刑事案件律师辩护全覆盖的实现路径

刘彩云，李守云，俞敏超

(华东政法大学 刑事法学院，上海 200042)

2017年《刑事案件律师辩护全覆盖试点办法》(下称《试点办法》)出台，试点工作实施至今虽已取得了较好的成绩，但并未达到预期的司法改革效果。为推进这一工作的深入展开和司法改革效果的进一步实现，最高院会同司法部于2019年1月21日发布《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》(司发通〔2018〕149号)，提出延长试点期限，扩大试点范围至全国31个省和新疆生产建设兵团。该举措无疑又向刑事辩护全覆盖的目标迈进了一大步。

刑事诉讼的发展史，在很大程度上就是辩护权的扩张史。[1](P89)推进以审判为中心的诉讼制度改革，首要之义便是对辩护权的保障，辩护权得到有力保障已成为衡量司法文明的重要指标。但我国辩护率与法律援助率都处于较为低迷的状态，因此完善辩护制度，加强刑事案件中律师辩护的全覆盖工作，对于完善刑事诉讼制度，强化人权保障，推进庭审实质化改革进程，促进司法公正和实现全社会公平正义具有重要意义。

一、刑事案件律师辩护全覆盖推行的意义

刑事辩护全覆盖是指，在刑事诉讼过程中能够得到辩护的被追诉人全覆盖。与普通法律援助适用于侦查、审查起诉和审判的刑事诉讼全过程不同，刑事案件律师辩护全覆盖，虽然突破了强制辩护的五种情形的对象范围，但只是在审判阶段为被告人提供法律帮助。当前我国刑事案件被追诉人获取律师辩护有两大途径：委托辩护与指定辩护，前者指被追诉人及其近亲属委托律师辩护，后者指特殊案件或者被追诉人无能力委托辩护时，国家指派法律援助机构为其辩护。指望通过委托辩护的方式实现刑事案件律师辩护全覆盖显然是不符合当下国情的，因此必须深入推行法律援助工作的顺利进行。

1.是全面落实依法治国的重要举措

在刑事诉讼中，存在因经济条件不允许而无能力委托律师为其辩护的情况，这使得“法律面前人人平等”成为空谈。完善刑事案件律师辩护全覆盖制度，保障被追诉人的辩护权，实现其辩护权的平等，是宪法平等原则的应有之义。完善刑事法律辩护制度有利于提高辩护率，保障被追诉人的辩护权，使得被追诉人可以在刑事诉讼过程中平等地享有诉讼权利。刑事法律辩护制度的完善是社会文明、司法公正的重要标志，是实现社会正义，促进社会和谐稳定，以及法治文明进步与发展的有效手段。

2.是庭审实质化改革的必然要求

长期以来，我国刑事诉讼实践以侦查为中心，以惩罚犯罪为最终目的，忽略了保障人权的重要性。为了改善该种情况，提升我国法治形象、维护当事人合法权益，庭审实质化改革“应运而生”。以庭审为中心，不仅具有形式上的严肃性，也是对被告人程序性权利的保障。而在司法实践中，控辩双发实力悬殊，被告人往往专业能力有限，很难与强大的国家机器进行对抗，因此权利也很难得到保障。如果没有律师有效参与，很容易出现权利被践踏的情况，发生冤假错案。强化律师辩护权，有利于控辩双方平等对抗，以免庭审流于形式。辩护律师的参与能够有效帮助被追诉人行使辩护权，使其与作为公诉方的检察院平等对抗，促进司法公正，有利于社会的长期稳定。

3.顺应国际司法潮流

刑事法律援助制度是世界各国普遍采用的司法救济方法，联合国倡导各国完善刑事法律援助制度，并作出了要求保障被追诉人合法权益的规定。1988年12月9日联合国大会批准了《保护所有遭受任何形式拘留或者监禁的人的原则》，规定被拘留的人应有权获得法律顾问的协助，有权与法律顾问联络和协商；1990年第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过了《关于律师作用的基本原则》，提出“所有的人都有权请求由其选择的一名律师协助保护和确立其权利并在刑事诉讼的各个阶段为其辩护”。可见，刑事案件律师辩护制度是国际司法的主流要求。

