工业园区综合开发投融资模式探索

王鹏程 谢旭 徐游

将资金、技术、人才等要素有机结合是逐步实现工业园区资源整合发展的必由之路，对于推动产业进步和经济发展具有重要的意义。随着国有投资体制改革的不断深化，单纯依靠财政资金和国有平台融资已经难以承担园区进一步推动经济发展的使命，探索新型投融资模式和拓宽融资渠道成为工业园区发展的必然选择。

投融资模式的背景与创新

工业园区建设投融资主要针对基础设施建设、软环境建设等方面的项目，基础设施主要针对园区水、电、路、通讯、场地平整等方面；软环境投融资主要针对园区综合服务平台建设，如：技术创新平台、招商引资平台、电子政务平台、金融服务平台、电子商务平台、人才服务平台等方面，其特点为共享性、基础性和整体性。国内工业园区基础设施建设资金主要依靠政府投资和贷款、股权、债券等融资方式。以园区管委会成立建设投资公司，并以此为主体进行投资和融资的投融资模式。

为引导社会资本参与工业园区投资建设，国家陆续出台一系列政策文件，按照国家有关规定优化项目操作流程，规范咨询服务市场秩序，确保在不增加地方政府隐性债务的前提下，进一步推动社会资本参与工业园区项目建设和运营。根据财政部政府和社会资本合作中心发布，2021年上半年新入库项目主要为新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设项目，9月，国家发改委召开专题新闻发布会将加大制造业中长期贷款支持力度规范推广PPP模式，下一步将加强跨周期调节，充分发挥中央预算内投资和地方政府专项债券作用，促进投资稳定增长。同时，协调推进一批具有吸引力的交通运输领域政府和社会资本合作模式项目、基础设施领域不动产投资信托基金试点项目，吸引和撬动社会资本。激发市场活力，积极支持战略性新兴产业投资，引导企业加快设备更新和技术改造投资，加大制造业中长期贷款支持力度。

早在2020年5月，银保监会发布《信托公司资金信托管理暂行办法（征求意见稿）》，政府对REITs融资方向开了“绿灯”为工业园区及租赁房等领域的融资发展提供了新思路。今年9月，中交资本助力四公局在上海证券交易所成功簿记发行“中交四公局京津冀一体化PPP项目资产支持专项计划”，产品发行规模 6.45亿元，最长期限7.58年。該产品是国内首单卖断型PPP类不动产投资信托产品（REITs）及首单京津冀一体化PPP项目资产证券化融资（ABS）。该产品的发行盘活了存量项目资产，降低带息负债和资产负债率，节约财务费用，具有很强的示范效应和创新意义，为投融资模式探索提供了新示例。

国内外投融资模式分析

国外园区基础设施投融资模式分析

美国工业园区投融资模式。美国作为市场经济最为发达的国家，资本市场同样非常发达，企业行为高度市场化。在经济上信奉“凡是民间能做的政府决不插手”，因此在美国的工业园区基础设施建设领域里民间投资占多数，政府在基础设施投融资领域主要承担的是制定法律法规来规范市场运作。工业园区基础设施建设领域吸收民间资本投资的主要方式是发行市政债券，利用成熟的资本市场为基础设施建设项目提供资金。

英国工业园区投融资模式。英国政府吸引社会资本进入工业园区基础设施领域所采取的方式，一是竞争方式，对于可通过收费方式收回投资的园区基础设施，政府通过招投标方式选择私人企业出资建设和运营管理；二是补贴方式，对于可以进行收费但所收费又不能完全弥补投资者所投入资金的基础设施项目，政府仍通过招标将项目承包给私人企业，由企业建造、经营、管理，并向社会收取合适的使用费，政府再对投资者收益补贴至社会平均投资回报率水平；三是购买服务方式，对一些属于不能实现收费机制的纯公共品的项目，英国政府采取的方式是公共部门和私人部门合作，由私人企业出资建设和经营管理，由政府在未来项目建成后购买该项目的服务。

日本工业园区投融资模式。二战后日本工业园区基础设施建设的迅速发展得益于政府对基础设施建设与经营管理理念的转变，即逐步改变政府在基础设施领域的投资者身份，采取了在政府主导下的市场化融资方式和国有项目民营化的管理模式，并发挥日渐成熟的资本市场的作用，积极引进民间资本进行投资，实现多元化的筹资渠道。

