，有效地缓解了工农“剪刀差”，极大活跃了农民生产的积极性和主动性，推动农村经济全面快速发展，从而提高了农村的劳动生产率和农民的收入水平，初步缓解了农村严峻的贫困状况。因此，体制的转变为我国贫困治理打开了一条出路。

这一时期国家在贫困治理方面提出了一些新的举措，如对老少边穷地区设立专门财政发展基金给予支持；对贫困地区采取“以工代赈”的方式推进基础设施建设；对连片贫困区进行重点帮扶等。从以上具体贫困治理举措中我们可以看出，这一时期国家的贫困治理目标主要集中于普遍贫困的农村地区，采取的方式主要是直接“输血式”的资金扶持。因此，该阶段国家贫困治理呈现出的显著特点就是普遍救济性。截至1985年底，农村绝对贫困人口数量由1978年的2.5亿减少到1.25亿。

2.经济增长与区域开发式贫困治理(1986—2011)

20世纪80年代中期以后，市场经济改革不断推进，中国经济逐渐迈入高速增长阶段，“效率优先、兼顾公平”的主导原则，逐步拉开了中国区域、城乡和工农之间发展的差距，呈现出东中西部地区发展分散、城乡贫富差距拉大、农村经济被严重冲击的态势，农村经济体制改革的边际效益明显递减，中国经济高速增长的收益再难以普遍惠及广大农村的贫困地区和贫困人口。针对我国贫困状况由原来的普遍整体性变为复杂区域性的实际特点，我国正式开启了大规模的区域开发式贫困治理计划，并将扶贫开发作为“七五”和“八五”国民经济发展计划的一项重要内容。

所谓区域开发式贫困治理是相对上一阶段普遍救济式治理而言的，其实质在于国家社会提供帮扶与贫困人口自主脱贫相结合，如利用贫困地区的资源优势进行经济开发，改善贫困地区的生产条件，培养贫困人口的自我发展能力，提升贫困地区的生产效益，推动贫困地区的经济发展，从而达到摆脱贫困的目的。但这一时期开发式贫困治理的特色在于，其治理定位由整体切换到了指定区域，如1986年，我国首次划定331个贫困县为重点帮扶区域；1994年国务院颁布《国家八七扶贫攻坚计划》又将贫困县的数量调整为592个，扶贫攻坚战略由“面”转向了“点”，进一步强化了国家贫困治理的力度。截至2000年，中国农村绝对贫困人口数量锐减到3 200万人。从数字上看，大规模区域开发式贫困治理政策的实施，使得我国区域贫困问题，尤其是贫困地区的温饱问题得到了一定程度的缓解，但改革开放后生产要素区域分配差异导致的城乡、区域间的发展不平衡依然十分明显，资源贫瘠、发展滞后的西部地区成为了贫困的重灾区。为此2001年我国出台了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》，提出了实施西部大开发战略。随后，2006年全面取消在我国沿袭两千年之久的农业税；2007年农村全面实行九年制义务教育；2011年提高贫困线标准等。尤其是2011年，我国出台《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》，将贫困治理重点转向集中连片特困区域，进入贫困治理的片区攻坚阶段。

3.全面小康与精准扶贫式贫困治理(2012至今)

经过改革开放四十年的努力，随着各项贫困治理政策性的不断投入，我国一般性贫困问题已经得到了相当程度的解决，只剩下最难脱贫的几千万人口，这也是我国贫困治理面临的最严峻挑战：其中一部分是由于自身各种特殊原因缺乏自我脱贫能力的人，即所谓“顽固性”贫困问题；另一部分则是长期以来“等、要、靠”而丧失自我脱贫意志的人，即所谓“贫困陷阱”问题。针对这种现实，十八大后，习近平总书记强调“小康路上一个也不能落下”。为此，我国的贫困治理战略在此阶段，就瞄准了个人的全面脱贫，精准扶贫、精准脱贫就成为了我国贫困治理的重中之重。

