易地扶贫搬迁政策研究评价与“十四五”关注点研判

郭劲光 于泽乾

〔摘要〕易地扶贫搬迁政策作为我国扶贫攻坚阶段的得力政策工具之一发挥了重要的作用，然而，易地扶贫搬迁地区较之其他地区在经济基础、发展速度和政策韧性等方面都存在相对不足，而现有研究所涉及的关注点和内容虽丰富多样，但限制了易地扶贫搬迁地区的后续发展定位和相关研究的延伸。因此，从系统论角度出发，本文构建了包括政策自身系统、政策执行系统、政策目标客体系统、政策评估系统和政策环境系统在内的易地扶贫搬迁政策评价研究体系，并依次就五个子系统的相关研究进行分类梳理和评述。研究认为，“十四五”时期的关注点应当锁定在：及时对易地扶贫搬迁政策进行总结，剖析遗留问题、总结发展现状、挖掘面临的新困难；探讨易地扶贫搬迁地区后续发展与乡村振兴战略有效衔接的内在逻辑；系统探索优化易地扶贫搬迁地区后续发展的制度框架和政策体系等。

〔关键词〕易地扶贫搬迁；乡村振兴战略；脱贫攻坚；系统论

中图分类号：F323. 8文献标识码：A文章编号：1008-4096（2021）05-0017-11

基金项目：国家自然科学基金面上项目“贫困跨代干预复合架构的机理分析与政策系统设计”（71774027）；辽宁省教育厅重点项目“产业政策和知识复杂性混合视域下辽宁战略性新兴产业创新产出研究”（LN2020Z04）；辽宁省教育厅一般项目“辽宁高新技术企业员工越轨创新行为：‘个体—工作—组织’的多层次影响机理分析”（LN2019J07）；辽宁省社会科学规划基金重点项目“辽宁省国有企业双元式变革创新中多重身份动态整合的机制研究”（L20AGL010）

一、引言

易地扶贫搬迁是针对“一方水土养不起一方人”地区贫困人口实施的一项专项工程，目的是通过“挪穷窝”“换穷业”，从根本上解决搬迁农户发展问题。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视精准扶贫精准脱贫工作。特别是2015年11月27日党中央召开扶贫开发工作会议以来，以习近平同志为核心的党中央把易地扶贫搬迁作为“五个一批”精准扶贫工程的重要组成部分，易地扶贫搬迁成为脱贫攻坚的“头号工程”和“标志性工程”。2015年12月1日，李克强总理在全国易地扶贫搬迁电话工作会议上作出重要批示，部署实施易地扶贫搬迁工作，标志着“十三五”时期的易地扶贫搬迁工作拉开了序幕。2016年是精准扶贫和易地扶贫搬迁政策实施的开局之年，在党中央、国务院有组织有策略的推进下，脱贫攻坚取得了巨大成效，其中“一方水土养不起一方人”地区的面貌也得到了极大改善。在取得脱贫攻坚胜利的同时，需要注意到的是易地扶贫搬迁地区不同于其他地区，搬迁农户原有的贫困程度深、受到的政策冲击大、经济基础相对薄弱、发展较慢是搬迁地区的主要特征。目前，易地扶贫搬迁地区的后续发展问题，以及做好与乡村振兴有效衔接等问题成为了亟待解决的重点问题。党的十九大以来，学者们对易地扶贫搬迁的研究更加深入，不断有文献关注搬迁农户意愿、搬迁农户生计策略、政策既有成效、现实难点、安置区社会融入等问题，进一步推进了易地扶贫搬迁的相关研究。在这些研究成果中，大多是针对易地扶贫搬迁的某一环节或某一部分进行探讨，涉及的关注点和内容较为丰富，因而有必要对其进行系统性研究。鉴于易地扶贫搬迁本身就是一项复杂的系统工程，政策性强、难度大，本文从系统论的角度开展对相关问题的梳理和归纳，并以此为“十四五”时期的相关研究和工作实践提供借鉴。

基于此，本文为了分层次、更加深入地把控问题脉络，将易地扶贫搬迁政策作为一个整体系统，把各组成要素、各子系统作为影响总体目标实现程度的重要组成部分。根据贝塔朗菲的一般系统论思想对相关研究进行划分和归纳，具体划分为政策自身系统、政策执行系统、政策目标客体系统、政策评估系统和政策环境系统，并以此展开研究。

二、易地扶贫搬迁政策自身系统研究评价

（一）易地扶贫搬迁的理论与现实逻辑

在易地扶贫搬迁理论框架中，首先需要理清的问题是自然环境、生存条件恶劣的这些地区水土为什么养不起一方人？在这些地区实施易地扶贫搬迁又给搬迁农户带来的是哪些改变？即易地扶贫搬迁实现脱贫的机理是什么。“一方水土养不起一方人”地区往往面临的是自然资源匮乏的约束，且地理位置相对偏远，在诸多约束条件的影响下，简单的农牧业生产和只具备简单技能的劳动力成为贫困人口主要的经济来源。长期处于贫困状态，与自然环境和传统观念不无关联，这种状态是地域空间与历史条件的共同产物。“空间”一词在易地扶贫搬迁中显得至关重要，基于多维空间理论，吴丰华和于重阳[1]把贫困人口的居住空间分为生活空间、生产空间和社会空间。自然条件的制约导致生活空间不足以支撑正常的发展需求；资源禀赋缺乏的生产空间致使生产活动的低质量化；半封闭的社会网络难以构建与外界有效沟通的社会空间。正是多维空间的能量不足使“一方水土养不起一方人”地区贫困风险完全暴露，贫困农户面临的也是长期性的贫困。易地扶贫搬迁通过“挪穷窝”实现空间的转换，使贫困人口摆脱原始空间对于脱贫的地域制约，能量更足的新空间是贫困人口个人技能发展的基础，也是激发摆脱贫困行动力的有力支撑。易地扶贫搬迁更具有制度性和针对性，是解决“一方水土养不起一方人”的根本之策。