国内基础设施投融资模式分析

苏州工业园区投融资模式。苏州工业园区作为中国发展速度最快、开发水平最高、吸引外资最多的开发区之一，其投融资工作的主要做法是发行债券融资并大胆探索市政公用事业改革，苏州工业园区是国内第一家通过发行企业债券募集基础设施建设资金的开发区。近年来，苏州工业园区在借鉴和吸收国外经验的基础上，大胆探索市政公用事业改革，水、燃气、热电等部分公用事业告别了政府“包办”的历史，政府和企业找准了各自的位置，实现了角色归位，走出了一条市政公用事业改革的创新之路。

上海石化工业园区。上海金山的上海石化工业园区为实现企业自身更好的发展与获取更大的利益价值，通过获取大量的工业土地，营建一个相对独立的工业园区；在自身链主企业入驻且占主导的前提下，借助企业在产业中的强大的凝聚力与号召力，通过土地出让、项目租售等方式引进其他同类企业的聚集，实现整个产业链的打造及完善。

园区内产业项目投融资模式分析

深圳高新区投融资模式。深圳是中国中小科技企业发展最迅速的地区之一，深圳高新区于2007年成立了创业投资广场。吸收和引进专业机构，着力打造涵盖天使孵化、创业投资、融资担保、上市培育、并购重组等全生命周期的科技金融服务体系，通过混合所有制的“基金群”，构筑起“一条龙”金融服务链条和运作模式，有效撬动社会资本服务产业和城市发展，截至目前累计为超过6.7万家中小微企业，提供超过1万亿元的融资支持。

北京中关村投融资模式。中关村管委会充分发挥政府的引导作用，根据高新技术产业发展的规律，针对不同发展阶段企业的不同融资需求特征，以企业信用建设为基础，充分利用市场机制，采用多方合作的方式，既拓宽间接融资渠道，又通过促进创业投资、组织发行高新技术企业集合信托计划和企业债券、推动企业改制上市等多渠道，来提高直接融资比重，制定了促进不同阶段企业发展的投融资政策体系。

合肥双凤经开区投融资模式。合肥双凤经开区是安徽省合肥市域经济的龙头，园区发展重点从基础设施下手，拥有中国第一家最具创新性的国际物流综合体，专门针对于有基础建设需求领域吸引相关产业链的企业加盟，物流仓储和产业配套的比例达到5：5，先有仓储，再有商贸，以这种倒推式的融资模式来解决以往商贸与物流貌合神离的痛点。

国内外投融资模式总结

综合来看，国外社会资本活跃度较高，在工业园区基础设施建设方面有較高占有率，相比之下国内工业园区基础设施建设，除个别创新能力和业务能力较强的园区能撬动社会资本外，基本上是政府主导成主流的发展模式。国内工业园区高质量发展需要活跃的社会资本进入，契合市场发挥社会资本的重要作用。

参考国内工业园区在产业项目发展上融资方式发展分析，大致方向上有两种，一是包含融资租赁、股权基金、小额贷款等的类金融融资；二是银行贷款、债券、信托贷款、证券化等的金融融资。产业融资发展也将在这两个方向上继续规范、深入下去。

建设投融资模式思路

加快整合资源，组建投融资平台。投融资平台是工业园区进行投融资活动的主体。整合工业园区内存量资源和各类专项资金，通过注入财政资金、土地资产、国有企业股权等资金，打造工业园区投融资平台并壮大其实力，成为综合性的投融资平台，全面负责工业园区各类新增重大项目的引导性或控制性投资；提高自我融资发展能力，通过出让工业园区投融资平台部分股份或增资扩股，积极吸引战略投资者参与园区开发建设。积极推动投融资平台上市，充分发挥资本市场功能，实现投资、融资、再投资、再融资的良性循环。

多元化投资主体，拓宽投融资渠道。分析建设项目属性及分类，明确投资主体及融资渠道，更快更高效的完成投融资。根据项目类型区分，建设项目可区分为供水、天然气、供热的源头设施及电力、通讯等基础设施的经营性项目；管网基础设施和技术平台软环境等准经营性项目；内部道路、照明、绿地等基础设施和软环境等非经营性项目。

