中国现代国家成长的三级台阶——以斯蒂芬·哈尔西、王柯和孔飞力的相关论述为中心

肖 滨

在世界面临百年未有之大变局的时代，中国需要保持自身的战略定力，以回应由此带来的巨大挑战。如果说，保持战略定力有赖于各种条件的支撑，那么，在实践上推进中国现代国家建设无疑是最为关键性的条件。从这一角度看，以中国一百多年现代国家成长的实践经验为参照，基于现代国家建构理论，整体把握中国现代国家成长的基本进程，梳理其演进的先后顺序和发展格局，展示其遭遇的诸多约束性条件，是中国现代国家建设中一项不可或缺的学术工作。显然，这种学术性的分析将有助于为中国现代国家建设提供理论资源和智力支持。

一、从传统国家到现代国家的三级台阶：一个分析框架与三本论著

现代国家是相对于以城邦、帝国等形态存在的传统国家而言的。从政治学的角度看，西语学术界并没有就现代国家概念提出一致公认的定义，甚至表述、指称现代国家的语词、术语也不完全一致。不过，尽管学界就如何界定现代国家概念没有完全达成共识，但对现代国家主要具有哪些重要特征或者由哪些基本元素构成，还是给出了较为清晰的清单。依照英国学者克里斯多夫·皮尔逊的分析，现代国家主要具有九大特征或者说由九大基本元素组成：(垄断)暴力手段的支配、领土权、主权、合宪性、法治/非个体权力、公共官僚、权力/合法性、公民权以及税收。(1)克里斯多夫·皮尔逊：《论现代国家》，刘国兵译，北京：中国社会科学出版社，2017年，第12-13页。不过，由于现代国家的民众通常只认同和允许一种形式的政治共同体——“国族”(nation)，“国族”这一重要元素无疑也应该列入这一份清单之中。(2)皮尔逊虽然明确指出，“(高度)概括地讲，现代国家都是典型的民族国家”，但是，很遗憾的是，他并未明确把“国族”作为一项元素列入这份清单中。参见克里斯多夫·皮尔逊：《论现代国家》，第67页。这样说来，组成现代国家的基本元素主要包括上述十项。

从这一角度看，从传统国家到现代国家的演变其实是将上述十大元素逐步配置到位的过程。挪威著名政治学家施泰因·罗肯基于欧洲的历史经验，曾经把这一过程切分为依次推进的四个时段：(1)渗透：建立理性的行政体系，实行行政统一，吸纳公共资源，以确保公共防御、维护内部秩序，这是国家权威从中央到地方、从中心到边缘渗透的阶段；(2)标准化：推行统一的国民教育，确立国族认同；(3)参与：将民众引入政治参与中；(4)资源分配：建立公共福利机构，制定有利于财富合理分配的公共政策。(3)Stein Rokkan，“Dimensions of State Formation and Nation-building：A Possible Paradigm for Research on Variations within Europe，” in Charles Tilly，ed.，The Formation of National States in Western Europe，New Jersey：Princeton University press，1975，pp.570-572.显然，罗肯的“四个时段”分析框架在一定程度上揭示了上述十大元素在不同“时段”中的配置状态，但如何区分不同的“时段”、定位各个“时段”中现代国家基本元素的配置状态以及揭示各个“时段”之间的逻辑联系，这些问题不仅没有得到清晰的说明，而且因其主要局限于欧洲的历史经验而带来了一定的理论限度。本文根据现代国家的整体格局和构成元素，(4)肖滨：《扩展中国政治学的现代国家概念》，《中国社会科学评价》2020年第2期，第5-10页。同时立足中国一百多年现代国家成长的历史经验，把罗肯的“四个时段”整合为“三级台阶”，即把传统国家走向现代国家的过程形象地区分为“三级台阶”，并将现代国家的上述十大元素分为三组，分别定位于不同的台阶。

第一级台阶。从欧洲国家的历史来看，绝对主义国家虽然是从传统国家向现代国家的过渡阶段，(5)关于绝对主义国家属于传统国家还是现代国家时期的问题，学界争论了几个世纪，“不过把绝对主义视为过渡时期的国家形式似乎更有说服力”。参见克里斯多夫·皮尔逊：《论现代国家》，第51页。但集中体现了现代国家的五项重要元素——(垄断)暴力手段的支配、税收、官僚体系、领土权、主权，“这些要素是现代国家最本质的特性”。(6)克里斯多夫·皮尔逊：《论现代国家》，第59页。这五大元素之间内在的逻辑联系在于：彻底垄断暴力资源需要组织正规的军队——常备军，而“没有军饷，就没有军队；没有税收，就没有军饷”；为了筹备军饷，就“必须要有财政机构，也就是官僚机构”。(7)塞缪尔·E.芬纳：《统治史》卷一，王震、马百亮译，上海：华东师范大学出版社，2014年，第21页。只有将暴力资源、财税、官僚体系有机组装起来形成军事-财政国家，(8)值得指出的是，晚近有学者认为，“绝对主义国家”这一概念具有误导性，主张用财政-军事国家概念来替换它。王绍光教授认为，“‘财政-军事国家’更应该被叫作‘军事-财政国家’，因为从历史发展的视角看，军事革命在先，财政创新在后，且财政创新最初是服务于军事与战争的”。(参见王绍光：《中国崛起的世界意义》，北京：中信出版社，2020年，第14页。)还有学者认为，“在使用‘绝对主义’这个术语时必须谨慎”，并因此提出了“军事-官僚绝对主义”(military-bureaucratic absolutism)概念，将其定义为“高度官僚化的军事化的中央政府，不通过议会(要么毁灭它，要么绕过它)进行统治。军事-官僚绝对主义有效地渗透并控制了绝大部分的地方权力中心，并掌管经济，来维持一支庞大且不断壮大的军队”。(参见布莱恩·唐宁：《军事革命与政治变革：近代早期欧洲的民主与专制之起源》，赵信敏译，上海：复旦大学出版社，2015年，第10页。)故此，本文将其称为“军事-财政国家”。才能确立现代国家的领土权和主权，这是迈向现代国家的第一级台阶。