党的十九大再次清晰地规划了精准扶贫式贫困治理的两步走战略：第一步，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到真脱贫、脱真贫，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康；第二步，实施乡村振兴战略，解决好长期积累下的“三农”问题，让农村地区与全国一道进入现代化。

二、全面建成小康社会视域下中国贫困治理的经验总结

中国贫困治理，伴随着人民生活从总体小康到全面建设小康社会，再到全面建成小康的发展。纵观中国贫困治理的发展历程，政策支持从宏观到微观、从整体到区域，实践效果从贫困人口数量减少到贫困爆发率降低，逐步推动了中国特色贫困治理体系的形成，也为中国成功解决贫困难题积累了宝贵经验。

1.坚持党的领导，把握贫困治理的正确方向

我国贫困治理是建立在中国特色社会主义制度基础上的，其战略的逐步实施体现了党领导的正确方向。第一，我国贫困治理的实践经历了从中央总体统筹，到区域全权负责，再到市县自抓落实的发展过程。但在每一环节，党中央始终是中国贫困治理战略的制定者和统筹者，针对不同时期贫困治理的要点进行准确定位，针对不同阶段面临的具体问题提出明确解决方案。第二，贫困治理是造福于民的一项长期事业，共产党人理应义不容辞地担当起领导者、布局者的重任。中国的贫困治理是紧跟着时代发展的步伐向前发展的，共产党人为了消除贫困、改善民生付出了艰辛努力，尤其党的十八大以来，我们的党更是从新时代发展面临的诸多机遇和挑战中，抵御风险，砥砺前行，设计出更加符合时代特征的精准、可行的贫困治理战略。第三，坚持共同富裕是中国共产党领导人民进行贫困治理的基本原则。在贫困治理的进程中，我们党十分重视经济发展对贫困治理的实际效用，其内在逻辑就是经济发展成果要惠及更广大人民群众，尤其注重贫困人口的共享性，贫困治理实际上就是对共同富裕的映射。

2.以人民为中心，确保贫困治理的目标实现

贫困治理，目的是满足人民群众的根本利益需求，途径是发挥人民群众的主观能动作用。第一，以人民为中心的贫困治理理念，体现了党和国家对人民群众切身利益的真切关注。改革开放四十年中国贫困治理的进程中，经济增长从来都不是最终目标，只是推动减贫脱贫的物质基础，党和国家衡量治理成效的重要标准之一，而其最终目标是贫困人口的满意度和幸福感。第二，注重人民群众的主体力量。20世纪80年代中期，中国一直采取国家和政府“输血”的救济方法进行贫困治理，把解决贫困问题看作是政府单方面的事业，而将贫困人口本身置于从属地位，这种长期角色替代的方式助长了贫困对象“等、要、靠”的依赖思想，忽视了其自我能力的发展。1986年，大规模的开发式贫困治理战略的实施，实现了贫困治理模式从“输血”到“造血”的转变，党和国家把贫困治理的着力点放在了提升贫困群众自我脱贫能力上来，为贫困群众提供更多的就业创业机会，帮助其实现生活稳定、发展生产的内心愿望。

3.机制体制创新，保障贫困治理的有序开展

中国贫困治理领域深化改革的举措着重体现在机制体制的不断创新。机制体制的创新是中国贫困治理顺利进行的有效保障，同时，机制体制的合理匹配也为社会资源的公平分配实现快速脱贫提供了必要前提。比如，在改革开放初期家庭联产承包责任制的推广，极大程度的解放和发展了当时的农村社会生产力，基本解决了长期困扰农村发展的商品短缺难题和农民温饱问题；再如，进入21世纪后，逐步消除了城乡二元户籍制度的壁垒，使大量束缚在土地上的剩余劳动力以进城务工的方式成为了城乡统一劳动力市场的主体，释放了社会活力，增加了农民收入，推动了新型城镇化建设。驻村入户扶贫制度，贫困治理向村级推进以后，各省普遍建立驻村工作队制度，即为每个贫困户指定帮扶责任人，同时把这一做法作为培养锻炼青年干部的一个重要渠道。

