城市老旧小区安全风险与治理对策研究

陈 芳

(中国人民公安大学 犯罪学学院，北京 100038)

一、问题的提出

当前我国正处于社会转型时期，经济体制转型、社会结构变动、社会形态变迁，经济快速增长，利益日益分化，社会急剧变迁。推动我国社会转型的重要力量是改革开放之后的快速城市化进程，截至2018年末，我国城市化率为59.58%。在城市化进程中，农村人口向城市聚集，城市人口不断增加，城市社区不断兴建，这给中国社区建设带来了新的发展机遇，由“单位办社会”模式向“社区办社会”模式转变，由单位承担的社会功能向社区转移。

老旧小区就定义而言全国各地没有统一的标准，各地也是根据自身实际情况对老旧小区进行了界定。住建部对老旧小区的规定，城镇老旧小区是指建造时间比较长，市政配套设施老化，公共服务缺项等问题比较突出的居住小区。这是我国最高行政主管部门对老旧小区的正式定义。虽然对老旧小区的界定标准不一，但综合来看，老旧小区是指早期修建的(多为20世纪90年代以前)、建设标准低、设备设施落后、缺乏专业化物业管理、人居环境较差的小区。城市老旧小区普遍存在房屋建设标准不高、设备设施老化、环境脏乱差、管理混乱、治安无序、居民参与度低、社区服务缺失、缺乏必要的公共资源及配套设施等问题。城市老旧小区存在的缺陷也给老旧社区带来诸多安全风险，乃至犯罪风险。由此可见，老旧小区已成为当今城市治理的难题所在。

二、城市老旧小区的发展现状及其安全风险

(一)老旧小区发展现状

我国老旧小区量多面广，存在问题众多、面临诸多风险。2019年7月1日，住建部副部长黄艳在国新办吹风会上表示：经过摸底排查，截至2019年5月底，累计需改造的城镇老旧小区17万个，涉及居民上亿人[1]。党中央、国务院也高度重视老旧小区存在的问题，部署推进城镇老旧小区改造工作，顺应群众期盼改善老旧小区居住条件。

城市老旧小区的特点在于“老”和“旧”二字，主要体现在老旧小区物理环境老化与人口老化两方面。物理环境老化是指老旧小区房屋房龄高，自然老化以及老旧小区配套设施的老旧化；老旧小区的人口老化是指老旧小区的年龄结构老化，老龄人口占比高。

老旧小区从客观物理环境来看，绝大多数老旧小区楼层较矮，多是7层以内的楼层，基本没有电梯设施，楼梯狭窄；小区内照明较差；缺乏有效的物业管理，环境卫生、绿化条件等比较差；缺乏必要的安全防范设备，如门禁系统、监控系统等；缺乏有效的治安巡逻等。同时,老旧小区内部配套设施也日益老化，如水电气路、消防设施等。老旧小区先天性上的环境缺陷使其面临诸多安全风险，甚至是犯罪风险。

从社会环境来看，首先,老旧小区的人口构成较复杂。除高龄群体的原住民之外，多有外来人口租住，这种复杂的人口构成改变了以前稳定、熟识的邻里关系，破坏了邻里之间的合力、共同抵御风险的能力。这种改变客观上为犯罪分子创造了更容易实施犯罪的环境。此外，老旧小区人口老龄化趋势严重。截至2015年底，我国大陆60岁及以上人口约为2.22亿人，占比16.15%，我国已进入人口高龄化、社会少子化的新阶段[2]。老旧小区第一代原住居民也已经步入老年阶段，其子女一代多购买新建商品房小区满足居住需求，因此，老旧小区也成为老人聚居区，精神文化较单一。

(二)老旧小区安全风险突出

风险，指社会生活中损失、危险和灾难发生的可能性，即遭受危险或者损失的概率。风险与人类社会相伴相生，随着社会的发展，人类面临的风险种类日益增多，形势更加严峻。社区安全风险是对社区安全造成威胁的各类风险的统称，能够直接作用于社区，影响社区安全与稳定，降低居民的安全感与幸福感[3]。社区安全风险主要包括：财产安全，生命安全，空气、水源质量安全，邻里纠纷所引起的安全风险等[4]。