实现了空间的转换，是否意味着贫困人口摆脱了贫困？要回答这个问题还需落到“现实逻辑”这个关键点上。易地扶贫搬迁不仅指空间的转换，更需要从保障政策和后续脱贫政策等方面做出设计，从而将扶贫的理论逻辑转化为现实逻辑。从源头上破解空间制约，从根本上解决贫困问题，是易地扶贫搬迁的现实逻辑出发点，进一步要解决的问题是如何实现搬迁农户的可持续脱贫[2]。在新的空间中，搬迁户仍旧面临很多问题，单靠自身能力很难在短时期内完成自主脱贫，这就需要政府施加外部推动力。这种推动力在实践方面主要包括以下两个方面：第一，政策保障更全面。中央加大了资金投入，整合社会资源，拓宽了资金来源渠道，提高了对搬迁农户的补助金额，为易地扶贫搬迁提供了更全面的政策保障。第二，構建搬迁后续发展的脱贫体系。根据不同类型的搬迁安置模式，制定了发展特色农林业、发展劳务经济、发展现代服务业、资产收益扶贫和社会保障兜底等具体的后续脱贫措施，致力于解除搬迁农户生计空间困境。在脱贫体系的带动下，由外而内逐步提升搬迁农户本身的多维生计能力，最终能够达到脱贫致富的搬迁目标。

（二）易地扶贫搬迁政策的演进与特征变化

以时间点和内容性质对易地扶贫搬迁政策演进的研究进行划分，主要观点大致分为以下两种：一种是以时间为主线的“阶段论”。在吴振磊和李钺霆[2]最新的研究中，将我国自改革开放以来的易地扶贫搬迁政策演进历程划分为四个阶段：第一，初步探索阶段（1982—2000年）。国务院在1982年底颁布《关于成立三西（河西、定西、西海固）地区农业建设领导小组的通知》，对环境恶劣、灾害频发的河西、定西、西海固三个贫困地区实施区域性移民扶贫，这也是我国政府将移民扶贫作为一项政策，有计划、有组织进行的地区搬迁项目实践探索。在《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》政策引导下，广西、甘肃、宁夏、湖北等省区采取了因地制宜的帮扶措施，对生态脆弱的地区实施开发式移民扶贫。第二，试点推进阶段（2001—2010年）。进入21世纪，根据对扶贫形势的判断，党中央颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，明确提出对宁夏、内蒙古、云南、贵州四省区开展易地扶贫搬迁试点工作，要求在搞好试点工作的基础上，有计划、有组织、分阶段进行易地扶贫搬迁工作，易地扶贫搬迁进入试点推进阶段。第三，全面推进阶段（2011—2015年）。随着我国贫困现状有了明显改善，集中连片特困地区成为扶贫领域的主要难题，政府在该类型地区实行易地扶贫搬迁，标志着政策进入全面推进阶段。第四，攻坚巩固阶段（2016—2020年）。实施精准扶贫精准脱贫战略，易地扶贫搬迁政策的体制、机制进一步完善，进入攻坚巩固阶段。陆汉文和覃志敏[3]则支持另外一种阶段划分，认为扶贫移民政策受国家经济社会发展的影响，随着经济社会的不断发展，移民政策从针对个别问题、针对一定区域范围上升到国家整体层面的设计与推进，并以此为标准，将我国易地扶贫搬迁政策划分为20世纪80年代以“三西”计划为代表的扶贫移民政策初步探索、20世纪90年代扶贫移民政策常规化、新世纪十年移民政策的整体设计与推进、2011年后移民政策强化四个阶段。另外一种是以政策主体多元性为主线的“阶段论”。翟绍果等[4]认为易地扶贫搬迁政策的演进是由自主搬迁到多主体协同搬迁的一个过程，并结合政策网络理论，依据政策主体的变化划分为四个阶段：第一，1980—1990年，我国经济发展刚起步，受限于当时的经济资源，易地扶贫搬迁只能在相对较小的区域范围内开展，且以地方政府为主导，这一阶段为中央鼓励、地方政府主导、移民自愿搬迁阶段。第二，1990—2000年，我国开始实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，在政策社群引导下，广西、云南等府际网络成员先后发布相关易地扶贫搬迁的地方政策，易地扶贫搬迁进入中央引导、各地方跟进阶段。第三，2001—2010年，针对易地扶贫搬迁的专项政策相继出台，作为府际网络成员的地方政府也制定了更详尽、更细化的相应政策，易地扶贫搬迁逐渐成为一项由上而下的系统工程，进入到中央布局、地方协同的阶段。第四，2010—2020年，提出精准扶贫精准脱贫战略，更加注重多元参与的扶贫方式，完善了易地扶贫搬迁的政策体系，进入多元参与、精准发力阶段。檀学文[5]认为应按照政策内容侧重点和性质的变化，将我国易地扶贫搬迁政策划分为三个阶段：第一，1979—2000年，以农业、工业发展为搬迁前提的开发式移民阶段。第二，2000—2010年，在西部大开发背景下，与退耕还林还草生态建设工程密切联系的生态移民扶贫阶段。第三，2011年至今，移民扶贫从属于脱贫攻坚宏观框架下，此阶段为移民脱贫攻坚阶段。

