脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接推进路径研究*

张 倩，刘文龙

(1.中共金华市委党校，浙江 金华 321000；2.江西农业大学马克思主义学院，江西 南昌 330045)

从《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战有机衔接[1]”到《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》再次提出“统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴[2]”的要求，再到党的十九届五中全会《建议》首次明确提出要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接[3]”，这些政策规划厘清了脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的思路、方式和着力点，为全面消除农村绝对贫困、巩固脱贫攻坚成果指明了方向。立足中国共产党百年华诞的重大时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，书写了人类发展史上的伟大传奇。当前，“三农”工作重心已经由解决农村绝对贫困向促进城乡融合发展转变，由补齐全面建成小康社会短板向促进共同富裕、实现人民美好生活转变。以问题为导向厘清脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在逻辑，深入分析接续推进中存在的问题、剖析其深层次原因，对于加快农业农村现代化、不断满足农民对美好生活的需要具有重大而深远的意义。

一、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的价值意蕴

(一)巩固脱贫成果、实现可持续发展的应有之义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，立足我国国情和“三农”发展实践，不断深化对减贫规律的认识，逐渐探索出就业脱贫、搬迁脱贫、金融脱贫、医疗脱贫等精准扶贫工作模式，推动资金、项目、物力向乡村一级、建档立卡贫困户倾斜，持续改善贫困人口的生活，走出了一条具有鲜明中国特色的减贫道路。我们党积极贯彻精准扶贫、精准脱贫的基本方略，着力开展贫困户房屋质量、饮水安全、厕所改造工作，推进贫困地区主干道路面硬化建设，全力改善贫困地区基础设施条件；不断提高基础教育财政投入资金、完善家庭困难学生资助体系、优化贫困地区基础教育资源配置，为贫困地区提供更为优质的基础教育；依托资源优势、生态优势、地域特点、因地制宜发展乡镇特色扶贫产业，多措并举促进贫困农民增收。经过持续奋斗，我国如期完成了脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，贫困地区农村居民家庭消费品实现了从无到有、从低档向高档、从生存型向享受型的转变，为实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。打赢脱贫攻坚战并不意味着我国反贫困事业的终结，“而是新生活、新奋斗的起点”。这就要在打赢脱贫攻坚战后进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村振兴，促进城乡融合发展，实现全体人民共同富裕。

(二)全面建设社会主义现代化国家的必然要求

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中强调，中华大地全面建成了小康社会，标志着我国实现了第一个百年奋斗目标。当前，我们正意气风发地向着全面建成社会主义现代化国家的第二个百年奋斗目标迈进。乡村振兴是与全面建设社会主义现代化国家相匹配的高水平振兴，意味着要改变农村传统落后生产力水平，推动传统“三农”向“新三农”发展转型，实现现代农业与农业现代化。习近平总书记在党的十八届五中全会上提出：“农业现代化是全面建成小康社会、实现现代化的基础。”[4]在此基础上，习近平总书记进一步强调：“在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，是需要全党高度重视的一个关系大局的重大问题。”[5]做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，直接关系到第二个百年奋斗目标的实现进度和社会主义现代化目标的质量和成色。为此，必须要进一步拓展巩固脱贫攻坚成果，积极推进产业衔接、人才衔接，为社会主义现代化强国建设筑牢稳固基石。

(三)不断增进人民福祉、实现人民对美好生活的向往的内在要求

习近平总书记强调：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”[6]打赢脱贫攻坚战，我国已经实现了“消灭贫困、改善民生”的初级目标，但是社会主义本质聚集于每个人的自由全面发展。为此，在实施乡村振兴战略过程中要坚持以人民为中心的发展理念，提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。推进脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接是以人民为中心发展理念的集中体现，是共同富裕的内在要求与实现方式。接续推进乡村振兴要以政策扶持为引导，强化土地供给保障、财政拨款、贷款优惠、税收优惠，大力促进农业传统产业转型升级、培养农村新产业新业态，促进农民收入稳步增长；以加快推进农村基础设施建设为抓手，有序推进道路硬底化建设、实施农村饮水安全巩固提升工程、深入推进“厕所革命”等，补齐农村基础设施建设和公共服务这块短板；以产业帮扶为主攻方向，立足区域特色着力集聚人才、技术、资金等资源要素，打造价值链高端、促进农民增收的现代产业体系，让农民共享改革发展成果；以发展集体经济为着力点，盘活农村生态、文化以及闲置的土地等资源，将资源转变为资产，调动广大农民积极性和主动性。