二、《试点办法》的制度创新

1.实现审判阶段刑事法律援助全覆盖

《试点办法》第2条取消了指定辩护的法定案件要求，将指定辩护的适用情形扩大至所有依普通程序审理的案件，同时明确适用简易程序、速裁程序审理的案件可以得到值班律师的法律帮助。依据案件的难易程度、程序的复杂程度、社会影响力大小等考量因素，对适用普通程序与简易、速裁程序审理的案件分别创建了两种制度，即法律援助和辩护制度。上述制度的推出不但使得被告人获得法律援助的权利得到有效保障，确保了法律的公平公正，同时还使得业界资源得到了很好的优化，分配更加合理，有效缓解了一直以来存在的法律援助需求量大与律师数量少之间的矛盾。

2.细化程序性制裁措施

基于我国《刑事诉讼法》第二百三十八条第(三)项内容可知，若一审法院直接剥夺，亦或是限制当事人的法定诉讼权，从而可能对审判结果造成影响的，二审法院有权撤销原判，重新审理案件。而在《试点办法》中对上述规定又进行了细化，纳入了下述情形：一审法院没有履行到通知辩护职责，造成被告人没有得到律师辩护的。此举含义重大：一方面，承认了在刑事审判阶段取得法律援助辩护是一切被告人的法定诉讼权利，法院有义务确保被告人的这项权利；另一方面，在以发回重审率作为考核法官工作业绩的一项重要指标的当下，这种准则的设置必然会有力促使法官将帮助被告人实现辩护权利的责任落到实处。

3.多方位保障辩护律师执业权利

《试点办法》全方位细化了辩护律师的执业权利。第一，以罗列的方法从总体上确认了律师的执业权利和法官的程序性告知事项，使辩护律师的权利愈加明晰；第二，通过设置阅卷方法、费用规范等程序，多角度详细规定了律师的阅卷权，同时确切指出若出现案卷材料存在漏洞、资料匮缺等问题时，法院务必在最短的时间内进行核查及补充，有效回应了司法实务中出现的案卷不完整、不清晰等问题，从实质上保障了律师的阅卷权；第三，极大地提高了律师辩护意见的权重，如针对辩护律师所提出的意见，法院若不采纳，或是驳回，务必给出正当理由。

4.多维度推动刑事法律援助制度的展开

首先，《试点办法》对法律援助经费问题提出了多重解决路径，如建立多层次经费保障机制、开展政府购买法律援助服务、由受援人承担一部分费用等模式，丰富了法律援助经费的来源；其次，《试点办法》提出由司法行政机关和律师协会统筹调配律师资源，并建议有条件的地方可以建立刑事辩护律师库，优化整合律师资源，以此来保障人员不足地区的法律援助工作顺利开展；最后，《试点办法》还针对如何提高律师参与法律援助工作的积极性，提出将其作为职称评定的参考指标，对表现优异的辩护律师进行表彰等措施。

三、《试点办法》实施的现实障碍

1.律师资源地区分布不均衡

据统计，到2019年底我国现有执业律师47.3万人，[2]律师资源可以说并不是非常匮乏，然而却存在分布不均的现象。各地区律师人数超过3万人的省(市)有4个(北京、广东、江苏、山东)，这些地区主要分布于东部沿海地区，中西部地区律师资源仍十分稀缺。中西部地区虽然经济发展水平低于东部地区，从表面上看对律师的需求量较少，但很多被告人都没有能力负担律师费，同时由于文化教育落后，大部分被告人都没有能力进行有效的自我辩护，故从实质上看中西部地区对法律援助律师的需求量反而较大。在推行刑事案件律师辩护全覆盖的当下，要求所有适用普通程序审理的案件都应当指派律师提供辩护，这大大加重了中西部地区法律援助工作的压力，律师资源分布不平衡与法律援助案件需求量大之间的矛盾容易被进一步激化。这一问题如不有效解决，可以预见的是将会严重制约刑事案件律师辩护全覆盖制度的推行。

