财政专项资金管理风险及对策

崔平 辽宁省交通高等专科学校

一、引言

财政专项资金实际上由国家财政以及上级管理部门下拨用作特殊用途以及指定用途的资金，期间需要要求下属部门对其进行管理和单独核算，由此为实现对专项资金的合理分配运用提供基础保障。近年来，由于财政专项资金管理的流程不断复杂化，由此将使得管理标准难以得到落实，同时由于资金管理人员缺乏较为完备的法律意识，由此将使得资金管理人员的犯罪概率不断提升，同时也将使得资金管理的风险不断增加。因此为了更好地提升财政资金管理的整体效率水平，就需要切实强化风险防控策略，促使资金能够更大限度上提升经济效益以及社会效益。

二、强化财政专项资金管理的实践意义

因为专项基金所涉及的部门多、领域广，对我国公共事业产生巨大影响，通过加强其管理，合理规划和提高财政资金使用效益，具有十分重要的现实意义，这一点体现在：一是对财政资金管理风险的防范，即通过加强财政专项资金管理，增强单位对财政资金管理的科学性、科学性、有效性。二是有利于提高单位财政资金的使用效率，即加强财政专款管理，充分发挥跨部门合作作用，解决一批专业化、复杂化、专业化的管理难题，有效提高资金使用效率。第三，从国家层面来看，有利于实施国家社会经济发展战略，将专项资金的重点投入领域，主要体现在国家具体社会经济发展战略方向上，因此，加强财政专款管理，实质上就是实施国家社会经济发展战略的一个具体过程。

三、当前我国在财政专项资金管理过程中存在的主要问题

财政专项资金风险出现的因素是多种多样的，因此以下将对我国财政专项资金管理中存在的问题进行分析：

（一）财政专项资金的预算管理源头不合理

预算外资金配置的核心和根源在于预算管理，其科学性、合理性直接关系到财政专款的使用效益。实务中，大多数单位对财政专项基金的预算管理都存在着不合理的现象，这主要表现在预算编制中存在几个方面的不合理问题：一是无法根据单位实际需要准确预测预算编制情况，仍然存在以历史基数为基础的加速增长的预算方法，未实现完全意义上的零基预算，导致财政专项资金的分配不合理；第二，专项资金在预算编制过程中缺乏比较统一的编制范围和标准，造成预算编制的规范性不足。两者都存在缺陷，易导致后续财政专项资金管理出现刚性约束不足、资金使用效率不高的消极问题。第三，当前财政专项资金管理存在的最大问题就是各业务部门与财务部门在目标、人员、流程、制度等方面的整合，以及财务部门在传统预算模式下主导预算管理方向和工作模式融合的过程。由于传统预算以事后控制为主，缺乏对财务管理系统的整合，这将使得公立事业单位难以基于现代的业务发展模式以及信息状态优化预算管理效果，进而将使得预算管理模式的成果难以得到凸显。期间针对明确的事业单位战略目标，将能够更好地规范事业单位的责、权、利关系，进而打动提高事业单位管理水平、加强事业单位内部控制的目的。

（二）财政专项资金沉淀大且风险较高

受制于国库集中支付改革不彻底、专项资金审批流程长、部分项目建设进度缓慢等因素的影响和制约，我国行政事业单位的财政专项资金在拨付和使用过程中因缺乏合理的预算安排和拨付程序，导致财政专项资金分散存放于各商业银行中，形成了单户金额小，但总量较大的资金沉淀，从而导致财政专项资金游离于预算体制外，不仅严重影响了财政专项资金的使用效率。

（三）对财政专项资金管理缺乏有效的过程监督

尽管目前对行政事业单位财政专款管理存在比较严格的独立核算制度和审计监督机制，但从整体上看，这一监督方式主要为事后监督，且事前和事中监督所涉较少，主要表现在以下几个方面，一是对财政专项资金项目的资金使用情况进行必要的审批和控制，但对项目支出决策和执行过程中的参与程度较低，导致其与项目进度管理脱节；二是对财务、内部审计等监督部门在财政专项资金使用过程中存在的潜在风险和问题，因而不能及时发现专项资金在使用过程中的潜在风险和问题，同时也给财政专项资金的使用效率带来一定不利影响。三是事业单位的资金来源相对广泛，因而在货币资金的管理上极易出现一定的混乱性，同时由于没有建立完善的货币资金业务处理岗位责任制，进而导致出纳工作出现不按账款分管混乱现象的出现。除此之外，事业单位的会计和出纳经常出现混岗的现象，由此将使得不同岗位之间的监督和制约作用难以得到凸显，进而将不利于财政专项资金管理的安全性。再者，缺乏完善的货币资金管理制度也将为事业单位人员贪污以及挪用公款等不良行为提供了便利，进而将提升资金管理的风险性。

（四）财政专项资金的绩效考评机制不健全

建立健全有效的财政专项基金绩效考核机制，将有助于提高基金使用的刚性约束和效率。实务上，财政专款绩效考核机制不完善，主要表现在两个方面：一是考核内容上，只注重是否合法合规使用资金、资金是否安全、是否超预算，而很少涉及专项资金使用效率和效益的考核。二是考核奖惩力度不够，导致专项资金的绩效考核不够规范，导致专项资金的绩效考核多数流于形式，刚性约束不强，因此对评价结果的评价不够科学。