在梳理了易地扶贫搬迁政策的演进之后，本文发现1983年、1994年、2001年、2006年、2011年和2015年是政策演变的重要时间节点，与时间节点相对应的改革开放政策、《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《易地扶贫搬迁“十一五”规划》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、精准扶贫精准脱贫战略的实施是易地扶贫搬迁政策不断调整、不断完善的重要依据和宏观政策背景。在不同时期，易地扶贫搬迁政策与当时经济、社会发展表现出一致性，并且呈现出鲜明的时代性特征。通过对我国易地扶贫搬迁政策的演进历程进行回顾，可以在宏观层面上将演进特征概括为以下方面：搬迁目标由生存型转向开发型再到内生发展型；搬迁动因由工程建设为主导转向生态保护为主导再到扶贫开发为主导；搬迁主体由单一地方政府转为中央统筹、地方实施、社会多元参与；搬迁政策本身不断进行动态优化，根据经济社会发展和贫困现状进行调整，在实践中逐步探索发展，呈现出不断完善细化、更切实际的特征。在微观层面，本文把《易地扶贫搬迁“十一五”规划》《易地扶贫搬迁“十二五”规划》《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》三个专项政策作为分析对象，具体从搬迁人数、搬迁方式、资金投入等方面对演进特征进行总结：第一，搬迁农户规模明显增加。“十一五”期间计划搬迁农村贫困人口150万人，实际完成搬迁贫困人口163万人。“十二五”期间力争搬迁240万农村贫困人口，实际累计搬迁贫困人口394万人。这两个时期实际搬迁农户规模远远超出计划人口数。“十三五”期间计划搬迁农村贫困人口1 000万人，实际完成搬迁贫困人口超过960万人，从根本上解决建档立卡人口的脱贫问题。第二，投资规模大幅提升。随着国家经济实力的快速增长，易地扶贫搬迁的投资规模也大幅提升。“十一五”期间中央预算内投资76亿元，地方政府投资30亿元，合计为106亿元。“十二五”期间中央预算内投资231亿元，并带动其他中央部门投资、地方投资和群众自筹资金约800亿元。“十三五”期间规划总投资达9 463亿元。在资金用途方面，更加注重搬迁农户住房建设、基础设施建设和基本公共服务等方面的投资力度。同时，资金运作流程也更加规范和详尽。第三，搬迁对象转向精准化、搬迁方式和安置方式转向灵活多样化。搬迁对象的选择由缺乏基本生存条件且具备搬迁和安置条件的农村贫困人口转向生存环境恶劣不具备基本生产和发展条件、“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口。“十三五”期间更是把搬迁对象精准化到22个省（区、市）1 400个县（市、区）的建档立卡贫困人口。在搬迁和安置方面，“十一五”期间和“十二五”期间主要采取统一规划，以相連的人口集聚区或贫困自然村为单位整体迁出，并采取集中安置、分散插花的安置方式。“十三五”期间优先安排贫困程度深、环境差的村庄实施搬迁，在安置方式上更加灵活多样。根据不同的情况实施不同方式的安置，主要包括本行政村内就近安置、移民新村安置、小城镇及特色工业园区安置、乡村旅游区安置、插花安置等安置方式。

三、易地扶贫搬迁政策执行系统研究评价

有关易地扶贫搬迁政策执行领域的研究起步相对较晚，但近几年相关研究逐渐增多。以研究的内容为依据，可以把政策执行领域的研究划分为执行困境和提升策略两大方面。

（一）执行困境

易地扶贫搬迁政策的执行困境是指在易地扶贫搬迁实施过程中，受到主客观因素和实践环境的影响，出现政策执行偏差等问题，这些问题的出现对政策目标的实现产生某种程度的影响。郭占锋和李轶星[6]对这些问题进行了总结，提出四个政策执行偏差现象，分别是简单化政策执行、照搬式政策执行、观望式政策执行和象征式政策执行。他们在对陕南地区移民的研究中发现，政策执行的偏差产生于县级以下政府的自由裁量权，正是由于易地扶贫搬迁的具体实施环节由县级以下政府组织执行，因而裁量权被赋予了扩展和收缩的空间，主要问题表现在新居补贴的具体标准、就业政策落实乏力、搬迁任务与文明执法双重压力，以及新社区治理流于形式等方面。而这些问题的形成导致执行效果偏离政策目标，难以切实保障农民的实际生活利益。李博和左停[7]则利用陕西南部一个易地扶贫搬迁开发村作为微观研究的对象，分析搬迁政策执行偏差问题，研究发现，政策在落地实施时，处于压力型体制下的行政执行为了完成硬性指标容易偏离政策原始目标，即发生执行偏差现象。另外，当制度之间缺乏实质有效的衔接、行政联合缺乏的情况下，易地扶贫搬迁政策往往不能发挥有效的作用。具体的政策执行环节是易地扶贫搬迁政策周期中的核心环节，执行的有效性关乎政策成效的好坏。陈坚[8]利用政策执行过程理论从整体上分析易地扶贫搬迁所面临的执行困境，包括政策本身、执行机构、目标群体和实践环境四个要素。易地扶贫搬迁在逐渐深入推进的过程中，会遇到一些现实性的新问题，政策本身的内容和性质理想化且弹性小的局限性暴露出来，具体体现在搬迁农户人口的确定、安置房面积和补助、旧房如何处理等实际问题。在执行机构方面，陈坚[8]认为易地扶贫搬迁主要采取的是科层制模式，在自上而下的政策执行过程中存在执行人员能力不足的问题。能力不足体现在对政策的理解不够深入，对搬迁农户的后续就业和扶持帮助流于形式。除政策执行机构外，作为政策目标的农户对搬迁的配合程度和参与度直接影响着搬迁成效。从具体执行的过程来看，一部分目标群体存在内生脱贫动力不足等问题，思想上认识不够、参与程度低使得易地扶贫搬迁政策难以顺利执行。易地扶贫搬迁政策的执行还受到实践环境因素的影响，尤其是经济、文化环境因素。作为一项脱贫惠民工程，易地扶贫搬迁不仅仅是一个经济问题，还是社会文化环境转型的问题，从本质上考虑搬迁农户生活习惯、传统习俗是营造良好政策支持环境的关键。