由于老旧小区存在客观物理环境和社会环境上的缺陷，因此，容易成为各类风险的滋生地。老旧小区面临的的安全风险主要有：一是侵财类犯罪风险，如盗窃与诈骗；二是老旧小区由于自身环境老化导致的消防、老人安全风险等，以及邻里纠纷所引起的安全风险。

1.一般风险

(1)老旧小区消防安全风险突出

消防安全问题是老旧小区普遍存在的问题之一。老旧小区修建年代久远，住房、电气线路等都呈现老化的状态，同时老旧小区消防栓、灭火器等消防设施不足或不完善。小区居民防火意识较差，且多在厨房、楼道等地堆放易燃杂物，私拉电线等。且有的老旧小区不符合建筑设计防火规范等相关标准，存在未留有消防通道、消防通道过窄或堵塞消防通道的情况。这种情形下的老旧小区一旦发生火灾，后果不堪设想。老旧小区客观环境易引发火灾，消防条件差，及时扑灭火灾难度大，且居民防火意识薄弱，火灾风险不易排除。

(2)老旧小区老人安全问题日益严重

老旧小区的老龄人口占比较大，其中独居老人尤其值得关注。年龄大、自理能力降低等因素给独居老人的衣食住行带来很大困难。老旧小区内老人的养老方式以居家养老为主，虽然居家养老具有家人看护、环境熟悉等优点，但并非能保证老人处于全天候的监护之下，其子女多忙于工作，无暇照看。因此，老人的出行安全、日常生活安全等无法保障，甚至成为被侵害的对象。除老人自身的原因以外，老旧小区落后的环境设计也是造成老人安全问题的原因之一。如小区楼道过窄、照明情况差、缺乏电梯设备、单元门处未设置无障碍坡道、小区路面凹凸不平等情况以及小区内缺乏相应的便民利民设施等直接决定了老旧小区老人居民群体生活的安全程度与便利程度。老年人口的不断增多，小区内环境十分必要进行一定的适老化改造，有利于维护小区内老人安全。

2.犯罪风险

(1)盗窃案件频发

就入室盗窃而言，据2002年对进入居民家中实施盗窃的犯罪人进行的调查结果分析, 有 87.3%的犯罪人在入户行窃时，选择没有防范设施的住宅。老旧小区正符合这样条件[5]。老旧小区的外观环境破旧，易给人无人看管的印象，从而成为被侵害的对象。老旧小区缺乏必要的安全防范设施，如门禁、监控探头、防盗门窗等，缺乏专业的物业管理人员进行管理，外来人员可随意进入，同时,居住于老旧社区的人员构成较复杂，有原住民、租房的务工人员等，白天多数人外出上班，家里处于无人看管状态。这就为具有犯罪意图的行为人创造了犯罪机会。

此外，就室外盗窃而言，由于老旧小区多没有设置专门的停车场所，放置于楼下的电动车、自行车等被盗窃的状况也时有发生。究其原因是因为老旧社区的客观环境未能构建社区的第一道安全防线，社区完全处于随时可被侵害的状态，犯罪分子实施犯罪的条件低，因此,构建安全防御系数高的小区物理环境是老旧小区预防风险、预防犯罪必不可少的一步。

(2)诈骗案件持续增长

老旧小区人口构成较复杂，其中有相当一部分为空巢、高龄老年人。二十世纪七八十年代修建小区时就参加工作的人员基本已经退休，这部分退休在家的老人文化水平不高，拥有一定的退休金，对现代信息化网络不了解，儿女外出工作时间多或者在外地工作，同时，可供这些老人休闲娱乐的活动和场所少，这些小区老人生活处于较孤单状态。这类老人因为年龄大防范意识薄弱，同时，具有迷信心理、相信权威的心理、投机致富的侥幸心理等，此外，老年人信息闭塞，即使遇到难辨真假的地方也不能及时查验。老年群体的这些特性使其具有一定的被害性、易感性。别有用心的不法分子利用老旧小区老人这样的特点，对其进行诈骗。针对这类老旧小区老年人实施的诈骗通常有以下几类：“看病消灾”诈骗、“保健养生”诈骗、“宣传投资项目”诈骗、“部门电话”诈骗。这些诈骗方式可谓是针对老人特点量身定做，老旧小区内老人极易上当受骗。以老人为对象的诈骗给老人造成经济损失，遭受损失的老人可能因此产生其他风险，如突发疾病风险、家庭关系受损风险等。