二、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的建设状况

(一)脱贫攻坚成果为实施乡村振兴战略奠定了坚实基础

脱贫攻坚和乡村振兴在主体、内容、范围上具有较强的耦合度，巩固拓展脱贫攻坚的成果为乡村振兴奠定了坚实基础。

1.贫困人口收入稳步增长，城乡收入相对差距持续缩小。一方面，农村居民收入稳步增长。党的十八大以来，我国深入推进农业供给侧结构性改革，农村经济加速发展，农村居民收入保持稳中有进的增长势头。据国家统计局统计数据显示，2016-2020年农村居民人均收入分别为12 363元、13 432元、14 617元、16 021元、17 131元，从数据中可以分析出农村居民收入持续稳步增长。另一方面，城乡收入相对差距持续缩小。2020年城镇居民人均可支配收入43 834元，比去年同比增长7.9%，农村居民收入17 131元，同步增长9.6%，农村居民人均可支配收入实际增速高于城镇居民1.7个百分点，2020年农村居民人均可支配收入是2016年的3.8倍[7]。同时，2016-2020年城乡居民人均收入倍差分别为2.72、2.71、2.69、2.64、1.74，标志着城乡居民收入差距的持续缩小。

2.产业扶贫与扶志、扶智并进，激发脱贫的内生动力。一方面，因地制宜发展特色产业。在明确贫困村区位条件、产业基础、资源优势等基础上，把脉问诊，深入剖析贫困村发展中存在的不足和薄弱环节，努力依托当地地域资源优势发展特色产业，致力于实现“一乡一业、一村一品”，使贫困地区发展建立在自身有利条件的基础之上。另一方面，扶志与扶智相结合。输血扶贫是一种暂时性的扶贫方式，只能解决一时之困，并非长久之计。“志之难也，不在胜人，在自胜。”只有激发贫困群众的内生动力、传授给贫穷群众脱贫的方法，才能提高他们的自我发展能力，才能将外在推力转化为主动而为的内生动力，实现贫困群众脱贫后不返贫。为此，要强化思想教育，引领贫困群众摆脱思想意识上的贫困，注重激发脱贫致富的内在活力。

3.贫困地区生活环境明显改善，基本公共服务水平大幅提升。党的十八大以来，我国针对生活在“一方水土养不好一方人”的贫困地区实施易地扶贫搬迁，引导贫困群众脱离过去生存环境恶劣的土坯房、茅草房、危旧房，搬进宽敞舒适、安全牢固的新房，从根本上阻断贫困的代际传递。截至2019年底，全国共有960万建档立卡贫困人口实施了易地扶贫搬迁，已搬迁入住建档立卡贫困人口930万余人，搬迁入住率达到97%[8]。在精准脱贫伟大实践中，强化基础设施建设和公共服务供给，着力补齐基层公共服务短板弱项。以“厕所革命”为打赢脱贫攻坚战的助力点，持之以恒地推进农村用户厕所无害化改造，努力改变农村环境卫生面貌，有效控制疾病传染源、切断传播途径，减少因病致贫、因病返贫；以道路硬底化建设为打赢脱贫攻坚战的着力点，将往日坑坑洼洼、泥泞不堪的乡间小路修建成平坦宽敞的水泥路；以农村生活污水处理为打赢脱贫攻坚的驱动器，强化排水管网基础设施建设，努力改变滥用化肥农药、生活污水渗入地下等现象，改善贫困地区生活条件。

(二)巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接面临的挑战

1.覆盖主体从特定群体到全体群体转变。脱贫攻坚聚焦于贫困发生率高、致贫原因复杂、基础设施建设薄弱、公共服务供给不到位的贫困县、贫困乡和贫困村，着眼于“三区三州”和中西部地区169个深度贫困县重点地区。而乡村振兴面向所有省份、所有农村、所有农民，涉及的范围是全局性、整体性的，既包括老弱病残特殊困难户、普通农民、农民企业家、农业技术员等农村原住民，又包括返乡务工人员、在外乡贤以及下乡投资兴业的外来人员。脱贫攻坚和乡村振兴在对象上具有较强的耦合度，实施乡村振兴战略不仅要关注未脱贫的群体，而且还要防止脱贫人口的返贫，特别是那些脱贫不稳定的群体。这就要求在实施乡村振兴战略过程中正确处理部分与整体、特殊性与普遍性之间的矛盾，既要促进贫困群众稳定就业和增收致富，又要关注农村可持续发展问题，调动乡村各个群体的积极性、主动性和创造性。

2.完成目标从摆脱绝对贫困到奔向美好生活跨越。习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出：“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。”[9]我国彻底打赢了脱贫攻坚战，解决了中华民族千百年来存在的绝对贫困问题，进入了一个以解决相对贫困和次生贫困为特征的新阶段。但是绝对贫困的消失并不意味着贫困问题的消失，同时，许多农村在发展中还存在着基础设施建设相对落后、内生动力不足、乡村治理体系和治理能力薄弱等短板。因此，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过程既要立足当下，着力解决多维的相对贫困、补齐基础设施和基本公共服务短板，又要着眼长远，统筹谋划科学推进乡村振兴战略，在物质和精神上满足村民对美好生活的向往。