第二级台阶。在这一级台阶，现代国家建设的主要任务是国族建设，大致与罗肯称为“标准化”的“时段”相一致。从第一级台阶迈向第二级台阶是军事-财政国家逻辑运行的结果：国家只有依靠官僚系统直接统治民众，才能充分地汲取财政税收以支撑国家统治系统对暴力的全面垄断。国家直接统治则要求国家进行标准化的努力，即推行共同的语言、国民教育、建立统一的货币和法律体系以及制定国歌、国旗等国家象征符号等，以实现居民的同质化、一体化，增强国族认同。显然，这就是国族建构的阶段。

第三级台阶。这一级台阶涉及皮尔逊归纳的现代国家的另外四项元素——合宪性、法治/非个体权力、权力/合法性、公民权。这四项元素的实质是权力合法性，其内在逻辑联系在于，维护公民权(民事权利、包括政治参与权在内的政治权利以及社会福利权利)是公共权力具有正当性、合法性的基石，为确立公共权力的正当性，必须以宪法保障公民权利，以法治约束国家权力，让国家权力依照法律运行而非服从统治者个体的意志。

按照上述“三级台阶”的分析框架，在迈向现代国家的进程中，构筑三级台阶不仅在时序上有先后之顺序性(故罗肯称之为“时段”)，而且在性质上有高低递进的阶梯性。如果据此分析框架来审视中国近代以来从晚清、民国到新中国一百多年来现代国家建设的曲折历程，那么，一系列需要回答的重大的问题是，如何整体性地把握这一过程？其中历时性的先后顺序和阶梯性的递进情况如何？其约束性的历史条件何在？显然，这不是一篇论文能全面回答的大问题。为此，笔者选取晚清这一历史时段，以三本专著的相关论述为中心，对上述问题展开简要分析，旨在抛砖引玉，并获得学界同仁的批评与指正。

所谓“三本专著”具体是指美国学者斯蒂芬·哈尔西的《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》、日本学者王柯的《从“天下”国家到民族国家：历史中国的认知与实践》和美国学者孔飞力的《中国现代国家的起源》。之所以选择这三本专著，理由在于它们不仅聚焦中国现代国家建设这一核心主题，而且各有其问题意识、分析视角和论述重点，这为我们分析构筑中国现代国家三级台阶阶段性的探索提供了很好的论述基础：斯蒂芬·哈尔西运用军事-财政国家概念，以晚清为主要时段，在纵(历史延续)和横(国际秩序)之间进行系统考察，揭示了晚清时期“枪炮、财富以及官僚体系”的新组合，展示了晚清帝国在构筑中国现代国家第一级台阶的历史摸索；王柯以近代中国从“天下国家”向国族一体的现代国家演变为历史语境，着重分析了晚清通过废除“藩部体制”实质上开启了多族体融合的“国族”一体化进程，其中他定位为“多民族近代国家建设的尝试”的新疆建省为我们的讨论提供了很好的案例；孔飞力则在“宪制性议程”(constitutional agenda)的分析框架下，(9)孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，北京：三联书店，2013年，第1-2页。“constitutional agenda”译为“根本性议程”或“建制议程”当然也是一种选择(参见陈兼、陈之宏为该书写的《译者导言》，第9页)，不过，本文主张将其译为“宪制性议程”。基于此，本文中相关术语的中文翻译均有调整。不当之处，敬请指正。从思想史和政治史入手，讨论了晚清时期吸引人们注意力的三大“宪制性”问题：政治参与扩大如何同国家权力及其合法性加强的目标协调起来？政治竞争如何同公共利益的概念协调起来？国家的财政需求如何同地方社会的需要协调起来？显然，解决这三大“宪制性问题”的实质是如何解决权力合法性问题，在很大程度上涉及构筑现代国家的第三级台阶。如此看来，从这三本专著的相关论述出发来讨论上述问题，不失为一种适当的选择。

二、构筑第一级台阶的起步：枪炮、财税、官僚体系的崭新组合

在《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》一书中，斯蒂芬·哈尔西主要叙述的是1850年之后晚清帝国在构建现代国家中所做的起步性工作。此时的中国面临着内外双重危机。内部危机主要为人类历史上最大规模的农民起义——太平天国运动对晚清帝国的巨大冲击，外部危机则是中国不仅处于人类历史上殖民竞争最为激烈的时期，而且由于西方列强将他们弱肉强食的国际秩序移植到东亚，中国面临非常恶劣的地缘政治形势。在极为惨烈的国际竞争格局中，中国“面对的首要问题是，如何在欧、美、日控制的弱肉强食的国际环境中生存下来”。(10)斯蒂芬·哈尔西：《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》，赵莹译，北京：中信出版社，2018年，第283页。为了生存与安全，中国必须首先解决环环相扣的一系列难题：

“枪炮”问题：中国如何才能提高其武装力量的水平以抗击列强的军事入侵？因为无数的历史经验证明，“没有建立起现代军队，并由另一个强大的国家引导，主权领土就会丧失”。(11)布莱恩·唐宁：《军事革命与政治变革：近代早期欧洲的民主与专制之起源》，第96页。

“财富”问题：国家如何汲取财税资源？“要生存就需要枪炮，而枪炮需要用金钱来换”。(12)斯蒂芬·哈尔西：《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》，第126页。因此，国家必须提高财税汲取能力，建立一个长久的汲取式(extractive)政府。“这并不是好与坏的选择，而是选择继续保持独立，还是选择丧失主权”。(13)布莱恩·唐宁：《军事革命与政治变革：近代早期欧洲的民主与专制之起源》，第15页。

官僚体系：为了生存和安全，国家不仅需要枪炮和财富，还必须建立一整套理性化的官僚体系。这个官僚体系不仅“征收税收维持军队，并通过谨慎地处理经济状况及整个财务与农业，来使国家尽可能地富有生产力”，(14)转引自布莱恩·唐宁：《军事革命与政治变革：近代早期欧洲的民主与专制之起源》，第89页。而且还要调动社会资源，部署人员装备，维持对社会的基本秩序。