三、城市老旧小区安全风险成因分析

(一)小区物理环境老化，安全隐患问题突出

小区老化主要是指社区物理环境的老化，主要体现在“四老一差”，即“街老”“院老”“房老”“设施老”“生活环境差”。①新华社：《涉及上亿居民的老旧小区该怎么改》。这些老旧小区院落绿化一般较差，公共基础设施缺乏或损坏严重，停车场地狭窄，下水管道设置不合理或管道堵塞严重等，由此给老旧小区带来生活环境脏乱差的问题，车辆乱停放堵塞消防通道的问题，以及汛期内涝积水等问题，影响居民生活水平甚至威胁其生命财产安全。老旧小区房屋老化主要体现在房屋外墙脱落，外置的电缆电线凌乱交织，房屋建设标准低，防震能力弱等方面。老旧小区设施老化主要是水、电、气路、消防等基本配套设施的老化，以及布线不合理等，在日常生活中易产生水管爆裂漏水渗水、电路老化漏电触电、燃气管道老化漏气等问题，这都给小区居民生活带来巨大的安全风险。

(二)小区人口老龄化，防范意识薄弱

我国已经是人口老龄化国家，人口老龄化呈现出老龄人口规模大、老龄化速度快、未富先老等特征。据2010年第六次全国人口普查发布的数据显示，我国60周岁以上的老年人数量已经达到1.78亿人占全国人口的13.26%，其中65岁以上人口占8.87%。②2010年第六次全国人口普查主要数据公报。由此可见，我国的老龄化态势。老旧小区兴建时间早，第一批入住社区的人员基本都已达到退休年龄，且20世纪80年代，我国实行的计划生育独生子女政策使得新生人口少。老旧小区在这样的形势下也呈现出年轻人少，老年人口占比大的特点。

老旧小区老人的防范意识比较薄弱，对陌生人不设防，对现代信息化时代背景下的骗术防不胜防，辨别力、防范意识、防范能力不高的老年人屡屡成为被侵害对象。

(三)流动人口数量多，小区人员构成复杂

社区内居民除原住民之外还包括大量购房落户人员、租住人员。随着社会经济的发展转型，人口迁移流动已经十分普遍，据国家统计局数据显示2017年,中国流动人口数量超过2.45亿，流动人口主要是流动的务工经商人口，在所有影响人口流动趋势的因素中，就业无疑是最重要的因素[6]。

城市老旧小区多处于城市中心地带，交通便利，周边配套设施完善，由于小区老旧的特点，房屋租金比新建小区便宜。这些特点成为进城务工人员选择居住地的重要参考。流动人口占比高的小区其稳定性较低，流动人口承租时间长短不一，人员流动性大，缺乏久居意识和群居意识，对社区事务漠不关心，不利于社区抵抗风险合力的形成。此外，多数老旧小区属于开放式小区，没有明显的划分小区与外界的界限，外来人员可随意进入小区，加大了老旧小区与外界的人员流动性，不法分子不免混迹其中，利用无人看管的便利条件实施违法犯罪活动。