3.政策扶持力度从短期性应急政策到长期性普惠性政策转变。与脱贫攻坚相比，乡村振兴的覆盖人群更广、时间跨度更长，更需要对实施的体制机制和政策体系进行优化升级。脱贫攻坚具有阶段性、局部性、特惠性特征，因而出台的产业扶贫、易地搬迁、生态补偿、教育扶贫、兜底救助等政策具有福利性和特惠性特征。实施乡村振兴战略是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、对标社会主义现代化强国而作出的重要战略安排，这就要求在政策扶持力度上既要固本培元、做好梯度跟进，保持扶贫政策的延续性和稳定性，又要做到优化升级，在系统梳理精准扶贫政策实施过程中难点和痛点的基础上，以更高远的历史站位、更深邃的战略眼光对乡村振兴政策进行部署，使得政策内容和实施方式更加精准有效。

三、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接推进路径

(一)坚持党建引领，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供政治保障

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要“扎实推进抓党建促乡村振兴，突出政治功能，提升组织力，抓乡促村，把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。”[10]农村基层党组织是党的路线方针政策的宣传者和直接执行者，是乡村振兴战略得以顺利实施的重要依托，要切实提升其在乡村振兴战略中的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。第一，健全以党组织为核心的基层组织体系。农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，为农村改革发展稳定提供政治和组织保证。新时代应着力健全以党组织为核心的基层组织体系，提升农村基层党组织在实施乡村振兴战略中的威信和影响，引导其更好地为农民服务。第二，建设高素质农村基层党组织带头人队伍。农村富不富，关键在支部。基层党组织书记是农村发展、农民致富的关键，是贯彻党的路线方针政策和落实各项工作任务的关键。实施村党组织带头人整体优化提升行动，旨在进一步加强农村基层党组织建设，增强党在农村的组织力和领导力，不断提升乡村治理效能，为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接提供组织保证。采用本土人才回引、院校定向培养、县乡统筹招聘、公推直选等方式，拓宽选人视野，大力选用有见识、思路宽、善致富、讲奉献的村党组织带头人，同时从致富能手、乡镇公务员、复员退伍军人等优秀人才中挑选能力强、头脑活、经验多的人员任村党组织书记，优化村党组织书记队伍结构。第三，加强农村党员队伍建设。要积极推进“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育等党的组织生活，严明党内纪律和规矩，以党章和党规党纪为准绳时刻对照检视党员的不足和问题，时刻绷紧政治纪律这根弦，自觉把党内纪律作为行为规范和从政准则，使农村党员队伍成为推动乡村振兴的重要力量。

(二)推进体制机制的延续，为实施乡村振兴战略提供制度支撑

要提炼吸收在打赢脱贫攻坚战中形成的好经验、好做法并将其升华为制度机制，增强乡村振兴工作的规范性和稳定性。第一，完善在打赢脱贫攻坚战中形成的领导机制和工作机制，促进现有帮扶力量持续稳定。在党的领导下，在脱贫攻坚进程中构建了中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，省市县乡村五级书记一起抓的组织体系，为打赢脱贫攻坚战提供了有力制度保障。为此要在借鉴打赢脱贫攻坚战成功经验的基础上形成新的领导体制和工作机制，保持对产业、税收、金融政策优惠力度不减，推进脱贫政策稳定不变，促进帮扶力量队伍稳定。第二，建立健全防止动态返贫监督和帮扶机制，防止返贫和新发生贫困。基于大数据和移动互联网技术建立精准扶贫管理平台，对贫困对象的致贫原因、脱贫成效、收入监测进行及时监控，确保人均可支配收入超过现行国家扶贫标准，且保持逐年增加的趋势。同时，对因病、因残、因灾等偶发因素导致返贫的群众进行及时帮扶，确保脱贫成果经得起实践和历史检验。第三，构建协调联动推进机制，促进政策制度、规划编制等方面纵横向协调。深入推进乡村振兴战略的一条有效路径，就是在政策对接、规划引领上，使脱贫攻坚和乡村振兴精准对接，既要保持政策规划的延续性和稳定性，着力解决衔接不紧密的问题，切实提升政策规划的科学性、实效性；又要保持政策规划的差异性和灵活性，按照不同村庄的区位条件、资源禀赋、产业基础等制定差异化措施，反对乡村振兴建设同质化趋向。