2.刑事辩护律师执业环境较差，辩护质量难以保障

囿于律师辩护权利的不足以及律师业务水平的限制，我国刑事辩护质量有待提高。而刑事辩护律师执业上的困境在全覆盖的要求之下，数量尚且难以保证，质量更会大打折扣。不能因为推行全覆盖而降低对辩护质量的要求，这是共识。但是在《试点办法》中，并未就辩护质量的保障作出相关规定，并且一直以来，由于经济发展水平和法治水平的局限，我国的律师辩护力度和质量都较为薄弱，刑辩律师往往还面临着较高的执业危险问题。据统计，1996年至今，刑辩律师由于执业原因而遭到刑事指控的数目多达数百人，[3]因此保障刑事案件律师辩护的质量也是应当同步解决的问题。

3.法律援助经费保障不足

刑事案件律师辩护要实现全覆盖，关键在于增加法律援助范围，因此，资金的投入必然会加大。法律援助的经费来源主要依赖财政支持，全国已有超过90%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，24个省(区、市)设立了省级法律援助专项资金。2017年全国法律援助经费总额达到23.5亿元，增长11.3%，[4]约占全国财政总收入的0.0136%，有时可能会更低；而对比法治发达国家和地区的1%～0.1%，我国差距仍很大。《试点办法》中也提出“探索实行由法律援助受援人分担部分法律援助费用”，但这一做法会加重受援人的负担，激发反抗情绪，有课加义务的嫌疑。因此，还是应当将解决方法集中在财政支付，以及合理使用、分配经费上。

四、刑事案件律师辩护全覆盖的完善途径

1.建立多元主体的法律援助模式

刑事案件律师辩护全覆盖的实现，先要保障律师的数量满足现实需求。当前律师数量仍然存在较大缺口，必须通过建立多元主体的模式，才能满足全覆盖下的现实需求。首先，建议有条件的地方开展政府购买法律援助服务模式。政府购买法律援助服务模式，指由法律援助管理机构和律师事务所订立有关法援服务的承包合同，明确法律援助机构向该律所每年支付的经费和该律所每年应提供的法律援助服务。如湖南省娄底市娄星区司法局出台的《娄星区政府购买法律援助服务实施细则》规定，娄星区司法局作为法律援助服务的购买主体，对辖区内法律援助案件办理、律师值班等服务实行政府采购。同时，该细则也明确了承包条件和购买方式、程序，并规定承包主体应具备提供法律援助服务的资质和能力，具有良好的社会和商业信誉。[5]通过政府购买服务，法律援助专项经费得到保障，将更好地维护困难群众的合法权益，进一步提升法律援助的服务水平和质量，推进我国法律援助工作健康发展。

其次，探索实行公设律师法律援助模式。公设律师法律援助模式是指将部分律师以国家公职人员的身份纳入国家体制内，由其专门从事法律援助工作。从域外经验来看，公设律师模式的应用较为广泛，美国、瑞典、丹麦、加拿大的爱德华王子岛、纽芬兰省等国家和地区都采用这种模式。[6]公设律师法律援助模式可以有效解决当下法律援助制度中律师数量较少与经费不足问题，并且将法律援助律师以公务员的身份纳入国家体制内亦是国家承担刑事辩护法律援助义务最直接的体现。

最后，值班律师制度对推动刑事案件辩护律师全覆盖有重要作用。为配合制度的推行，就要针对性地解决值班律师面临的问题，充分发挥值班律师的作用，既要明确值班律师的辩护人身份，又要对值班律师的诉讼权利进行充分的保障。除阅卷权外，代为申诉控告、申请调查证据等诉讼权利也需要充分的保障，不因值班律师与辩护律师之分而使权利有所减损，也可以有条件地尝试值班律师出庭为被告人进行辩护。[7]