(四)必要公共资源缺乏，易引发居民间利益矛盾

老旧小区的设计、配置囿于时代的限制不能适应当今社会，与新建小区相比差距较大。一是老旧小区停车场所十分有限。有限的停车场所与现今大量的车辆需要停放之间形成矛盾，车主将车辆无奈停放在小区道路、消防通道、小区休闲娱乐空地等，影响了其他小区居民出行，给小区带来消防安全隐患，挤占小区居民休闲活动场地，引发利益被侵占居民的不满。二是小区内照明设置不够规范合理。小区内照明情况的好坏事关重大，小区照明情况好更利于居民的夜间出行安全，也给潜在的不法分子以警告，即此处实施违法犯罪更易暴露。老旧小区的照明较差，形成监视性弱的空间死角，易吸引潜在不发分子实施违法犯罪活动，居民夜间出行也易发生危险。三是老旧小区普遍缺乏电梯设备楼层多在七层以内，对于住在三层以上的住户而言，加装电梯成为需求，特别是老年群体。而加装电梯虽符合楼层较高住户的利益，却可能损害低楼层住户的房间采光等，因此，高低楼层对是否加装电梯意见不一，难以达成一致意见。

四、应对城市老旧小区安全风险的对策

(一)物理环境改造——基于CPTED理论

19世纪六七十年代，国外学者研究发现城市物质空间环境对犯罪有显著影响，继而形成了CPTED理论，即以环境设计预防犯罪理论。CPTED理论历经宏观到微观的发展历程，即从关注宏观的城市空间犯罪到切入城市微观层面的犯罪研究。最早提出CPTED概念的是C·Ray Jeffery，这一概念提出后经多位学者加以充实和完善，Moffat于1983年提出了第一代CPTED理论涵盖的空间环境要素：领域感、监视性、入口控制、活动支持、环境形象维护，从这五方面的空间环境要素入手进行相应的设计可以有效预防犯罪，减少对犯罪的恐惧感[7]。

1.封闭空间建设

社区的存在应让人产生领域感，社区与外界环境之间应有明显的界限，开放性社区很难让居民产生领域感、归属感。老旧小区大多是开放性小区，各类小区外部人员可随意进入，这给潜在不法分子提供了良好的实施违法犯罪行为的机会，给社区带来诸多风险，如侵害社区内财物、居民人身安全等。可设置围墙将社区与外界分隔开来，让居民对社区产生领域感、归属感，向社区外陌生人传递不要随意入内的信息。同时,安装智能门禁系统，由此保证社区内部人员才能进入社区，确保社区内部的安全性，提升社区居民的认同感、归属感、安全感。以此提升居民主动性，使其对社区事务更为关心，愿意为社区贡献自己的力量。

2.房屋修缮

老旧小区房屋住宅本身虽存在许多问题，但不可能全部拆迁重建，在尽可能节约资源的基础上，应根据各老旧小区的特点采取相应的改造对策。老旧小区就房屋而言主要是房屋漏水、设施老化、外墙脱落等问题，如不加以修缮，必将加剧老旧小区的老化状况，严重影响小区居民的生活质量。因此,对老旧小区的屋顶进行防漏水维修、对老化的设备设施进行更新，如消防设施、燃气管道设施等，对房屋外墙进行加固等措施是必要的，有助于消除小区客观物理环境存在的安全隐患。维修资金可以征求小区住户的意见，通过小区住户维修资金筹措，采取“即交即补即用”的方式解决老旧小区维修问题。

3.技术防控

在小区内通过技术手段监控小区各方面实时状况、监测各类风险是现代城市实现社区安全的重要举措。人力监控难免存在漏洞，且不能对小区进行全方位的监控，因此，利用智能化的设备成为高效维护社区安全的重要手段。根据小区总面积、总人口等情况，合理的安装监控探头，实现监控全覆盖；安装智能门禁系统，将无关人员排除在小区以外；建立小区人口信息系统，对小区内特殊群体,如残疾人、孤寡老人、低保人员等进行特殊关照,以及对小区内流动人口情况进行实时掌控。

4.小区环境适老化改造

为适应老旧小区人口老龄化的状态，对老旧小区的环境进行一定的适老化改造有利于减少老年人口所面临的环境带来的风险，保障其安全。如安装电梯、路面修缮平整、单元门处设置无障碍坡道等有利于保障老年人出行安全；在独居老人家中安装一键报警系统有利于保障独居老人安全；以及增加绿化、增加标识牌等都有利于老人健康、平安生活。