从国家建构的角度看，解决这三个难题可以归结为一项任务——建构军事-财政国家：“这种政治形态将财富、官僚体制与枪炮以崭新的方式结合在一起，确保中国在恶劣的国际环境中能屹立不倒。”在哈尔西看来，尽管相对于日本，“军事-财政国家在中国的发展历时百年，并且在1850—1949年很少有巨大成功”，但是，在来自列强持续的战争威胁下，1850年之后的“中国开始进行自17世纪以来最具革新性的国家建构活动”，极力“迈向20世纪中期成熟的军事-财政国家的重要起步阶段”。(15)斯蒂芬·哈尔西：《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》，第6、14、16页。如果用上述“台阶”的说法，这是迈向第一级台阶的起步阶段。根据哈尔西的分析，晚清帝国在迈向第一台阶的起步阶段试着走了三步，即解决“枪炮”问题、“财富”问题以及建立新的官僚体系。(16)哈尔西把财富、官僚体系看成是中国创建一个军事-财政国家的第一、第二步，参见本书第127页；而把解决“枪炮”问题称为奠定“第三块基石”，参见本书第167页。为此，他在该书中的叙述顺序依次是“财富”(第三章)、“官僚体系”(第四章)、“枪炮”(第五章)，之后则是与三者密切关联的“交通运输”(第六章)和“通信”(第七章)。本文按照军事-财政国家的内在逻辑来安排论述顺序，故将论述“枪炮”问题的解决置于首位。

解决枪炮问题为第一步。“由于中国沿海疆界面临着越来越大的压力，官员们一边自己摸索尝试，一边有意识地借鉴欧洲和日本，以求积聚关键的军事力量”。从历史来看，这些尝试性的努力和模仿性的学习主要是：(1)创建新式陆军；(2)建立军事工业(从基础设施到武器生产)；(3)组建海军与海防建设；等等。“毫无疑问，这些军事计划没能使中国在短时间内强大起来，但增强了中国的战略能力，使中国保有一定程度的独立，并幸存下来”。(17)斯蒂芬·哈尔西：《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》，第167、24页。

解决财政问题是第二步。从税收来看，由于厘金和关税的征收，不仅国家的汲取能力得到提升，更重要的是，间接的商业税制逐步取代了清朝早期建立的直接农业税制度，为最终走向现代税收制度奠定了基础；就资源分配及政府支出模式而言，在清朝统治的最后10年间，随着创立新的公共事业开支分类等公共财政的变革，“传统的资源分配模式让位于一种以政治为先的形式，在保卫国家主权问题上尤为如此”。正是在税收、资源分配以及政府支出模式等方面的“这些变化构成了军事-财政国家的关键因素”。(18)斯蒂芬·哈尔西：《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》，第115、94页。

变革官僚体系则是第三步。晚清当局参照西方官僚体系模式，以一系列中央集权的内阁部门取代传统的六部，在军事-财政国家结构中增添了官僚体系的元素。其中，“税收官僚机构和警政是至关重要的组成部分”。19世纪50年代中期建立的大清帝国海关和厘金局都是重要的税收机构，前者汲取了大量的税收收入，后者则“增强了国家在地方上进行商务征税的能力”。(19)斯蒂芬·哈尔西：《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》，第130、140页。到1910年，体现国家主权的“国家机关之一部分者即警察机关”已在全国主要城市初步设立了一个四级架构的体系。

与上述三步交织、缠绕为一体的则是交通运输与电信系统的建设。以交通运输而言，随着中国招商局的创立，其下的轮船公司稳固了对京畿地区军事驻军的粮食供应，将北方的政治中心和南方的经济中心连接起来，在“枪炮”和“财富”上增强了中国军事-财政国家的实力。从电信来看，电报局的设立初步确立了中国“对信息秩序的控制权”，在弱肉强食的国际秩序中，电报不仅“增强了中国的竞争力，使这个军事-财政国家能以更好的洞察力和技巧进行外交、战争和贸易”，而且“随着近代通信系统的创立，近代中国军事-财政国家的最后一个重要因素也到位了”。(20)斯蒂芬·哈尔西：《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》，第232-234、236、25、262页。这是因为现代国家的行政力量“如果没有信息基础作为反思性自我调节的手段，就无法存在下去”，(21)安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，胡宗泽等译，北京：三联书店，1998年，第221页。而以电报为标志的通信系统为现代国家提供了坚实的信息基础。

上述三步虽然可以归结为搭建军事-财政国家的起步阶段，但从建构现代国家的角度看，它具有以下三重历史价值。

为中国在激烈的国际竞争中如何生存下来摸索“硬核”手段。正如哈尔西所言，“要确保一国在恶劣的地缘政治形势中屹立不倒，能采取的策略屈指可数，中华帝国晚期的策略就是有意模仿和自己不断摸索尝试，并借鉴欧洲国家的某些特点”。尝试建立军事-财政国家正是这种模仿他国和自我摸索的结果。历史事实表明，晚清帝国的努力尽管最终归于失败，但作为“迈向20世纪中期成熟的军事-财政国家的重要起步阶段”，其实质是为中国在激烈的国际竞争中如何生存下来探索切实有效的“硬核”手段。(22)斯蒂芬·哈尔西：《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》，第10、16页。这种探索既留下了苦涩的经验和惨痛的教训，同时也在一定程度上预示了继续探寻的方向。

拉开了中国现代国家建设的序幕。晚清以枪炮、财富和官僚体系的新组合建立军事-财政国家，虽然不过是构筑中国现代国家第一级台阶的起步而已。然而，这一起步是开创性的，也是奠基性的，它一旦迈出就在历史中得到延续：“中国国家的各个要素在1911年、1927年和1949年的革命中被重新排序和重组，它与19世纪晚期之间的联系并未被切断。”(23)斯蒂芬·哈尔西：《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》，第284页。其根源不仅在于军事-财政国家是捍卫国家主权、保障国家安全有效的国家组织形态，而且它本身也是中国现代国家整体结构中不可或缺的重要组成部分。一百多年来中国现代国家建设的故事正由此翻开了篇章。