易地扶贫搬迁政策的实施涉及基层治理问题，基层治理能力与治理状况与政策的有效实施存在着密切的关联性。何得桂等[9]较全面地对易地扶贫搬迁中的基层治理问题进行针对性研究。他们基于易地扶贫搬迁政策的实证分析，重点研究基层治理状况对政策执行的非结构性制约，研究发现，如果县区主体部门统筹规划不系统、不充分，而将搬迁作为一项工作任务常规性下放至基层，那么搬迁数量之大、任务之重会对基层干部工作的开展产生不利影响，从而致使畏难情绪和消极工作态度的产生。有效的搬迁能够改变贫困人口居住环境并提供相应的社会保障，但急于完成“搬得出”工作任务，未能充分考虑搬迁农户的经济承受能力、文化习俗等综合因素，盲目追求搬迁数量而导致后续扶持工作被忽略。当搬迁工作演变为“面子工程”时，急躁的“好大喜功”等问题暴露。同时，具有易地扶贫搬迁资源俘获权的乡村精英，对相关政策信息的获取更充分及时，在搬迁顺序的选择、安置房的配置、综合问题的协调等方面的偏好与搬迁农户需求存在不对称性，从而出现政策目标偏离的现象。柳立清[10]以寻甸镇的易地扶贫搬迁为案例，进一步研究了基层政府在政策执行中的困境，研究发现，易地扶贫搬迁政策从制定到實践存在于冗长的政府层级链条之中，在政策传递的过程中，由于各级政府的偏好不同，政策内容会发生变化。从基层视角来看，地方政府拥有的自主裁量权与政策实施效果直接相关，基层政府只能按照政策规定进行执行，并直接影响搬迁农户对基层政府公信力和信任力的满意度。事实上，基础政府承担的责任和风险更大，产生的执行困境考验着当代基层治理能力。

尽管从具体指标来量化易地扶贫搬迁政策执行困境存在很大困难，但学术界从理论和实践上认为搬迁政策在执行过程中，特别是基层具体执行中的困境是普遍存在的。总体而言，对执行困境具体表现形式和生成逻辑的研究已经非常全面，但由于搬迁政策具有层级性和情境性，对不同利益主体产生不同的作用。因此，易地扶贫搬迁政策执行背后深层的经济和文化因素，以及系统分析实践中的执行机制，是未来的研究中应给予足够重视的部分。

（二）提升策略

从已有的文献来看，易地扶贫搬迁政策执行的提升策略研究可以归纳为两类：第一，针对政策执行中出现的具体执行困境的提升策略研究。第二，从宏观角度对整体政策执行有效性的提升策略研究。

针对具体执行困境的提升策略研究主要涉及压力型体制下目标群体的精准识别、搬迁过程中的利益博弈、基层执行中的精英俘获、社区治理之困、搬迁农户后续发展等具体问题。针对具体执行困境的提升策略的研究大致遵循“提出问题—分析问题生成逻辑—寻求提升策略”的研究框架。例如，李博和左停[7]在分析了陕南王村易地扶贫搬迁遇到的具体执行问题之后，有针对性地提出要充分考虑贫困人口的自身情况，制定相对应的搬迁指标；加大财政转移支付力度，完善相关部门和制度的衔接；强化社会保障、可持续生计等后续扶持措施。郭占锋和李轶星[6]认为在易地扶贫搬迁政策落地时应充分考虑搬迁农户的切身需求。作为连接国家政策和搬迁农户桥梁的基层政府应该合理把握自由裁量权，基于地区与贫困人口实际情况有效落实搬迁政策，推动政策真正惠及搬迁农户。从宏观角度对提升整体政策执行有效性的研究问题涉及易地扶贫搬迁政策本身的局限性、执行机构与执行人员问题、社会文化环境及非结构性制约等。陈坚[8]认为要将具体的易地扶贫搬迁政策与政策执行中的结构要素相匹配。第一，通过建立反馈机制，跟踪和把握政策的实施情况。结合第三方评估，统筹各部门及时发现问题，根据反馈信息完善易地扶贫搬迁政策，提高政策本身的适用性和质量。第二，全面提升执行部门与执行人员的综合素质能力。强调执行部门联动机制的建立，根据任务目标梳理责任清单，共同推进政策的落实。同时，对执行人员加强易地扶贫搬迁专项培训，提高业务能力。第三，营造良好的文化环境、制度环境，提升搬迁农户的政治政策参与度，进一步激发内生脱贫的动力。

四、易地扶贫搬迁政策目标客体系统研究评价

易地扶贫搬迁政策通过政策执行系统直接作用于目标客体系统。目标客体即特定的搬迁群体。目标客体系统与易地扶贫搬迁政策目标实现度、绩效完成度密切关联，是宏观搬迁系统中基本的组成部分。本文以搬迁实施之前的目标农户识别、目标农户搬迁意愿、农户生计资本与可持续生计等问题作为主线展开具体讨论。

