国家粮食安全产业带建设的优势、困境与路径

檀云舒 饶璐 吴娜培 程秋旺 陈钦

摘要：国家粮食安全产业带概念是一个新的概念，其更加强调粮食生产安全性和粮食产业发展协调性。文章分析了国家粮食安全产业带建设的重大背景，提出要把握国家粮食安全产业带的区域跨度优势和核心内容优势，探析在建设过程中可能遇到的粮食产业弱质性明显、利益补偿机制不合理、生态安全保障不足等困境，构建科学的产业联动布局，制定合理的利益补偿机制，落实高效的生态安全保障，旨在为确保国家粮食安全提供“中国经验”。

关键词：国家粮食安全产业带；粮食安全；产业建设

中图分类号：F323.1 文献标志码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210301

基金项目：福建农林大学科技创新专项基金项目（CXZX2017414）；福建省林业科学研究院项目（KH1701380）。

在新冠肺炎疫情肆虐之际，全球粮食危机在短期内可能爆发，严重威胁我国粮食安全。在国内国际双循环的新发展格局下，2020年中央经济工作会议和中央农村工作会议相继召开，在顶层设计上明确提出建设国家粮食安全产业带，对保障我国粮食生产和供需平衡、确保粮食安全提出了更高要求。国家粮食安全产业带有别于粮食主产区、粮食生产核心区、粮食生产功能区、粮食生产优势区等传统概念，是一个新的概念，其更加强调粮食生产安全性和粮食产业发展协调性。因此，准确认识国家粮食安全产业带建设的重大背景，把握国家粮食安全产业带建设的相对优势，明确国家粮食安全产业带建设的可能困境，积极探索国家粮食安全产业带建设的可行路径，对于稳定我国粮食生产、确保我国粮食安全、牢牢掌握粮食安全主动权具有重要战略意义。

1 国家粮食安全产业带建设的重大背景

发展粮食生产，解决吃饭问题，是国际社会普遍关注的长期性和战略性问题[1]。受国际国内两个环境影响，我国粮食安全仍面临巨大挑战。国际方面，2020年新冠肺炎疫情全球蔓延，部分国家为保障粮食安全采取限制出口的措施，对国际粮食安全造成巨大冲击，极有可能引发全球性粮食危机。世界粮食计划署发布的《全球粮食危机报告》指出，

2020年全球面临严重粮食危机的人口可能增至2.65亿人。各国相继收紧粮食出口，农产品贸易保护主义伺机抬头，为国际粮食危机增添了几分不确定性。国内方面，党的十八大以来，党中央高度重视粮食安全问题，在国内资源条件、国际贸易环境瞬息万变的新形势下，提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，极大地保障了新时期我国粮食生产的稳定和安全。“十三五”时期，我国粮食产量连续保持在6.5亿t以上，2019年人均粮食占有量达到474.95 kg，高于联合国人均粮食安全线标准（400 kg），我国口粮库存处于最充裕时期。但是，由于国际农产品貿易环境发生深刻变化，国内粮食消费需求持续增长与粮食生产结构升级压力共存，供需矛盾日益凸显，双重压力迫使粮食产业发展需要加快转型升级。在此背景下，建设国家粮食安全产业带，有助于增强粮食资源利用效率，促进粮食产业转型升级，优化农业生产力区域布局和优势互补，推动我国粮食产业高质量发展，对于确保我国在后新冠肺炎疫情下能够继续稳定粮食生产和安全具有重要意义。在进一步突破国内粮食发展瓶颈的同时，面向世界，为国际粮食安全发展提供“中国经验”。