驱动中国古老的治国之道向现代转型。传统中国的国家治理遵循家国一体、公私不分的治国之道。然而，新的“治国之道是一种管理公共事务的本领，包括观念、制度和实践”。晚清尝试建立军事-财政国家的努力带来了治国之观念、组织、制度和技术的新变化。举例来说，“主权”这一新的观念开始在中国的治国之道中扮演重要角色，(24)斯蒂芬·哈尔西：《追寻富强：中国现代国家的构建，1850—1949》，第6、266页。海关、警察局等机构的设置标志着国家治理的组织结构与制度体系在进行缓慢的变革，以电报、轮船、火车为基础的通信系统作为国家信息传输的新技术不仅逐步淘汰了以驿站、驿道、驿马为基础的驿传系统，而且大大提升了国家传输通信信息的能力，为国家秩序的建立增添了现代色彩。(25)参见茅海建：《清代的驿站、书信、电报与〈缙绅录〉》，《澎湃·上海书评》，http:∥m.thepaper.cn/rss_newsDetail_9688049，2020年10月24日。

三、踏上第二级台阶的尝试：国族建构视野下的新疆建省

如果说，第一级台阶以暴力、财税和官僚体系的三元组合确立了包括领土权在内的主权，第二级台阶以国族一体为目标，那么，从第一级台阶迈向第二级台阶的第一步有一个“前脚和后脚”的跟随问题。“后脚”踏在第一级台阶，即确立领土主权并进行直接统治，因为，不在国家主权范围内的领土，国家无法实行直接统治，国族也无从立足。正如吉登斯所言，“只有当国家对其主权范围内的领土实施统一的行政控制时，民族才得以存在在此”。(26)安东尼·吉登斯：《民族-国家与暴力》，第144页。这意味着推动国族一体化的前提是，国家对其主权范围内的领土拥有完全的控制权：失去这一控制权，国族就失去了存在的根基。“前脚”则开始迈向第二级台阶，着力点是国族一体化。这意味着，在走向第二级台阶的时候，“前脚”与“后脚”不仅要同时跟进，而且要前后呼应、彼此相依。在此意义上，1884年，晚清新疆建省提供了一个“前脚后脚”如何同时跟进的经典案例。因为，如上所言，在传统国家向现代国家转变中，确认国家对边陲地带的领土权是国族建构的前提。1884年新疆建省既是中国对边陲之地新疆确立领土主权的关键动作，又预示了中华民族走向国族一体化的发展走向，具有极大的历史意义。

学界对新疆建省研究不少，评价甚高。例如，费正清等认为新疆建省“这一制度革新成了中国边疆史上的里程碑”。(27)费正清、刘广京：《剑桥中国晚清史(1800—1911)》下卷，北京：中国社会科学出版社，1985年，第118页。然而，诚如王柯先生所言，“评价的视线都停留在地方史和边疆史的层次”，缺乏现代国家建设的分析视角。他认为，从现代国家建设的高度来理解和定位新疆建省的重大意义，“尤其不能忽视确定‘领土’与建设‘民族’二者之间的互动关系”：“‘新疆建省’这场政治改革直接关系到了中国建设近代国家过程中确立主权领域的范围——确定‘领土’和确认‘国民’——建设国族的问题。”(28)王柯：《从“天下”国家到民族国家：历史中国的认知与实践》，上海：上海人民出版社，第217、328-329、250页。其实，这也就是前述“前脚后脚”的问题。在此，我们不妨略为梳理新疆建省的故事，然后展开对王柯先生论述的分析。

新疆地处我国边陲地带，对外接壤邻国，向内拱卫京师，地理位置极为重要。1759年清廷平定准部和回部后，即统有新疆。然而，此时“清廷对新疆的疆土定位，明显有别于内地行省。在清朝行政区划里，新疆与蒙古、西藏同被列为 ‘藩部’，归理藩院管辖。清廷对新疆藩部的统治，采取以军府制为主体的多元行政体制，具有相当的羁縻色彩”。(29)易锐：《疆土理念转型与藩部体制变革：晚清新疆建省的观念因素》，《西域研究》2018年第4期，第15-24页。显然，去掉这层“羁縻色彩”，使新疆成为内地一样的行省，是中国从传统国家走向现代国家无法绕过的一个节点。新疆建省是冲破这一节点的标志性事件。

新疆建省既因清朝内部治疆陷入困局，也缘于复杂的国际政治关系和地缘政治格局。

从内部看，清王朝统治新疆的“藩部”制度陷入了困境。藩部制度和行省制度虽然都可以视为“一国之内统一主权之下的两种统治形式”，(30)张永江：《清代藩部研究——以政治变迁为中心》，哈尔滨：黑龙江教育出版社，2014年，第261页。但是，从现代国家的角度看，“清朝的藩部制度的问题在于它模糊了中国的主权领域范围”。(31)王柯：《从“天下”国家到民族国家：历史中国的认知与实践》，第328页。一方面，藩部制度在实质上禁止藩部地区的民众与汉人和汉文化发生接触，不仅造成了民族之间的隔绝，而且严重阻碍了当地少数民族形成中国人和中国国家的意识。另一方面，如上所言，“藩部”制度下的行政运作体制具有相当的羁縻色彩。在“藩部”制度下，新疆实行“复合型的行政体制”：在上层，驻扎大臣总揽军政大权，处于指导地位，但以军事为重，甚少直接过问民事；在下层，伯克负责诸多民政事务，处于执行地位，在地方上自成一体。(32)张永江：《清代藩部研究——以政治变迁为中心》，第234页。在这种体制下，上下两套系统各自为政，难以统一协调，不仅造成管理混乱，而且催生官员腐败，激发社会矛盾，甚至引发少数民族叛乱。晚清“藩部”制度最终陷入困境，表明其已走到历史的尽头。

从外部看，晚清面临来自国际政治和地缘政治的双重挑战。一方面，从19世纪中后期开始，俄国和英国不断渗透、入侵新疆，1871年沙俄甚至直接占领了西北重镇伊犁。“俄国和英国两个帝国主义列强的侵略，使新疆问题成为一个国际政治的问题；而他们围绕着势力范围的划分所发生的冲突，又让清王朝在这一地区的主权遭遇到了根本性的挑战”。(33)王柯：《从“天下”国家到民族国家：历史中国的认知与实践》，第225-226页。另一方面，1874年5月，正值清王朝准备大规模用兵新疆以抗击沙俄侵占伊利等地，日本趁机出兵“东南七省门户”台湾。这样，西北陆疆和东南海疆同时告急，表明中国同时受到来自海陆两个方向的安全威胁。作为陆海复合型国家，清王朝面临地缘战略上的两难选择：有限的战略资源在海陆两个方向如何分配？如果实施简单的海防塞防并重战略，则很难实现国家安全效益的最大化，在现实竞争中必然处于不利地位。(34)尹海全：《论晚清地缘政治困局》，《史学月刊》2005年第7期，第64-69页。晚清政府内部发生的“塞防论”与“海防论”之争正是这一两难选择的体现。清朝统治者最终对左宗棠的“塞防论”给予认可与支持，于1876年派刘锦棠收复新疆。