(三)夯实政策体制，持续释放政策叠加效应

出台巩固拓展脱贫攻坚成果、助力乡村振兴的优惠政策，旨在加快补齐“三农”短板、推进农业供给侧结构性改革、巩固拓展民政领域脱贫攻坚成果、助力乡村振兴。推进财政政策、就业政策、产业政策有效衔接，搭建政策框架体系，形成撬动社会资本下乡的合力。第一，在财政上推进涉农资金统筹整合，探索建立覆盖各类涉农资金的“大专项+任务清单”模式管理，实现政策目标和任务清单相对应，着力搭建目标一致、规划统一、权责匹配、上下联动的涉农资金统筹机制，优化财政支农投入供给，加快补上“三农”领域突出短板，提升农业农村治理的能力和水平。第二，完善农村金融资金回流机制，加大对乡村振兴重点领域和薄弱环节的金融倾斜力度，满足建档立卡贫困户创业、就业、就学等多元需求；建立农村金融风险缓释机制，加大对社会资本融资担保支持力度，更好满足乡村振兴多样化、多层次的金融需求，推动城乡融合发展。第三，深化农村土地制度改革，激活乡村振兴活力。土地是农民生存之本、是发展壮大农村集体经济重要支撑点。乡村振兴的核心在于盘活土地资源，充分释放农村土地的市场价值。深化农村土地制度改革，稳步推进农村土地“三权分置”制度、土地征收制度、集体经营性建设用地入市制度，为乡村振兴提供制度支撑。

(四)抓好产业帮扶衔接，激发内生发展动能

产业兴旺是乡村振兴的重要基础。产业扶贫的减贫逻辑在于以市场为导向，在尊重市场规律、产业规律、发展规律的前提下，通过政府适度干预来弥补市场机制的缺陷，引导资源要素向乡村聚集，促进贫困地区农业发展和农民增收。第一，持续优化顶层设计，做好产业发展规划。乡村产业振兴要理清产业发展思路，依托当地资源禀赋、优势条件，因势利导，在产业发展方向上进行科学研判，并制定科学的产业发展规划，做到乡村振兴建设有遵循、有抓手。第二，稳定巩固产业基础，提升可持续发展能力。在脱贫攻坚期间，大量资源要素向贫困地区集聚，培育出了一批经济效益好、带动能力强的支柱产业，实现了经济发展质的飞跃。乡村产业振兴要注重总结产业扶贫的经验，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等选择发展基础好、传统优势突出的产业进行重点扶持，推动农业产业向规模化、集约化、标准化方向发展。第三，加快产业融合发展，延伸产业链和价值链。既要以农业科技创新园、农业产业园等为载体，根据本地农业资源和生产特点，研发和培育新的优质农产品，又要不断延伸农业产业链，实现由单一的农产品生产转向初加工、精深加工、市场营销、品牌构建等，不断增强产业发展的价值“续航”能力。

(五)推进人才衔接，不断厚植人才发展沃土

人才是实施乡村振兴战略的关键要素。推进“人才扶贫”与“人才振兴”有效衔接，要聚焦乡村振兴中劳动力和人才短缺问题，坚持“内育”与“外引”相结合原则，着力实施更加积极有效的乡村人才政策，积极培养本土人才、支持优秀高校毕业生到乡村一线去贡献青春力量、鼓励广大党员干部在乡村治理中服务群众，强化乡村振兴的人才支撑。第一，进一步打破城乡户籍制度的壁垒，推进城市反哺农村。城乡二元分割的户籍制度是横亘于城市居民与农村居民之间的一道身份鸿沟，是阻碍城乡融合发展的壁垒。推进乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接，迫切需要进一步打破城乡户籍制度的壁垒，赋予居民在城市与乡村之间自由流动、择业和定居的权利，促进城乡人口双向有序流动。第二，推动新乡贤回嵌乡土参与乡村振兴，实现个人价值与乡村价值的有机统一。新乡贤是以乡情乡愁为纽带、以嘉德懿行为特质、以奉献乡里为追求的贤人志士，既保留了最厚重、最质朴的传统美德，又有与时俱进的现代文明，是新时代推进乡村振兴的重要力量。新乡贤的威望、名气、道德品质对村民具有示范作用，在乡村社会治理中发挥重要作用，能有效地动员村民跟随。新时代要着力调动新乡贤情牵故土、反哺桑梓的积极性，让他们在促进乡村产业发展、维护乡村社会稳定、促进乡村治理等方面把脉支招、献智出力，以激活乡村发展的内生活力。第三，打造本土优秀人才队伍，激发乡村振兴的内生动力。接续推进乡村全面振兴不仅要做好引进精尖的农业技术和管理人才的“筑巢引凤”工作，更要做好“本土孵化”，因地制宜地发掘和培养一批带领技艺传承、带强产业发展、带动群众致富的乡土人才。