2 国家粮食安全产业带建设的相对优势

建设国家粮食安全产业带，需要厘清其与传统概念的不同之处，把握国家粮食安全产业带的相对优势。国家粮食安全产业带的相对优势表现在区域跨度优势和核心内容优势两个方面。

2.1 区域跨度优势

粮食作物的生产需要得天独厚的自然生长环境，也需要国家政策制定的大局观。为应对粮食安全危机，保障粮食基本供给，我国在粮食生产优势省份确定辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、河北、河南、山东、安徽、江苏、江西、湖北、湖南、四川13个粮食主产区，并在此基础上，结合全国各省份粮食生产优势特点，确定粮食生产功能区、粮食生产核心区和粮食生产优势区等，充分确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”目标的实现。不难发现，粮食生产区、粮食生产核心区等传统概念具有很强的地域性特征，各个区域的界限范围比较清晰，每个区域具有不同的自然资源、经济效益等相对优势，在带动区域粮食生产安全、经济发展等作用上比较显著。但是，区域内部优势明显并不能带动区域间的粮食生产合作与经济发展，同时在区域内部、区域与区域之间缺乏统一的粮食生产安全规划，各个粮食生产区缺乏必要的联动机制，整体上属于独立、分散的功能特点，在实现全国性的粮食安全生产目标上缺乏统一性和机动性。在国际国内双循环新发展格局下，确保国家粮食安全，推动乡村全面振兴，解决区域间粮食生产统筹问题，需要统筹区域间协调发展，这就为国家粮食安全产业带的建设提供了现实依据。国家粮食安全产业带综合考虑各个粮食生产区域的自然资源环境和经济社会发展条件，更加强调区域联结，注重统一性和协调性。因此，国家粮食安全产业带是在更大范围内的区域联动，需要综合把控经济社会发展、自然资源条件等积极因素，发挥各区域相对优势，加强各区域联系，实现粮食安全上的优势互补，进而推动粮食生产的区域协调发展，使区域间的粮食生产合作转变为全国性的粮食生产合作。总而言之，国家粮食安全产业带的建设，是基于统筹区域间协调发展理念，通过综合利用各粮食生产区域的互补优势，最终实现全国范围内的粮食生产有优势、粮食安全有保障的目标。

2.2 核心内容优势

在内容上，国家粮食安全产业带与传统概念都强调通过转变粮食生产发展方式实现粮食生产的高质量发展，但国家粮食安全产业带更强调“安全”和“产业”的层次性。

一方面，国家粮食安全产业带注重粮食生产安全性。粮食生产安全性主要体现在数量安全、质量安全和市场供给安全三个方面。在数量安全上，随着我国良种培育更新速度加快，耕地质量得到显著提升，农业机械化水平不断提高，2020年我国粮食产量达到6.69亿t，实现粮食生产的“十七连丰”，人均粮食产量自2008年的403.38 kg（第一次超过联合国人均粮食安全线标准）提高到2019年的474.95 kg，粮食数量安全基本实现。国家粮食安全产业带的建设，是在确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的目标上，统筹全国粮食生产大局，在更高层面上继续保持我国粮食生产的高效和高产。在质量安全上，近年来，为促进农产品供给由满足“量”的需求向更加注重满足“质”的需求转变[2]，国家加快推进无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志等质量安全认证，不断提高“三品一标”的公信力和权威性。相关统计数据显示，我国认定的绿色农产品、有机农产品和农产品地理标志数量超过4.92万个，农产品质量安全监测合格率稳定在97%，表明我国已经基本实现粮食质量安全。国家粮食安全产业带的建设，将进一步发挥资源优势，继续提升农产品质量安全水平，对于建立跨区域的质量安全监督体制机制也具有重要意义。在市场供给安全上，受国际粮食危机和中美贸易摩擦的冲击，我国粮食生产仍保持稳定，粮食价格没有发生明显波动。建设国家粮食安全产业带，将进一步稳定我国粮食生产和供需动态平衡，在应对市场供需变动方面具有更强的保障能力。

另一方面，国家粮食安全产业带注重粮食产业间的联动发展。粮食安全不仅关系到生产环节的粮食作物安全，也关系到销售环节的粮食产品安全。国家粮食安全产业带是一种全产业链概念，注重以“糧头食尾，农头工尾”为抓手，涵盖从粮食作物到粮食产品、从粮食生产环节到粮食销售环节、从“田间”到“餐桌”的全产业链，从全方位确保我国粮食安全。同时，国家粮食安全产业带注重“两手抓，两手都要硬”的发展理念，一手抓粮食生产，一手抓粮食消费，粮食生产和粮食消费都更加注重粮食安全，能够进一步促进“粮食兴、产业旺、经济强”的良性循环，推动粮食产业提质增效，增强粮食资源配置效率，不断提高粮食安全保障能力。因此，建设国家粮食安全产业带，是一个更开放、更包容、更广泛、更高水平的粮食安全保障战略。