（一）目标农户识别

目标农户识别与瞄准是易地扶贫搬迁政策具体执行的首要环节，相关研究的重点主要集中在影响目标农户识别的因素、发生识别偏差的原因等问题。刘伟等[11]在可持续背景下构建了易地扶贫搬迁目标识别机制，研究了不同条件下目标农户识别的差异问题，并利用陕西安康市农户调查数据，以生计资本和环境作为变量，运用Probit模型和MLM模型对目标农户识别和瞄准偏差进行分析，研究发现，人均耕地面积越多识别为搬迁目标的概率越小；经济负担重、老龄人口数量多则识别为搬迁目标的概率大；文化程度、健康状况没有显著影响；物质资本和人力资本的匮乏可增加成为搬迁目标的可能性。殷浩栋等[12]提出多维贫困测度与搬迁目标农户识别相结合的方法，并在此基础上构建了易地扶贫搬迁农户识别的多维指标体系，该体系包含家庭禀赋、生态环境、基础设施和公共服务四个维度，指出农户自身的差异影响目标的识别，对于自我发展型农户的识别存在比较偏高的漏进；家庭禀赋指标中住房是最重要的識别指标，住房条件越差越可能被确定为搬迁目标；生态环境维度的指标对目标农户识别的贡献率低于基础设施和公共服务指标。该指标体系可以识别易地扶贫搬迁户，并对识别准确率进行回归分析，以期为提高易地扶贫搬迁的瞄准效率和实施具有针对性的配套政策提供参考。

（二）目标农户搬迁意愿

当易地扶贫搬迁农户识别之后，从农户自身角度出发，会出现一个现实性问题即搬迁目标客体的意愿。尽管易地扶贫搬迁作为扶贫的一项措施是由政府主导开展，但前提基础是农户的自愿性，具体实施也是一个政府与农户之间互动的过程，因而搬迁意愿是一个重要的研究课题，关乎整体扶贫成效。关于农户搬迁意愿的研究主要以影响因素作为研究切入点，从农户自身出发自下而上探索搬迁意愿问题。施国庆和周君璧[13]将地方效用、计划行为和效价—期望理论与西部山区实际情况相结合，形成了包括环境、心理、预期、政策和家庭五大因素的搬迁意愿理论分析框架，并利用陕南易地扶贫搬迁数据对理论假设进行了验证，研究发现，地理生态环境和公共服务基础设施等外部因素是影响农户搬迁意愿的主要因素。就农户内部因素而言，搬迁之后预期的收入越高则搬迁意愿越大；农户家庭人口数、子女上学等也会影响搬迁意愿；搬迁行为是否发生受到原住地和迁入地的中间障碍影响，这些障碍可能是资金成本、政策局限性。时鹏和余劲[14]基于计划行为理论，利用结构方程模型更加细化地分析了农户搬迁意愿的影响因素，研究发现，农户对搬迁的乐观态度与搬迁意愿呈正相关关系；已搬迁农户的评价对搬迁意愿有重要影响；农户的预期决定了搬迁决策的处境——由“生存理性”逐渐向“经济理性”转化，而长远的“价值理性”还未成熟。这为农户搬迁意愿分析提供了一个视角，但由于不同地区、不同人群实际情况存在差异，在更广范围结合某种情境具化理论框架是农户搬迁意愿研究的题中之义。

（三）农户生计资本与可持续生计

易地扶贫搬迁政策是一种带有外部冲击力的干预政策，在搬迁完成之后，农户由原居住地迈入新迁入地，搬迁前后的居住条件、生产生活方式等都发生了巨大变化，农户生计资本水平和结构必定发生变化。自从生计资本在易地扶贫搬迁成效中的关键作用被确定以来，陆续有文献研究搬迁农户生计资本问题，扩充了贫困研究的深度和范围。本文以农户生计资本为主线、以可持续生计建设为核心，对相关研究进行评价分析。

关于搬迁农户生计资本的文献研究侧重点不尽相同。刘伟和黎洁[15]利用陕西安康实地调研数据，探讨易地扶贫搬迁对农户生计资本的影响，通过倾向匹配得分法分析发现，易地扶贫搬迁能够增加贫困家庭的生计资本总值，特别是促进了物质资本水平的明显提高，物质资本水平的提高反过来增加了农户的脱贫能力。但是，自然资本和社会资本并不能随着搬迁而增加。金梅和申云[16]将易地扶贫搬迁模式划分为企业带动安置模式、城镇集中安置模式、山上搬山下安置模式和退耕还林安置模式，并就四种模式对农户生计资本变动的影响进行了评估和验证，研究发现，城镇集中安置模式和退耕还林安置模式对农户生计资本变动影响不大，而企业带动安置模式和山上搬山下安置模式则具有显著的正影响，总体有利于农户生计资本的提升。但是，有的学者持有不同的观点，普遍意义上，当搬迁发生的情况下，往往能够消除绝对贫困，原有生计资本的损失也成为生计重构的威胁因素。李聪等[17]认为易地扶贫搬迁能够降低绝对贫困，同时增加农户收入，但生计资本变动对农户不同的影响会导致收入过度分化和相对贫困现象的发生，特别是低收入群体收入差距的扩大。因此，搬迁带来的生计资本的增加，农户自身层面的脱贫能力的积累，以及可持续生计策略的带动是决定贫困家庭长期发展的关键因素。