新疆建省正是清王朝在收复新疆之后对治疆战略的重大调整。从中国现代国家建设的角度来看，依上文所言，这是传统国家探索从第一级台阶迈向第二级台阶的重要努力，其历史意义确如王柯先生所言，“在确认主权领域范围的同时实质上也开始了建设‘国民’进程的‘新疆建省’，在中国近代国家建设进程中，其实具有开启性的意义”。(35)王柯：《从“天下”国家到民族国家：历史中国的认知与实践》，第250-251页。分析起来，我们把这一历史意义具体解读为相互紧密关联、彼此互动支撑的三个层面。

其一，确立主权。正式确立中国对新疆的主权。新疆建省一方面从制度上明确了新疆的疆土定位，即新疆之疆域从藩部之区成为中国的国土要地，新疆和内地其他省份一样都是中国领土不可分割的一部分。(36)易锐：《疆土理念转型与藩部体制变革：晚清新疆建省的观念因素》，《西域研究》2018年第4期，第15-24页。另一方面，使昔日新疆的藩部之民成为中国国家之民。换言之，中国之国家有其地和有其民，这是中国对新疆确立主权、新疆归入中国“版图”的关键体现：“国家抚有疆宇，谓之版图，版言乎其有民，图言乎其有地。”(37)参见温春来：《身份、国家与记忆：西南经验》，北京：北京师范大学出版社，2018年，第9页。其实，早在1782年成书的《钦定皇舆西域图志》中即有“西域全地悉归版图”之说，但从现代国家主权观的角度看，新疆建省才是新疆实质性的“入版图”。因为，主权不是空洞的，“‘领土’与‘国民’才是构成主权国家的实体”。(38)王柯：《从“天下”国家到民族国家：历史中国的认知与实践》，第249页。

其二，统一治理。在新疆实行与内地统一的治理体制。随着新疆的疆土定位和居民归属的确定，过去的“藩部体制”趋于终结，清廷开始以内地化的方式统一治理新疆。在此略举两例以说明之。一是行政建制逐步内地化，如增设、调整、充实新疆各地区的府厅州县建制。(39)张永江：《清代藩部研究——以政治变迁为中心》，第304页。二是逐渐推进国家统一收税。在新疆建省之前，左宗棠已开始将在内地实行的地丁合一的税收制度运用到新疆。新疆建省后，“这里率先实行了纳入国家总体财政的赋税制度，包括田赋、杂赋、税收三部分”。(40)张永江：《清代藩部研究——以政治变迁为中心》，第277-278页。

其三，文化整合。文化教育政策从过去的“因俗施治”改变为“一道同风”。(41)易锐：《疆土理念转型与藩部体制变革：晚清新疆建省的观念因素》，《西域研究》2018年第4期，第15-24页。例如，清廷大力推行义塾教育，建立公费学堂，讲授儒学经典，加强汉语教学。这些“中国化”的举措不仅使当地居民接受中华文化的熏陶，更重要的是逐渐增强了他们的中国国家意识，这就为国族一体化迈开了步伐。

总之，新疆建省不仅确立了中国对新疆的国家主权，而且同时开启了中华民族一体化历史进程的新步伐。按照上述构筑现代国家三级台阶的论述，将新疆建省定位为迈向第二级台阶的重要努力应该是可以成立的。

四、构想走向第三级台阶：晚清围绕“孔飞力三问”的论争

在《中国现代国家的起源》一书中，孔飞力并没有就什么是现代国家给出一个明确的定义，但是，他把政治参与、政治竞争和政治控制作为识别现代国家的基本指标。基于这些指标，他认为晚清时期中国现代国家之起源涉及宪制性问题，“所谓‘宪制性’问题，指的是当时人们关于为公共生活带来合法性秩序的种种考虑”。(42)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第2页。至于如何解决这些问题的设想或方案，则被称为“宪制性议程”：“通过对未来的理性思考，提出关于政治体制未来发展的新设想。从这一意义上来看，它是带有‘宪制性质’的，因为它所提出的，是关于政府和社会合法性秩序的种种选择和替代性选择。”(43)孔飞力：《中国现代国家的起源》，中文版序言，第6页。显然，宪制性问题及其“议程”的焦点是公共权力的合法性，依本文的如上说法，应该属于构筑现代国家第三级台阶的事项。

在孔飞力的视野里，晚清帝国当然并没有也不可能从实践上采取多少具体措施来解决这些宪制性问题，但“从理解中国现代国家的角度来看”，(44)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第31页。一些有着宪制性关怀的晚清思想家已经开始积极思考这些问题，魏源和冯桂芬就是其中的代表。在很大程度上，他们已经围绕孔飞力提出的上述三大宪制性问题开始进行思考和论述，并尝试构想解决这些问题的方案，这些论述与方案常常引起了激烈的争议。

1.政治参与：参与的扩大如何同增强国家权力合法性的目标协调起来？

在晚清时期，扩大政治参与之所以开始成为文人精英关注的问题，根本缘由在于晚清帝国处于内忧外患之中，这种内外交织的危机“使得一部分文人精英人士开始认识到，危险之所在，是一些带有根本性质的问题”，而扩大政治参与即是其中之一：“人数相当多的一批文人对于国家大事至少有某种程度的认识，但又绝对没有亲身参与国家大事的希望”，他们被关闭在全国性的政治大门之外，无法为化解国家危机献计问策。魏源率先以其独到的眼光鲜明地提出了这一关键问题：“国家应如何通过让文人们更为热诚地承担责任以及更为广泛地参与政治，从而在国家变得更加富有生气的同时，也使得威权统治得到加强。”(45)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第2、16-17、31页。