创建工业园区信用担保体系。建立以工业园区信用为保障、企业信用为重点的信用担保体系。一是推进担保体系建设。充分发挥国有资本的引导作用，从财政、税收、规费等方面给予扶持，鼓励民资投入、参与竞争；并组建和引入一批主营业务侧重点不同的中小企业担保机构以满足园区内不同企业需求。二是引入信用估评中介服务机构，建立园区企业信用信息数据资源库和网上信用信息平台，为全社会提供全面、及时、准确的信用信息服务。三是拓宽金融机构参与园区内中小企业信用贷款试点，积极吸引政策性银行、商业银行、信用社等金融机构参与，完善中小企业联保或创业企业联保贷款模式。最后形成多形式、多渠道组建园区担保机构，形成多方投入园区信用担保体系建设的良好局面。

加大对园区投融资人才队伍建设。加强工业园区投融资人才队伍建设，提升投融资能力，建立灵活的政策和激励措施吸引和培育具备社会资本运作、财务管理、市场经营、谈判等方面经验和知识的专业人才。

项目建设及产业发展建设融资模式建议

基础设施项目类型及其融资模式

工业园区探索基础设施建设投融资模式主要针对标准化厂房、办公用房、市政公用等建筑的新建，现有水、电、路、通讯等公共生活服务设施的提升改建。

一是标准化厂房、保障性住房、办公用房等项目，这类项目投资规模较大、间接收益大。模式运行机制采用资产证券化（ABS模式）或公募REITs模式在债券市场通过承销商发行相关债券募集资金，盘活存量项目资产，降低带息负债和资产负债率。

二是市政公用工程建设项目投资。随着工业园区产业项目和其他基础设施建设项目的推进，对电力、通讯等的需求将稳定上升，市政公用工程建设项目的预期收益将能得到有效保障，于是可以优先采用PFI（民间主动融资）的融资模式满足这类项目建设资金的需求。当然也可以选择财政收入对这类项目先行投资，待项目建设完成后将其一定时期内一定的产权或者经营权有偿转让给投资人由其进行运营管理，即选择TOT模式，这样可以使得财政资金在基础设施建设领域中实现合理配置和充分利用，提高资金使用效率。

三是公共生活服务设施投资，包括商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等。模式运行机制采用PPP模式或其他相关变通模式，将服务设施建设项目的特许经营权赋予项目公司以吸引民间资本的注入，项目公司完成该项目的建设、并参与运营和建设维护，获取相应收益并给予民间资本补偿，政府对上述过程进行监督管理，并在特许经营权到期之后收回项目。

产业项目建设融资模式

以政策性服务为引导，以吸引各类资本投入为任务，综合运用政策性资金援助、科技融资促进、创业投资促进、科技担保促进、产权交易、科技保险等手段，为不同成长阶段的企业提供专业化综合性服务。工业园区探索产业项目的融资模式，一是通过以市场化方式，引进多方资金，解决建设资金不足问题；二是按照带动重点产业链发展要求，解决重点链主项目融资的同时，统筹重点产业链配套的中小企业项目的融资方案；三是统筹单一信贷机构，整合中小企业社会资本，增加整体信用扩大金融运作机制。

共享模式。将规范后的融资平台，承担产业建设项目的融资职能。通过政府预算收入、政府基金收入和预算外收入等财政性资金确保融资平台的资本金保持在合适的规模。同时，积极吸引地方债券、企业债券、公司股票、创业投资基金、产业发展基金以及商业银行资金的介入，壮大融资平台的资本金。融资平台向工业园区主导产业项目贷款，支持工业园区循环经济发展并以项目的权益质押以及配套资源的使用权抵押等方式作为贷款的保证。

产业链融资模式。重点产业链中的链主企业在政府资金的引导下和银行贷款的信贷支持下设立产业链发展基金。以园区内资金实力相对雄厚的链主企业，在债券市场、股票市场和融资租赁市场上的融资能力较强，可以募集项目建设资金，而相关上下游企业产业项目建设的资金需求可以获得产业链发展基金的支持和金融机构信贷的支持。

中小企业融资模式。把单一的银行、担保公司、行业协会、地区征信体系等机构通过工业园区内的社会资本有机地组织到一起，以充分发挥它们支持中小企业融资的作用。搭建一个组织严密、相互渗入的聚团，来自于多方主体的参与放大和强化了聚团内社会资本的作用，并通过社会资本的培育达到了整体增信的目的，使得过去只能在较狭小范围实现的非正规金融运作机制扩展到正规金融的安排中来。