在梳理了农户生计资本的文献之后，更重要的关注点是农户生计资本变动之后可持续生计建设问题。农户生计资本的增加是搬迁农户脱贫的前提，可持续生计的构建是防止返贫的长久之计。目前，可持续生计的相关研究成果几乎间接或直接地围绕着生计恢复力和生计优化两个方面展开。李聪等[18]以生产恢复力理论和可持续生计分析框架为依据，采取“恢复力测度—影响因素—政策建议”的研究思路，从缓冲能力、自组织能力和学习能力三个方面进行验证，发现陕南地区搬迁农户整体生计恢复力较低，其中教育、政府支持力度和家庭负担比等方面是主要的影响因素。并针对生计多样性的发展、教育、医疗保障和就业帮扶等措施进行了讨论。徐锡广和申鹏[19]认为可持续生计由搬迁前资本的积累、家庭当下的资本和政策投资共同决定。值得关注的是，搬迁之后农户的理想状态是五大生计资本（包括人力资本、自然资本、物质资本、金融资本和社会资本）达到可持续发展的状态，但实际情况是可持续性特征不明显，具体表现为人力资本水平偏低、后续扶持产业发展滞后和社会适应度差等。因此，他们基于可持续生计理念，提出加强职业技能培训、扶持产业发展、优化基本公共服务和增强社会资本积累等减贫政策，强调后续扶持政策的引导和带动。

综上所述，学者们对易地扶贫搬迁政策目标客体系统的研究已经较为深入和广泛。目标农户识别、农户搬迁意愿、农户生计资本与可持续生计等方面成为学者们关注的核心问题。尽管拥有很多这方面的研究，但通过系统论的视角研究整个目标客体的文献相对有限，而目标客体与政策评估密切关联，关乎易地扶贫搬迁政策目标的实现。

五、易地扶贫搬迁政策评估系统研究评价

随着脱贫攻坚战取得胜利，对易地扶贫搬迁政策进行客观及时的评估，不仅能够总结政策取得成果的扶贫经验，也能够发现政策存在的不足之处，可以促进易地扶贫搬迁地区的后续发展与新时期乡村振兴战略合理、有序地衔接，从而巩固来之不易的脱贫成果，推动易地扶贫搬迁农户在“十四五”时期的可持续快速发展。由于研究背景和学科的不同，学者们对易地扶贫搬迁政策评估的内容也略有差别，关键词主要包括“减贫效应”“效益评价”“实施效果测度”“绩效评价”和“施策成效”等。通过梳理相关文献发现，学者们多以“结果论”对易地扶贫搬迁政策进行评估，即政策实施之后所产出的成效。具体而言，包括微观层面农户生计资本的改变和宏观层面经济、社会、文化和生态等方面的变化。鉴于学者们对易地扶贫搬迁政策评估的研究成果，在此对评估标准、评估指标和评估方法三个方面进行相关评价和分析。

（一）评估标准

易地扶贫搬迁政策的评估标准呈现多样化，现阶段来看并没有统一的评估标准。综合国内相关的理论研究和搬迁实践，“成效”一词可作为评估的对象，即通过合理选择评估指标，利用科学评估方法，客观衡量易地扶贫搬迁政策产生的扶贫成效。成效标准的衡量可分为微观和宏观两个层面。易地扶贫搬迁政策成效评估较早是以微观层面农户生计资本的变动为价值导向，生计资本包括自然资本、物质资本、金融资本、人力资本和社会资本。陈胜东等[20]认为农户生计资本能够反映出搬迁农户的生活水平和质量，以农户生计资本为评估标准能够反映出易地扶贫搬迁政策的实际减贫成效。易地扶贫搬迁是一项复杂的工程，除对搬迁农户本身产生影响之外，其成效也涉及宏观层面的经济、社会、文化和生态等方面。李晓园和陈颖[21]认为应该从三个方面评估易地扶贫搬迁政策成效，即经济基础、政策保障和社会融入。同样，熊升银和王学义[22]认为易地扶贫搬迁的重点和主体是搬迁农户本身，但整体上应融入经济状况、基础设施和公共服务三个宏观维度。学者们从不同层面、不同角度对易地扶贫搬迁政策成效進行了评估。可以看出，无论是从微观还是宏观层面来看，评估标准的“靶向性”是搬迁农户脱贫致富、经济社会文化进步等关键问题。

（二）评估指标

基于上述对易地扶贫搬迁政策成效评估标准的分析，与其相对应的评估指标的具体内容同样划分为两类：微观层面的生计资本具体指标和微观宏观相结合的综合性指标。朱永甜和余劲[23]把农户生计资本的净增长作为评估标准，围绕自然资本、物质资本、金融资本、人力资本和社会资本五个维度选取了人均平地面积、人均坡地面积、人均林地面积、住房类型、生活性耐用消费品、生产性耐用消费品、用电量、融资情况、农业收入、非农收入、劳动能力、受教育水平、通信费用、礼金支出、社会关系网络等15个指标，较全面地测度了农户生计总资本。与此相近，孔凡斌等[24]选取了19个指标来客观反映搬迁对农户生计资本的实际成效。鲁能和何昊[25]从经济效益、政治效益、社会效益、文化效益和生态效益五大方面来衡量易地扶贫搬迁政策成效。综合性指标涵盖范围更广，经济效益属于微观层面，包括收入变化、收入结构变化和消费支出三个方面；政治效益包括政策满意度、政策落实度和政策参与度三个方面；社会效益包括融入度、社保情况、医疗条件、居住条件和教育条件五个方面；文化效益包括文化设施建设和文化活动两个方面；生态效益包括迁出地生态恢复状况、迁入地生态环境改善状况和迁入地生态承载力三个方面。李媛媛等[26]围绕着经济效益、社会效益、生态效益和包容性发展指标设计了11个二级指标和27个三级指标。除此之外，还有学者从社区管理、文化、心理、基础设施和公共服务等方面选取综合性指标。总体而言，学者们从多个角度、多个方面设计了指标体系，能够较为客观地做出评估。