那么，如何扩大政治参与？这首先涉及让谁来参与的问题。魏源和冯桂芬都固守传统精英阶层的认知，将平民百姓视为只是被统治的对象而不是参与的主体，扩大参与当然不是面向他们。在魏源看来，有资格参与政治的只是一批数量相当有限的“文人中流”，他们是已经获得了为官资格、但又身处官场之外的城里的文人，甚至底层的下层精英也被排斥在参与范围外。尽管冯桂芬与魏源略有区别，但也只是把参与主体的范围稍微扩大了一些，主张让下层官员和地方文人发挥更大的政治作用。就参与的路径而言，在魏源的所有著作中，完全“看不到关于文人参与政治应通过什么机构或机制来实行的论述”，与之相反，冯桂芬则提出了比较具体的行动方案：在官员系统内部自下而上地“选官”，即通过由下层官员来推选上层官员，比如六部九卿和各省知府以上的官职应当由官僚机构中的广大成员来提名推荐。他甚至主张地方官员的推举人还可以分布得更为广泛，可以将乡村中的长者也包括进来。冯桂芬的建议在当时引起了极大的争议。李鸿章的批评就很尖锐：如果举荐官员的权力向下扩展到下层官员手里，那么，由于“人各有私，徒淆视听”，上层官员挑选官员的客观立场就会受到来自下属的压力，官员任命的公正程序就会受到私人利益的侵蚀，从而丧失其公正性。而陈鼎则干脆断定：通过下层官员推举来任命官员，便会导致国家的腐败和分崩离析。(46)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第106、55、57、62页。这些批评在一定程度上揭示了冯桂芬关于扩大政治参与方案的内在难题：如果说诉诸少数上层官员的教育水准和道德修养来实现公共权力的正当性和维护公共利益是靠不住的，那么，谁又能保证数量更多一些的下层官员就能从公共利益出发进行理性公正的推选？

在孔飞力看来，由于魏源和冯桂芬不是以人的天赋权利为基础，尤其不是立足于公民的代表权、选举权来论述政治参与，这样，他们“之所以主张广泛性的政治参与，其理由并不在于这关乎正义，而在于这将有助于政府的有效性”。换言之，魏源、冯桂芬关于政治参与的论述并非着眼于限制国家权力以增强其合法性或正当性，而是使之成为增强国家活力的源泉，以确保国家权力运行的有效性。更具体地说，这种有效性以实现国家“富强”、抵御西方列强为目的。因此，孔飞力断言，“政治参与的拓展原来可以并应当同国家权力的加强如此自然地结合在一起，这就向我们提示了中国现代国家起源的独特性和本土性”。(47)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第45、49页。这种独特的本土性即是把扩大政治参与的目标指向国家权力运行的有效性而非正当性。这意味着魏源和冯桂芬没有真正回答孔飞力提出的问题，即政治参与的扩大如何同权力及其合法性加强的目标协调起来。

2.政治竞争：如何同公共利益的理念协调起来？

如果魏源所说的政治参与不过是“文人问政”的话，那么，他所论及的“政治竞争”其实也只是一种“文人政争”而已，即不同政治意见、政策主张之间的讨论与争辩。魏源从《诗经》中寻找这种政治竞争的理论依据，因此，他不再把《诗经·鹿鸣》中的“呦呦鹿鸣”解读为君臣和谐相处，而是理解为“鹿与鹿之间的交流”，以此暗示政府制定正确的决策不仅需要依赖文人精英们之间的交流、争论，而且“需要持有不同观点的人们相互之间展开竞争”。魏源期待的是一种观点有论辩、政策有竞争的局面：“智士之同朝也，辙不必相合。”他相信，如果一个王朝广开言路并使其相互论争，那么，能“得多士之心”“民心有不景从者乎”？(48)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第41、38、40、42页。这样，魏源就把这种“文人政争”形式的政治竞争和统治合法性联结起来了。

不过，在魏源所处的时代，即便主张这种“文人政争”形式的政治竞争也面临一个两难问题。

首先，面对晚清帝国政治高压下恐于参与政争的文人精英们，如何激发他们积极参与政治竞争？魏源把希望寄托于文人精英努力克服自己根深蒂固的政治犬儒症和学究式的冷漠。他相信，儒家经典《诗经》可能是治疗这种症状的一服良药，因为《诗经》之三百篇乃是“仁圣贤人发愤之所作”，具有“宣上德而达下情”“感人心而天下和平”之功能：“《诗经》提供了一种将精英阶层集结起来的力量，使得文人学士得以摆脱无动于衷而做出投入公共生活的决定。”(49)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第38页。

其次，更为重要的是，既然政治竞争引发的派系(朋党)之争确实会损害公共利益，那么，能否把公共利益和政治竞争(亦即所谓“朋党”问题)相调和起来？在孔飞力看来，魏源和冯桂芬至多只能鼓励文人们在参与政争的同时，“既保持内在的忠君态度，又不为朋党活动所累”，他们不仅没有把公共利益和政治竞争(亦即所谓“朋党”问题)相调和起来的办法，而且反讽的是，依照其政治思维逻辑运思的最终结果必定是政治竞争的终结。这是因为，其政治思维逻辑的前提预设是，“官位越高，官员对于公共利益的看法也越具有客观性”；如果以此为前提进行推演，那么，最后的结论只能是，“只有皇帝本人才能保证整个统治体系为公共利益服务的导向”。(50)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第23-24、14、64页。这样，结果不是公共利益和政治竞争的调和，而是以权力系统的一元统治和终极裁决为维护公共利益提供保障，没有为多元的政治竞争留下任何空间。

由此来看，晚清的思想家们不仅没有回答、而是实际上终结了孔飞力的第二问。当然，孔飞力清醒地意识到，真正要把政治竞争和公共利益的理念调和起来，确实是人类政治的难题之一。他曾试图以美国《联邦党人文集》(特别是其中著名的第十篇)的论述为例，说明解决这一难题的复杂性和方向性。不过，客观地说，孔飞力可能也没有完全把握到其中的理论逻辑和制度真谛：美国开国者试图通过复合共和的制度安排来抑制党派之争的负面后果，以此把政治竞争和公共利益尽量调和起来。(51)参见汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1980年，第52-59页；奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海：上海三联书店，1999年，第99-100页。