3 国家粮食安全产业带建设的可能困境

3.1 粮食产业弱质性明显

农业一直以来都是国民经济支柱性产业，但农业产业本身的弱质性特征也十分明显。国家粮食安全产业带虽然区域跨度广，区域间可以实现优势互补和协调发展，但其仍然是以粮食生产为主要任务，粮食产业弱质性问题仍存在。近年来，随着经济社会的快速发展，农业劳动力价格显著提高，虽然大部分粮食生产地区机械化水平较高，但雇工成本也在上涨，粮食产业发展不得不投入更高的生产成本，而粮食产出效益却始终处于较低水平，这种弱质性特征可能导致粮食生产“后继无人”。与之相反的是，随着城镇化进程加快，城市吸引力不断增强，农民受到“拉力”和“推力”的双重作用，不断向城镇转移就业，从而实现市民化。这种“推力”和“拉力”的双向影响，将农村青壮年挤出农村劳动力市场，粮食产业弱质性进一步加强。缓解粮食产业弱质性问题，实现粮食资源有效配置，对于国家粮食安全产业带建设具有重要影响。

3.2 利益补偿机制不合理

粮食生产关乎我国粮食安全，粮食生产区耕地具有特定用途，主要以种植粮食作物为主，不得擅自改变耕地用途，因此也限制了农民发展其他农业产业的可能性，因而需要给予适当补偿。然而，现实情况是，粮食生产区域经济社会发展较为缓慢，许多产粮大县甚至出现“高产穷县”的畸形现象，粮食生产与经济发展出现脱节；同时，拥有粮食调出能力的地区较少，我国粮食缺口也主要由具有较强调出能力的地区填补。因此，利益补偿制度的建立和完善至关重要，国家也高度重视粮食生产区的利益补偿制度建设，实行特殊保护制度。但这种利益补偿机制存在补贴收入低，补贴政策不连续等弊端，无法发挥持久作用[3]；同时也忽视了粮食生产区农业基础设施薄弱和公共服务供给不足的现状，对我国粮食安全和稳定提出了挑战。能否进一步完善粮食生产区利益补偿机制，想农民之所想，是国家粮食安全产业带建设的突破口。

3.3 生态安全保障不足

生态安全是指保障人的生活、健康基本权利和保障人的适应环境变化能力不受威胁的一种状态[4]。近年来，党和国家政府十分重视生态文明建设，不断落实和践行 “两山”理论，我国生态文明建设取得重大成就。但是，生态系统拥有有限的承载力和自净能力，一旦遭到破坏，并超出生态系统自我净化能力范围，将严重影响粮食生产和粮食安全。现实中，生态安全保障明显不足。在国家粮食生产主要区域内，优质耕地面临着土壤侵蚀和重金属污染问题，农业生产过程中存在过度使用化肥和农药现象，导致耕地质量出现降等态势，一等耕地数量下降趋势明显，优质的东北黑土地表土平均每年流失0.3～1.0 cm[5]。此外，部分粮食生产区还受水资源供给不足的威胁，在北部的河北、内蒙古、河南、山东、吉林、辽宁、黑龙江等地区灌溉用水严重缺乏，对地下水用于粮食生产的依赖性越来越高。如何保障粮食生产的生态安全，使生态安全和粮食安全有机统一，关乎国家粮食安全产业带建设的成效。

4 国家粮食安全产业带的建设路径

面对国家粮食安全产业带建设的可能困境，需要发挥国家粮食安全产业带比较优势，围绕“安全”和“产业”两个着力点，构建国家粮食安全产业新格局，确保我国粮食安全稳定，实现粮食产业高质量发展。

4.1 构建科学的产业联动布局

围绕创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，科学布局国家粮食安全产业带，构建一条管理创新、协调一致、绿色安全、开放包容、成果共享的国家粮食安全产业带。首先，要以粮食优势资源、社会经济发展条件为基础，建立粮食产业联动机制，实现粮食产业区域协同发展。其次，应加强国家粮食安全产业带与国家经济战略布局的融合。围绕“长江经济带”，推动四川、湖南、湖北、安徽、江西、江苏六大粮食主产区与长江经济带相互联动；围绕“京津冀协同发展”战略，推动河北、内蒙古等粮食主产区的粮食产业与区域经济发展优势互补；围绕东北振兴战略，实行最严格黑土地保护制度，推动黑龙江、吉林、辽宁等粮食主产区作为国家最重要的粮食安全保障功能的建设。再次，充分挖掘国家粮食安全产业带的比较优势，促进资源、经济、社会、生态等协调发展，统筹好国际国内两个大局和两种资源，实现跨区域协调一致、共同发展。第四，注重粮食产业质量安全，生产和销售优质粮食产品，实现粮食产业绿色可持续发展。第五，积极推进国家粮食安全产业带建设与“一带一路”倡议相互配合、协作共赢，依托“一带一路”沿线国家的先进粮食生产技术，加强交流与合作，共同构建“一带一路”沿线国家粮食安全产业联动机制，提升“一带一路”沿线国家的粮食安全保障能力。最后，建立健全粮食产业发展成果共享机制，以强带弱，实现我国粮食产业布局合理化，粮食产业发展成果人人共享。