（三）评估方法

通过梳理易地扶贫搬迁政策评估方法相关文献发现，评估方法的选取主要依据评估目的，即依据特定的扶贫目的和价值取向来确定，且选取的大多是定量评估方法。其中，双重差分法、层次分析法和结构方程模型是主要的评估方法。

1.双重差分法

双重差分法是当前对易地扶贫搬迁政策成效评估的主要方法之一，该方法将贫困农户按照是否受到易地扶贫搬迁政策的影响划分为试验组和对照组，分别计算易地扶贫搬迁政策实施前后试验组和对照组的变化量情况。双重差分法将易地扶贫搬迁看作一次准自然实验，多用于农户生计资本净影响方面的研究。朱永甜和余劲[23]利用2011年、2014年和2017年陕南调研的数据，以生计资本分析框架为基础，采用极差法对指标数据进行处理，并通过熵权法确定指标的权重，最后建立了双重差分模型，对搬迁农户生计资本的净影响进行了定量评估。

2.层次分析法

易地扶贫搬迁政策成效评估的另一种常用方法是层次分析法，该方法是一种定性和定量相结合，可用于复杂问题有效性验证的方法。多用于易地扶贫搬迁政策在经济、社会、文化和生态等方面指标体系的构建。李媛媛等[26]利用层次分析法对易地扶贫搬迁政策成效进行了评估。首先，构建了包括1个总体层、4个评估标准层、11个评价因素层、39个评价指标的体系。其次，构造对比矩阵确定指标权重。最后，定量评估指标隶属度，得到最终评估结果。层次分析法运用于易地扶贫搬迁政策成效评估的好处是层次性强，简单明了。

3.结构方程模型

易地扶贫搬迁政策成效评估涉及无法直接测量的指标。经济状况、公共服务、环境状况等无法用单一指标来衡量，而结构方程模型具有测度这些潜在变量的优势。熊升银和王学义[22]利用四川省古蔺县的调研数据，选取内生潜变量和可观测变量，通过信度、效度和模型适配度检验之后，对模型路径进行分析。结构方程模型提供了一种处理内生潜在变量的途径并减小了误差对结果的影响度。

从以上三个层面所关注的重点内容和特征角度可以看到，评估标准已经由单纯经济收入衡量转变到由生计资本、社会、文化等多方面的综合衡量。但是，易地扶贫搬迁政策实施之后，在新政策环境里，融合新政策的发展目标进一步完善评估标准的文献则很少。评价指标的选取越来越多元化，更加注重可持续发展方面和高质量发展方面的考量，但普适性高、应用性强的评价指标体系未能建立。在评估方法层面，双重差分法能够真实反映出政策实际成效，但数据获取的途径和方式会对结果产生影响；层次分析法适用于经济、社会、文化和生态等多因子的评估，但如何客观进行指标选择和权重确定是一个难题；结构方程模型可以测度潜变量，减小误差，但忽略潜变量之间的差别可能出现逻辑上的混乱。总体而言，在未来的研究中，应结合“十四五”时期乡村振兴战略所给出的任务和要求，对易地扶贫搬迁政策的成效进行新的评估，进而有效快速地衔接乡村振兴战略是重要的研究方向。

六、易地扶贫搬迁政策环境系统研究评价

政策环境系统是指影响和作用于易地扶贫搬迁政策外部因素的总和。政策环境系统是易地扶贫搬迁政策系统的重要组成部分，良好的环境可以积极推进政策的有效实施，使政策更好地发挥脱贫成效。反过来，高质量的政策同样影响着外部环境的改善，两者相互作用、相互联系。关于政策环境的研究主要是在搬迁农户置身于新空间结构背景下进行的分析，具体指搬迁农户不断融入新环境的过程和状态，主要涉及社区融入环境、就业环境和文化环境等方面。

（一）社区融入环境

社区融入实质上是搬迁农户对迁入地社区的认同感和归属感，重视和解决新社区的融入问题，是确保“稳得住”目标实现的关键。丁波[27]提出安置社区的结构特征是“新主体陌生人社区”，搬迁农户原有的社交方式、社会关系等发生了变化，以往的社会记忆受到影响，面临的是新环境背景下适应和融入问题。新社区的居住模式代替了原有村落的居住模式，搬迁农户对外部环境干预表现出明显的依附性。因此，新社区的建设和发展则显得格外重要。孙良顺[28]强调重塑移民主体性的作用，增加移民对社区的认同感，发挥引领参与社区管理和建设的能动性。何得桂[29]认为安置社区不同于城市社区，也有别于传统农村社区，根据新社区的特性，创立相应的社区管理和运行机制，是促进社区融入环境建设的有效措施。可见，社区建设和发展的质量是影响搬迁农户融入感的外部环境因素。

（二）就业环境

对于搬迁农户而言，离开原有的生产资源，就业技能的缺失是职业转化的最大阻力。就业环境的营造影响搬迁农户经济状况的改善和可持续性的发展。王飞跃和孟晨曦[30]认为根据当地实际情况制定有针对性的就业保障体系、发展特色产业、优化产业结构和拓宽就业渠道是营造良好就业环境的有效举措。张涛和张琦[31]通过回顾易地扶贫搬迁就业减贫历程，认为搬迁农户的后续就业发展是一个持续性、系统性工程，需要与“十四五”时期环境下的政策与机制相互衔接，通过加大投资、产业引进和政策支持解决搬迁农户的后续就业发展问题。