2.探索建立案件及律师的分级分类制度

案件的辩护质量取决于律师的辩护水平，案件有难易之分，因此相对应地对有限的律师资源进行分配，对于提高案件质量至关重要。从司法部发布的《办理法律援助案件程序规定》第21条中可见，法律援助机构对于律师指派并非随机，而是要考虑诸多因素，而其中的资质及专业特长应当作为重点考量因素，一般也通过执业年限这个可衡量的指标来区分。分级与分类的概念不同，分级是指对律师按照一定的标准进行评价并确定不同的职称，一般是以律师的执业能力作为标准。而律师的分类是按照律师工作的性质和特点进行归类，如分为诉讼律师与非诉律师、专职律师与兼职律师、社会律师与公职律师、公司律师等。[8]而在刑事案件辩护律师全覆盖中，为提高律师办理案件的质量，主要是进行律师的分级执业尝试。

具体而言，对于律师的分级标准，尽管执业年限是最容易量化的指标，但是并不能完全反映律师的执业能力，可以将律师办理过的案件数量及案件类型等也纳入衡量指标范围，对律师进行初步的分级；并且可以将考核的结果纳入分级的指标范围，各指标的具体权重可以调整，形成动态的评价体系。将律师进行分级之后，简单的案件由年轻的新律师承担，较为疑难、复杂的案件由经验丰富的律师承担。这种方式不仅能提高法律援助的整体质量，并且对增强律师职业的自豪感和荣誉感也有重要作用。[9]

3.建立案件辩护质效监督考核机制

辩护的质量除了依赖律师本身的专业水平之外，对于具体案件辩护质效的评价考核也至关重要。从纵向来说，评价考核的时间应当贯穿案件办理的全程，在法律援助的过程中及时进行监督、反馈、处理；从横向来说，监督考核的主体应当包括当事人、同行专家、法律援助机构和司法机关。首先，当事人对法律援助的质量可以进行评价，并向法律援助律师的管理机构反映。律师本身也应当对援助的进展以及具体情况进行定期汇报。其次，荷兰和我国香港地区都设立有法律援助监督员制度，对个案中的律师进行监督，也有针对违纪律师进行处分惩处的权力，以此来保障法律援助制度的质量。我国可以尝试在法律援助机构内设立监督员制度，监督员可以通过了解案件进展、出庭旁听案件审理情况等方式对律师援助情况进行监督。[10]最后，司法机关对于诉讼过程中发现的辩护律师违法违纪行为，应当及时向司法行政机关、律师协会反映，如有相关证据可一并移交。

对于法律援助的质量评价，可以充分借鉴杭州市的经验。杭州市2017年被司法部确定为全国唯一的案件质量管理体系试点地区，通过多年的实践和思考，形成了“五位一体”的案件质量监管系统。杭州智能法律援助质量控制系统会自动生成一个客观、全面的案件综合“成绩单”，并及时送达到每位办案律师，让办案律师及时掌握自己所办案件的等次和存在的问题，以便其在今后办理法律援助案件时能有针对性地改进和提高。[11]尽管在其他地区推行会受到现实条件的制约，但对于案件质量评估的基本方式和思路是值得借鉴的，可以逐步开展，实现法律援助案件质量评估的全覆盖。

4.调整资金分配及补贴标准

要实现法律援助工作的经费保障，一是政府加大财政支持。结合我国当前的综合国力，国家仍然有进一步增加刑事法律援助财政支持的空间和能力。[12]财政部应当增加中央补助地方法律援助办案专款，并指导各地积极争取财政支持，提高省级专项资金投入，同时注重多渠道筹集法律援助资金。二是建立合理的办案补贴标准，规范办案补贴计算办法，结合案件难易程度、审理周期、案件质量评估结果等确定案件的补贴。三是统筹全国，加大对经济欠发达地区的经费支持。将法律援助经费纳入当地财政预算的做法，会由于社会经济发展水平的不平衡、不充分，对于边远贫困地区不利，因此这些区域更需要由中央财政来进行统筹协调，将更多的资源向这些地区倾斜。[13]四是要对经费的使用进行监督管理，及时检查监督，确保经费使用的合理合法。