4.定位循序渐进，推动贫困治理的层层落实

纵观改革开放以来中国贫困治理历程可以发现，我国贫困治理经历了从体制改革下的普遍救济，到经济高速发展时期的区域开发，再到全面建成小康社会目标下的精准扶贫三个阶段，可以说，这是一个循序渐进的过程。所谓循序渐进，就是指处于不同的发展阶段，党和国家会根据不同时期的国情、区情和民情，体现有所差异的目标导向和价值特点，对贫困治理的目标进行瞄准性的定位，其目的就是为了实现日积月累的社会财富能够为我国贫困问题的解决提供最有价值的保障。这种定位包括两个方面：一是对贫困对象的瞄准，一是治理资金的瞄准。准确的定位贫困对象、合理的管理治理资金，同样是一个循序渐进的过程。循序渐进能够更精确地聚焦到真正贫困的人口，也能更好地匹配人力、物力、财力等各种社会资源，从而有效避免贫困治理过程中可能出现的社会财富浪费和问题解决失效等现象。

三、全面建成小康社会后中国贫困治理展望

进入全面建成小康社会决胜期，中国贫困治理也进入攻坚阶段，在党的正确领导下，坚持以人民为中心的治理理念，精准定位贫困群众，不断创新贫困治理的机制体制，到2020年底，脱贫攻坚战的顺利完成，为全面建成小康社会和社会主义现代化建设奠定了重要的物质基础。但贫困是一个相对的概念，全面建成小康社会后，相对贫困的治理问题又将浮出水面，成为党和国家下一阶段贫困治理的重心。

改革开放以来，我国政府在农村社会保障体系建设方面进行了大量的探索，取得了一定的成绩。然而，受国家发展战略、社会发展阶段，尤其是城乡二元体制的制约，农村社会保障体系建设仍远远落后于城市。但随着时代的不断进步和社会的快速发展，我们也深刻认识到，农村社会保障是国家社会保障体系中不可或缺的一项重要内容，社会保障城乡一体化也是实现国家治理体系和治理能力提升的一个重要环节。农村社会保障制度有助于推动农村劳动力合理化流通、农村土地适度规模经营；有利于增加农民的实际收入，提升农民的生活质量；有益于城乡经济的协调发展，维护农村社会形势稳定，等等。因此，在2020年全面建成小康社会后，面对新的贫困治理问题，我们有必要以城乡二元结构壁垒为突破口，加快社会保障城乡一体化建设，增强农村内生的社会保障兜底能力。首先，强化规模化经营带动产业扶贫的可持续性。目前农村零碎的产业扶贫格局难以抵御重大市场风险，形成较大的经济效益，而规模化经营能够有力聚集区域品牌效应，提升贫困地区产业的市场竞争力。这就需要不断创新农村产业扶贫规模化经营的发展思路，确保其长效机制，以备在未来贫困治理过程中，使其自身能够生产出足够的社会财富作为解决相对贫困问题的主要资源。其次，继续推行贫困人口兜底机制的科学化设计。目前，国家已建立起贫困人口的社会安全网，但城乡之间的兜底保障依然存在很大差距，如农村贫困人口的兜底强度不足、制度体系上也过于碎片化、致贫的可能性依然存在等。因此，贫困人口兜底机制的设计要应对贫困地区和贫困人口的实际需求，科学规划、合理运作。最后，突破城乡社会保障二元化的重点应放在教育和医疗上。目前农村家庭致贫的主要原因在于学、病两个方面，因此，推进社会保障城乡一体化就要将贫困治理的重点放在教育投入、医疗服务数量和质量均等化方面，更多更广的惠及相对贫困人口。