四、优化财政专项资金管理的对策

如上问题的出现使得我国的财政专项资金效能难以得到提升，进而导致资金管理风险的出现，因此以下将对其应对策略进行分析：

（一）强化财政专项资金的预算管理

实际工作中要加强财政专项基金预算的管理，可以把预算管理的每一步都结合起来：第一，从实行规范、科学的零基预算开始，在统筹考虑项目优先次序的基础上进行资金分配，提高财政专款预算编制的精细度和有效性度：二是在预算执行过程中严格按照各级人大、政府审批的预算来执行，坚决杜绝超预算、无预算使用财政资金的现象，而且在预算执行过程中要实行有效的分析机制、预算执行与预算编制挂钩的考核机制等，定期对预算执行的过程控制力度；三是要定期对预算执行情况进行通报，及时掌握预算执行的偏差情况，进而将对预算的偏差性。

加强预算编制，确保资金的拨付和使用及时。首先，政府部门要提前做好项目预算内的准备工作，并注意预算内编制进度及资金下达情况，争取使工程进度和资金最大限度地匹配。对于需要跨若干年的项目，可按项目编制预算资金，并按工程年度进度发放，控制财政资金增长，确保财政存量资金最大限度地增加，将财政资金用于更需要的项目或社会领域。第二，已实际开始建设的项目要加快财政资金的拨付，避免由于资金不足而导致资金跟不上工程进度的情况。尤其是在项目立项前需要财政资金到位后，要加快资金审批速度，及时下拨预算内资金，确保财政资金可以用到项目当年建设进度上，减少财政资金审批拨付环节。另外，在预算案中，要充分考虑上一年结转的资金，对基金的总体需求进行全面梳理。

（二）建设财政专项制度盘活沉淀资金

对专项资金的管理，要不断优化制度建设，确保有法可依，一是要改变补助形式，避免现金回笼；二是可以采用以奖代补的形式，避免过去的现金划拨形式，以奖代补的方式来避免对项目建设的依赖，这就是为了避免相关部门骗取专项资金的行为。二是变更补助制度，实行事后补贴。财务处在划拨专款的时候，始终坚持业务部门先做，财政部门验收后再拨付资金的原则，是为了使专款能够准确执行。三是实行统筹兼顾，统一管理资金；部分职能部门将单独控制专项资金，从而滋生腐败，从而使专项基金可单独设立部门专款进行统筹安排。

与此同时，还需要做好金融资金专项清理的工作，进而更好地降低财政资金的储存数量，期间大部分的金融资产存量主要由金融专户中非税收收入账户形成，在此过程中更加需要优化对账户的摸底管理工作，切实将政府、财政、税务等部门充分联合起来，进而实现对专项资金存量的全面排查和清点，由此更好地优化提升财政专项资金管理的水平。在此过程中还需要引导审计部门参与其中，对对发现有问题的财务专户请求予以撤销，存量资金转入其他财政账户，将非税收直接纳入国库统一安排，避免财政资金游离于可控制账户而造成闲置浪费。

（三）实现对财政专项资金动态监督

强化预算执行监督，提高资金使用效益。首先，加强预算执行监督，对项目计划与相应的财政资金执行情况进行对比匹配，资金使用滞后于工程进度的重点监管。了解基金使用情况不佳的原因，如有需要可以通知或与之交谈。第二，要把下一年的财政存量资金与下一年的预算相联系，削减存量资金，鼓励部门加大对财政资金的利用力度。除此之外，还需要强化存量资金监管，及时把握资金变动情况。首先，需要建立动态监督机制，摸清存量资金，形成定期统计、分析制度；同时还需要密切关注存量资金的大量流入，及时督促资金使用，控制存量资金。其次，要加强统筹使用结转资金，并按规定分情况结转资金。关注未结清的项目存量资金，对已经完成、撤销的剩余资金要做出判断，然后进行处理。或者收回或者被准许转用其他项目，对长期挂账的资金要清理干净，然后进行归集，以此更好地提升资金运用的整体效率水平。拨款完成后，特别是结转的资金，要留到下一年再用。如果得不到监督结转资金的情况，很可能会继续保持结转状态，期间通过动态监管的方式将能够更好地对财政专项资金的使用和结余情况作出分析，以此更好地促使资金管理水平得以提升。与此同时，要把财务结余资金的管理作为对财务资金持有者的考核和配合检查、通报、谈话等，提高资金持股单位对结转资金的重视，使财政资金用活，本应发挥作用。对此，可考虑引进外部第三方独立机构，进行定期审计监督，确保监督公正、客观。

（四）健全财政专项资金的绩效考评体系

实践中要实现财政专款绩效考核制度的健全与完善，可以从几个方面着手：第一，要在考核指标体系中列入与资金使用效率、效益有关的评价指标，并据此实行严格奖惩措施，提高专项资金绩效考核的刚性约束；二是针对指标评价体系中的定性指标，必须制订严格统一的评价方法和标准，降低管理部门的个人主观判断，提高绩效考核的公平水平。成立专款管理要有明确的法律、法规、政策支持，业务部门要向财务部门提出申请，财务部门还要对经营单位提交的项目可行性计划及业绩目标论证进行全面审核。同时，财务处也要组织税务、绩效、预算等各部门共同讨论，进一步提高预算案成立前的效率和质量，最重要的是确保财政部门在初审阶段就充分履行审评职责，避免传统走过场。另外，要建立专项基金的到期退出、提前终止机制。由于不可避免的原因，部分专项基金需延长实施年限时，则需重新对项目可行性与必要性进行论证，避免财政专项资金浪费。

五、结束语

总而言之，对于用作特殊用途以及指定用途的财政专项资金而言，其管理效率将直接影响国家政策的落实效果，因此强化对其中常见问题的分析，并作出相应的应对策略将是提升其整体利用效率的重要基础。期间需要强化对财政专项资金的预算、监管、核算以及绩效考核等力度，进而促使其能够更好地提升财政专项资金管理的整体水平。