3.政治控制：(以直接统治实现)国家的财政需求如何同地方社会的需要协调起来？

理解孔飞力把“政治控制”视为现代国家起源中的宪制性问题，需要把握现代国家起源的一个基本历史脉络——从传统国家的间接统治向现代国家的直接统治转型。查尔斯·蒂利基于欧洲历史发现，终结间接统治的关键在于扫除间接统治中的中介者，因为“间接统治最大的风险就是中介者的掠夺，这种掠夺既激起了普通百姓对中介者的反抗，也激起了中介者的反抗，这些也激起了整个地区对国家角色的顽强抵抗”。(52)查尔斯·蒂利：《强制、资本和欧洲国家(公元990—1992年)》，魏洪钟译，上海：上海人民出版社，2007年，第116页。晚清帝国同样面临这种“中介者”带来的风险：作为中介掮客，胥吏和生员横亘在朝廷与农民之间，他们掠夺成性，不仅截留、甚至切断政府的税收，使得国库收入大大减少，而且因向农民征收各种苛捐杂税激起了农民的强烈反抗。例如，孔飞力在书中所叙述的发生于19世纪晚期的湖南耒阳暴乱。为了解除这种威胁，魏源和冯桂芬“他们两人都把控制或根除中介掮客的问题，当作中国宪制性议程中应当予以最优先考虑的问题之一”。(53)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第83页。

针对中介掮客问题，冯桂芬提出的解决办法是，由乡民自己通过投票来产生某种新的中介力量，即每百户或千户从本乡人士中推选一人，候选人则是从生员等级以下的人中产生。被孔飞力视为“走向西方式民主的第一步”的这一建议却在当时引起了激烈的批评，其中陈鼎的质疑与批判甚为尖刻：“一至公举时，非特此啸彼聚，互相标榜，宗族亲戚，各树一帜，或更有依傍巨绅，嗾彼党类，强令邻里相举者矣。”(54)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第59-60、63页。从现代政治学的角度看，陈鼎与冯桂芬之争的实质是，依靠以乡村选举为基础的乡村自治是否既能消除晚清中介掮客的危害、提高国家的财政汲取能力，又能控制农民的反叛情绪、保障乡村的社会秩序。冯桂芬和陈鼎的不同回答及其争论在一定程度上反映了解决这一问题的复杂性和艰巨性。

如果说陈鼎预见到推行乡村选举未必能真正解决中介掮客问题、反而可能引发包括宗族之间恶性争斗在内的各种乡村乱象，那么，孔飞力则意识到了晚清消除中介掮客、走向直接统治面临的选择困境：一方面，由于晚清的国家权威受到极为严重的削弱，不仅国家对地税的控制已经落到了私人掮客的手里，而且“官府上下，充斥着侵占公共资源以中饱私囊的现象。在这样的环境下，重建正常政府机制的权威，是使得中国社会不至于分崩离析的手段”。(55)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第66页。换言之，只有实行中央集权的直接统治，才能消除中介掮客对国家税收的盘剥，保证国家对财政资源的汲取，克服地方的分离化趋势和基层的无序化状态。另一方面，强化中央集权的权威虽然能促使间接统治转向直接统治，但也可能压制地方的自主性和基层自治以致难以回应地方、基层的社会需求。孔飞力提出的第三大宪制性问题——“国家的财政需求如何同地方社会的需要协调起来”揭示的正是这一难题。显然，面对孔飞力的第三问，晚清思想家们的回答在理论上是苍白的，在实践上也是无力的。

正是为了展示中国解决这一历史难题的长期努力，孔飞力以宪制性议程的时代跨越为视角，通过梳理从耒阳暴乱到新中国农业集体化的历史演变逻辑，发现农业集体化的本质不过是新政权以革命的方式扫除中介掮客，“将纳税的责任固定地建立在人头居所的基础之上”。这不仅解决了国家从农村汲取税收资源的问题，而且实现了现代国家对乡村社会的直接统治。不过，随着直接统治的到来，冯桂芬等人曾经设想的乡村自治也就归于历史的沉寂。孔飞力由此暗示，他所提出的第三大宪制性问题依然未能得到彻底完全的解决。

五、理解“孔飞力难题”：把握中国现代国家成长的三级台阶

针对上述孔飞力“三问”，国内有学者提出可以把这三个问题进一步凝练为一个问题：在中国，为什么政治参与和政治竞争始终被政治控制所压倒，难以成为中国政治的独立要素？据说，这个问题可能是中国政治现代性议题的最精炼表述，而且深深困扰着孔飞力，所以，不妨将其称为“孔飞力难题”。(56)刘培伟：《“孔飞力难题”与中国国家治理现代性之困——读中国现代国家的起源》，《社会科学论坛》2016年11期，第255页。“孔飞力难题”当然是一个很有意思的表述，但如何理解这一难题的真正内涵却是一个问题。正如有识之士批评类似说法时所指出的那样，如此把握“孔飞力难题”的内涵，是在简单地效法李泽厚的“救亡压倒启蒙”之说，实际上是“对孔氏研究思路的一种过于化约式的误读”。(57)魏磊杰：《中央集权的现代民族国家之所以可能——评孔飞力中国现代国家的起源》，强世功主编：《政治与法律评论》第四辑，北京：法律出版社，2009年，第293页。但问题是，如何理解才不会误读“孔飞力难题”？

其实，准确理解“孔飞力难题”的实质是全面把握中国现代国家成长的故事。如果说晚清构筑中国现代国家三级台阶的一系列努力标志着这个故事的开始，那么，依据现代国家成长的三级台阶分析框架，结合斯蒂芬·哈尔西、王柯和孔飞力的相关论述，我们尝试从现代国家的整体结构、成长顺序、发展进程和内外环境条件入手，为理解“孔飞力难题”、从而也为把握中国现代国家成长的故事提供一点线索，并以之作为本文的结语。