(二)社会环境建设——基于情景预防理论

英国学者Clarke于1980年提出情景预防理论概念。情景预防理论突破了CPTED理论的局限性，加入了社会环境方面的犯罪预防对策。情景预防理论还以犯罪类型为导向，从社区微观环境方面增加犯罪可预知的难度、风险、减少犯罪等方面提出犯罪预防对策。

1.加强流动人口登记管理工作

老旧小区的承租户较多，租住时间短则半年1年，长则2年及以上，但总的来说承租户居住时间不稳定，其居住时间多随工作变动而变动，流动性较大。加强这部分流动人口的登记管理有助于社区、公安机关掌握社区人口的实时状况，以此形成社区人员信息资源库，掌握社区内可能存在违法犯罪倾向的居民，加强对特定人员的关注，防范重点人员，从点的方面预防犯罪。但实际工作中，房东或承租人员不及时向公安机关上报承租人信息、办理暂住证等，公安机关也不能及时核查流动人员信息，使得流动人口成为一个风险漏洞，无法保证其安全性。

2.推动社区群防群治队伍建设，实现治安联防

社区治安需要公安、物业保安、社区自身治安力量的相互配合。老旧小区缺少物业管理，应积极引进物业管理服务，树立“花钱买平安”的理念。对于社区群防群治队伍的培育应坚持党政领导、公安指导、社会各方面参与的原则，积极建立社区内部安保队伍，发动群众，依靠群众。同时,群防群治队伍建设应当同居委会、基层党组织建设等基层自治组织紧密结合起来，形成治安力量相互配合，队伍联动的工作格局。贯彻“共建共享”理念，发挥街道综治中心的领导作用，将社区内群防群治力量有机整合起来，统一指挥，明确其职责任务。由此形成老旧社区治安由公安、物业、社区三方齐抓共管的局面，合理开展治安联防。

3.强化风险意识

老旧小区的安全防范宣传对于预防违法犯罪活动也具有重要意义。当今信息化时代背景下，信息量大且传播迅速，令人难辨真假。同时,犯罪手段多样，具有一定的技术性，防范意识不足的人群多成为被侵害的对象,如随着时代发展发生频率越来越高的通讯网络诈骗。因此,社区居委会、街道、社区民警、群防群治队伍等针对社区内不同的人群特点，展开安全防范宣传。如向老人群体展开防诈宣传，向青少年宣传相关法律知识以防止其违法犯罪或成为被侵害者。

4.完善矛盾纠纷化解机制

老旧小区人口来自不同阶层，异质性高，社区居民之间得利益诉求表达也多有不同，有限的公共资源及老旧房屋可能带来的一系列问题,如漏水、隔音差等问题都可能引发居民之间的矛盾与分歧。虽是老旧小区但是其矛盾纠纷仍然具有纠纷内容复杂化、纠纷本质利益化、纠纷潜在高危化、纠纷调节疑难化等特点。对于老旧小区内产生的矛盾纠纷应建立多元的矛盾纠纷化解机制，人民调节、司法调解、行政调解三位一体的纠纷调处机制。做好矛盾纠纷的信息收集工作，在重大矛盾纠纷现场各涉及单位应及时到场做好现场及后续调解工作。同时,做好法制宣传工作，形成懂法守法用法的社区氛围，倡导群众依法解决处理矛盾纠纷，健全民意诉求表达机制，采取各种形式收集社区内群众的意见与诉求并进行回应。以此争取将社区内矛盾解决在社区，解决在基层，防止矛盾激化导致违法犯罪行为的发生。

五、结语

我国城市老旧小区数量众多，涉及人数上亿。老旧小区各式各样的难题、问题的存在给居民生活带来诸多不便，也给居民生活带来诸多风险。消除老旧小区的风险，必须注重物理环境改造及良好社会环境建设两大方面，通过物理环境的改善与重造，社会环境的改善，促进宜居环境建设、营造居民自治的良好小区氛围。由此才能保证老旧小区环境改造的成果得以保持，构建老旧小区抵御各类风险的安全防线；通过协商共治形成抵御风险的合力，群策群力共建安全、和谐的新时代老旧小区。