4.2 制定合理的利益补偿机制

国家粮食安全产业带建设，需要着重解决农民利益补偿问题。首先，应加强利益补偿制度的宣传力度，提升农民对利益补偿制度的认识。对于老一代农民，缺乏对新的利益补偿制度调整的获取能力，因而需要进行针对性宣传和解读，使其准确了解新的利益补偿制度。其次，根据地区经济发展水平和潜力，适时、适当提高利益补偿标准，加大国家补偿资金的投入力度，制定粮食生产和销售等方面的优惠政策，积极动员和鼓励农民继续为保障国家粮食安全而从事粮食生产工作。再次，进一步加强国家粮食安全产业带农业基础设施和公共服务设施的投入力度，提高农民粮食生产能力，激发农民粮食生产的积极性。最后，加强利益补偿机制的科学研究，寻找利益补偿机制的替代方案。利益补偿机制虽能减少农民机会成本，有效激励农民种粮积极性，但合理的替代方案不可缺少，如农技推广服务参与和农业保险参与，这些替代方案能够在一定程度上弥补利益补偿机制不足，减少农民对利益补偿机制的依赖。

4.3 落實高效的生态安全保障

以生态文明建设为出发点，立足于国家粮食安全产业带资源禀赋，不断增强资源集约利用的系统性和协同性，深度挖掘资源优势，形成资源环境友好型的国家粮食安全产业带。深度推进化肥和农药投入的“负增长”行动，进一步降低化肥和农药对粮食作物和耕地的污染和破坏，促进粮食生产与生态安全的动态平衡。实行最严格的耕地保护措施，确保1.2亿hm2红线不被突破，不断提高耕地质量，使一等耕地的比重逐渐增加，在耕地利用上寻找能够对生态安全产生正面影响的利用方式，结合碳达峰、碳中和目标，有效推进粮食生产的碳达峰、碳中和目标的实现，在确保粮食安全基础上进一步筑牢粮食生产的生态安全。此外，为应对国家粮食安全产业带内部分粮食生产区域水资源供给不足的问题，应加强粮食作物生长环境和生长周期的基础研发工作，加大粮食作物品种研发改良力度，发展区域优势粮食作物品种，为保障我国粮食安全、实现粮食产业高质量发展提供生态安全保障。

参 考 文 献

[1] 尹成杰.后疫情时代粮食发展与粮食安全[J].农业经济问题，2021（1）：4-13.

[2] 臧云鹏.探析国家粮食安全产业带建设[J].中国国情国力，2021（4）：16-21.

[3] 陈江.粮食安全观视阈下粮食主产区利益补偿新思路[J].学术交流，2016（10）：121-126.

[4] 李周.粮食主产区生态安全研究[J].学习与探索，2020（8）：88-94.

[5] 乔金良，常理.治疗黑土地“贫血症”[N].经济日报，2015-07-28（12）.

Analysis of the Advantages， Difficulties and Paths of the Construction of National Food Security Industrial Belt

Tan Yunshu， Rao Lu， Wu Napei， Cheng Qiuwang， Chen Qin

（ College of Economics and Management， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou， Fujian 350002 ）

Abstract： The construction of the national food security industrial belt is of great significance for ensuring the national food security and enhancing the core competitiveness of the food industry. Therefore， it is necessary to accurately understand the major background of the construction of the national food security industrial belt， grasp the regional span advantages and core content advantages of the national food security industrial belt， and clarify the dilemmas of the grain industry that may be encountered during the construction process， such as obvious weakness， unreasonable benefit compensation mechanism， and insufficient ecological security protection， build a scientific industrial linkage layout， formulate a reasonable benefit compensation mechanism， and implement efficient ecological security guarantees， and provide "Chinese experience" to ensure national food security.

Key words： national food security industrial belt， food security， food industry