首先，在静态结构上，现代国家是把一系列基本元素分别组合在三级台阶中而形成的一个有机整体，它既有三级台阶的层级区分，更有三级台阶的有机整合：现代国家是一个整体，三级台阶缺一不可，不能抓住某一级台阶，忽视、甚至无视其他级台阶。这意味着不能把整体性的现代国家简单地压缩为仅仅是由某一部分或某一级台阶组成的结果。如此来看，无论哈尔西、王柯，还是孔飞力，虽然他们都集中论述晚清时期中国现代国家的起源，但是他们的分析都不是整体性，而是局部性的：哈尔西主要聚焦第一级台阶——枪炮、财税与官僚体系的新组合，新式军队、厘金制度、新型官僚体系、电报等的出现是他讨论的基本话题；王柯更关注第二级台阶的问题——国族一体的整合，故新疆建省这一制度变革进入了他的历史视野；孔飞力的论述则主要指向第三级台阶，不过，由于晚清当局在构筑这一级台阶上缺乏事实上或者说实践上的切实作为，他所论述的对象只不过是晚清思想家们对宪制议程的思考、构想以及争论。显然，不同的学者可以从不同的维度去观察、分析中国现代国家建设过程中某一级台阶的构筑状况，然而，只有从现代国家的整体结构出发，才能全面把握中国现代国家成长的故事。总之，现代国家结构上的整体性既是全面把握这一故事的第一条线索，也是准确理解“孔飞力难题”的首要前提。

其次，在成长顺序上，建设现代国家三级台阶不是一步到位的过程，其中某些台阶的搭建具有顺序上的优先性。具体而言，相对于第二级、第三级台阶，构筑第一级台阶具有优先性，因为只有首先建立军事-财政国家、确立中央集权、实行直接统治，才能确保国家共同体的生存、安全和统一；相对于第三级台阶，第二级台阶的建立也具有明显的优先性，因为只有通过一体化、实现国族统一，才能为法治民主和公民权利保障提供坚实的基础。孔飞力清醒地意识到了这种优先性：“由于国家统一的需要，产生了建立中央集权的领导体制的要求，这在中国宪政发展的建制议程上也成为重中之重的需要。”正是由于将其视为“重中之重的需要”，孔飞力对20世纪中国政治发展给予了同情的理解：“如果将20世纪当作整体来看待，这便成了一个关于中央集权的国家不屈不饶地向前迈进的故事。”(58)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第121、119页。因此，如果把孔飞力所肯定的这种优先性简单地归结为政治参与和政治竞争始终被政治控制所压倒，用这种“压倒论”来替代“优先论”，那确实是对“孔飞力难题”的一种误读。这也表明，在现代国家成长过程中，构筑三大台阶存在顺序的先后性、优先性，这是全面把握中国现代国家成长这一故事的另外一条重要线索，也是准确理解“孔飞力难题”的又一前提。

再次，就发展进程而言，随着第一级、第二级台阶的建立，现代国家迈向第三级台阶有其逻辑上的可能性：直接统治不仅把暴力(枪炮)、财税、官僚体系有机整合成军事-财政国家、将居民同质化、族体一体化以形成国族共同体，而且“在大规模的程度上，直接统治使得实质性的公民权成为可能，从而使得民主成为可能”。(59)查尔斯·蒂利：《民主》，魏洪钟译，上海：上海人民出版社，2009年，第18页。不过，这只是可能，更不是必然：第三级台阶的出现可能滞后，甚至可能与第一级、第二级台阶之间形成断裂，由此产生巨大的紧张性。面对从晚清以来的中国政治变迁，孔飞力深刻地感受到第三级台阶出现的滞后性以及由此所带来的断裂性、紧张性：那些宪制性的老问题虽然以公民权利等新语言被提出来，“其内容也跟着时代的演进而得到了更新，但其中所包含的带有根本性质的紧张却没有获得解决，并一直存在到了今天。在人们为探寻如何建立起符合中国人需要的现代国家的努力中，这种紧张构成为中国政治底蕴的主题”。(60)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第25页。因此，真正困扰孔飞力的问题是，作为直接统治的政治控制尽管在顺序上有其优先性、在实践上也取得了很大的成效，但是，随着直接统治的到来，为什么那些标志着第三级台阶的政治参与、政治竞争却迟迟没有随后跟上？在什么条件下才能跟上？换言之，孔飞力并非不理解第一级和第二级台阶建立的优先性、紧迫性，而是困扰于第三级台阶缺失、滞后所造成的紧张性问题。正视这种紧张性是全面把握中国现代国家成长这一故事的第三条重要线索，也是准确理解“孔飞力难题”的关键所在。

最后，从内外格局来看，现代国家的成长既面临外部国际挑战，也深受内部各种条件之约束。中国现代国家的成长当然也不例外。一方面，正如哈尔西和王柯所论述的那样，在中国现代国家成长的早期阶段，国际秩序给中国带来了巨大的外部挑战：正是在列强持续的战争威胁下，晚清以来的中国走上了建设军事-财政国家的不归之路；作为“多民族近代国家建设的尝试”的新疆建省则是中国面对19世纪后期英俄势力入侵新疆不得不采取的应对举措。另一方面，孔飞力发现，当面对宪制性的一系列问题时，中国深受其内部条件的约束：“在帝制晚期，要解决这些问题就已经够困难的了。它们是否能够在一个拥有十多亿人口、又存在着极大的地区间差异的国家里最终获得解决，是我们所难以预见的。这是因为，这样一个人口众多并如此富有多样性的国家，在人类历史上是没有先例的。”不过，孔飞力也相信中国也存在克服这些困难的内在条件：“中国现代国家的规划是否能够超越狭隘的基础和僵化的中央集权获得实现？这是一个只能由时间来回答的问题。现在，许多中国人相信，这是办得到的。如果真是这样的话，那么，可以肯定的是，中国建制议程的界定所根据的将不是我们的条件，而是中国自己的条件。”(61)孔飞力：《中国现代国家的起源》，第121、122页。所有这些都表明，现代国家在成长过程所处的国际关系环境、地缘政治格局以及国内诸多条件的约束是全面把握中国现代国家成长这一故事的第四条重要线索，也是准确理解“孔飞力难题”的一个不可忽视的重要元素。

总之，现代国家的整体结构性、成长过程的优先顺序性、发展阶段之间的紧张性以及内外格局的约束性，是全面理解现代国家成长不可或缺的基本元素。