（三）文化环境

易地扶贫搬迁的文化环境包括两个方面：贫困文化陷阱和传统文化。贫困文化陷阱指由于搬迁农户长期生活在贫困地区而形成了固有的习惯、心理和价值观。这些贫困思维和价值观念影响着内生脱贫动力。易地扶贫搬迁是一项由政府主导的脱贫工程，更加注重经济脱贫成效，而搬迁农户原有的贫困文化理念与其相悖，主要的表现形式为内生脱贫动力不足。因此，李宇军和张继焦[32]认为文化扶贫必须增强搬迁农户的能动性。对于传统文化，特别是少数民族地区特有的民族文化，在搬迁过程中的保留、传承、弘扬是一个长期过程。张喆昱和张奇[33]主张通过建立文化保障体系，有针对性地对传统文化进行保护。

通过梳理可以发现，有关易地扶贫搬迁政策环境系统的研究相对较少。学者们对社区融入环境、就业环境、文化环境等方面进行了探讨，但缺少对整个宏观政策环境走向和发展趋势的研究。随着脱贫攻坚取得胜利，可以预测在新的阶段，构建一个巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴战略相互衔接的宏观政策环境，保障脱贫成果和脱贫农户持续发展是未来研究的一个重要课题。

七、“十四五”時期关注点研判

党的十九届五中全会提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。随后，习近平总书记在2020年12月召开的中央农村工作会议上指出，从脱贫之日起设立五年过渡期。这表明在脱贫攻坚完成期与乡村振兴战略启动期交汇的特定时间内，两大战略的衔接问题在顶层设计层面逐渐清晰化。在“十四五”时期探讨脱贫攻坚与乡村振兴的关系及其衔接问题具有重大的意义。其中，易地扶贫搬迁作为“五个一批”精准扶贫工程的重要组成部分，在脱贫攻坚冲刺时期，扮演着非常重要的角色；而在乡村振兴的开篇阶段，更好地解决易地扶贫搬迁后续发展问题既是一个理论问题，也是一个重要的实践问题。

随着我国脱贫攻坚取得全面胜利，小康社会全面建成，绝对贫困已经消除，乡村的发展将迎来转向和调整。因此，在衔接的过渡期内，总结易地扶贫搬迁政策的经验与不足之处，做好与乡村振兴的衔接是非常有必要的。从实际发展状况来看，易地扶贫搬迁地区发展不平衡不充分的问题依旧突出，后续产业发展基础不稳固，收入分配和区域发展存在较大差距。这就决定了易地扶贫搬迁地区脱贫成果的巩固拓展需要结合乡村振兴战略做出政策、机制和发展方向等相关领域的调整与规划。这对于“十四五”时期接续推动易地扶贫搬迁地区的发展和搬迁农户生活的改善具有重要的作用。

结合当前的形势和任务，易地扶贫搬迁地区整体上与其他地区相比发展差距仍然较大，需要继续给予政策支持，聚焦增强其区域发展能力，做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。因此，本文认为“十四五”时期关注点应当锁定在以下方面：

首先，客观、系统地总结易地扶贫搬迁政策取得的成效和经验做法，剖析易地扶贫搬迁存在的问题、后续发展现状和面临的新困难。总结易地扶贫搬迁实践经验，发挥脱贫体制机制的优势和作用，接续推进易地扶贫搬迁地区开展乡村振兴。分析易地扶贫搬迁后续发展存在的问题，考察新时期经济、社会、政策环境的变化对易地扶贫搬迁的影响，理清现阶段发展现状，进一步挖掘将会面临的新问题、新难点。

其次，有针对性地将易地扶贫搬迁政策与乡村振兴结合，探讨有机衔接的内在逻辑。重点探讨易地扶贫搬迁与乡村振兴在后续发展中的角色定位和功能定位，系统剖析易地扶贫搬迁与乡村振兴的实践关联，做好现有政策的梳理和优化调整。重点在产业、人才、文化、生态和乡村组织等方面，构建两者互促共进、长效发展的有机衔接模式，解决逻辑关系、衔接内容和衔接方式等问题。

最后，结合乡村振兴战略，优化易地扶贫搬迁后续扶持时期的制度框架和政策体系，解决怎样接续推进易地扶贫搬迁地区的发展问题。在乡村振兴背景下，基础设施提档升级、健全基本公共服务保障体系、易地扶贫搬迁地区后续产业发展、基层组织队伍建设、搬迁农户内生脱贫动力和相关政策举措有效衔接等方面是优化易地扶贫搬迁后续扶持时期的制度框架和政策体系应该重点探讨的问题。

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An Evaluation on Relocation Policy for Poverty Alleviation and Concerns of the 14th Five-Year Plan Period

GUO Jin-guang，YU Ze-qian

（College of Public Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China）

Abstract：As one of the effective policy tools for poverty alleviation，relocation policy for poverty alleviation that has played an important role in China. However，compared with other regions，the areas for poverty alleviation and relocation have shortcomings in terms of economic foundation，development speed and policy resilience. Although the focus and content of the existing research are rich and diverse，they remain unclear and slightly disordered，this limits the positioning for subsequent development and the extension of related research in this type of region. To this end，from the perspective of system theory，this paper constructed an evaluation and research system of relocation poverty alleviation policies including policy self-system，policy implementation system，policy target object system，policy evaluation system，and environmental system，and sorted out and reviewed the related research on the five subsystems in turn. The study believes that the concerns of the "14th Five-Year Plan" period should be focused on the following aspects. First，we should summarize the relocation policy for poverty alleviation in time，analyze the remaining problems，summarize the development status，and explore the new difficulties；Second，we should discuss the internal logic of the effective connection between the follow-up development of the relocation area and the rural revitalization strategy；Third，we need to systematically explore and optimize the institutional framework and policy system for the follow-up development of relocation areas that have implemented relocation policy for poverty alleviation.

Key words：relocation for poverty alleviation；rural revitalization strategy；poverty alleviation；system theory

（責任编辑：尚培培）