基于居住权的住房保障制度创新探析

刘亚娟

引言

居住权是我国《民法典》的重要制度创新之一。《民法典》物权编设专章规定了居住权制度，明确居住权人有权按照合同约定或者依据生效遗嘱对他人的住宅占有、使用，以满足生活居住的需要。增设居住权反映了物权法的价值判断之变[1]，丰富了物权的类型，势必对我国住房制度和居民住房需求的实现方式产生深远影响。住房保障是我国住房制度和社会保障制度的重要组成部分，目前已经形成了以经济适用房、政策性租赁住房和共有产权住房为主体并结合推进城镇棚户区改造和老旧小区改造的住房保障体系基本框架[2]，包括了以住房所有权或者租赁关系为基础的一系列制度。现行住房保障制度虽以解决居民居住问题为目标，但并不涉及民法意义上居住权，因为《民法典》出台之前我国并无居住权制度。

《民法典》规定的居住权对于住房保障制度有什么影响和意义？作为一种新型物权，居住权无疑为解决居民住房问题提供了购买和租赁之外的第三条制度通道。在《民法典》确立的居住权制度的基础上，为丰富居民住房权的实现方式和住房保障方式以满足多样化的住房需求，可以考虑居住权是否适合引入住房保障制度，以及进一步如何进行制度创新以完善住房保障制度。这需要充分认识居住权制度的优势和不足，并分析住房保障事业发展的制度需求，寻找二者的契合之处并进行合理的制度设计。从住房保障制度发展的视角，就是如何选择住房制度改革的方向，以及如何更好实现住房保障目标的问题。

一、住房保障制度引入居住权的必要性

住房权已经是国际社会公认的基本人权①，通常被界定为公民有获得维持其生存、生活必需的住房的权利，旨在解决公民特别是弱势群体的住房困难，目标是住有所居。国内对住房权的理解也逐渐从“居者有其屋”转变为“住有所居”[3]。住有所居目标的实现需要法律制度和住房政策的支撑，我国已经建立起以商品住房为主、保障性住房为辅的住房制度，解决了绝大部分居民的居住问题，是对宪法意义上住房权的保障。但是，主要面对弱势群体的住房保障工作仍面临不少困难，其原因除了社会经济条件、政策层面问题外，法律制度缺憾也是重要方面，宪法上住房权的落实还有待具体制度进一步完善。居住权制度入典为住房保障制度的发展和完善提供了新的通道。

(一)民法上的居住权制度及其特征

居住权起源于罗马法，其概念在我国最早出现于最高人民法院2001年的相关司法解释中②，之后民法典草案多个版本和2004年物权法草案都设计了居住权制度，国外也有规定居住权的立法例。但因学界对此存在不同观点，立法机关也认为居住问题可以通过其他法律途径解决，2007年颁布的《物权法》并未规定居住权制度[4]。为贯彻党的十九大提出的加快建立多主体供给、多渠道保障住房制度的要求，《民法典》专门规定了居住权这一新型用益物权，正式确立了我国的居住权制度。

居住权在我国法律上的虚化并未妨碍实践中对其形成认同[5]，《民法典》规定居住权制度回应了社会实践需求，确认了理论共识，确立了居住权制度的基本规则，明确居住权是依合同对他人的住宅享有占有、使用以满足生活居住需要的用益物权。具体规则上，合同形式决定了居住权的意思自治基础，不得转让和继承的规定坚持了居住权的人役权属性，须登记而设立显示了居住权的严格形式要求，基本形成了对象和内容明确、尊重当事人意思并进行严格形式管控的居住权制度。同时，《民法典》的规定保留了一定的灵活性，例如居住权以无偿设立、不得出租为原则，但可通过当事人约定加以改变。居住权制度的立法选择应当可以止息部分争议，但是学理上对居住权制度仍存在不同的理解，例如对其性质、功能等都未完全达成共识，这些不同理解会影响居住权制度的实践走向，当然，也为居住权实践创新拓展了空间。例如，关于住宅所有权人的范围是否包括政府，将决定居住权是否能够进入公共领域、发挥社会保障功能。

(二)现行住房保障制度的问题与局限

住房权特别是弱势群体住房权的实现有赖于政府住房保障，我国已经基本建立了多层次的住房保障体系，但是保障性住房的类型多样而且显得杂乱无章，历史上国家安居工程住房、经济适用房、职工安置房、人才安置房等都发挥了重要作用，近年来老旧小区拆迁或棚户区改造安置房、廉租房、公租房、共有产权住房等也逐步成为住房保障的重要形式③。然而，住房保障形式的多样化仍未完全建立起公平、普遍的住房保障体系，这反映在住房保障制度发展的两难困境上。一方面，产权型保障性住房存在供给成本高、分配不公平等问题。以经济适用房、职工安置房为代表的保障性住房是以低价将住房产权转移给保障对象，使之获得有一定限制的所有权，是长期性住房保障。政府虽可收回建设成本，但是长期来看面临土地供应难题，而且一次性低价优惠转移住房产权导致住房利益分配不公。近年来不少地方开始尝试以共有产权住房来缓解这些问题，但是共有产权住房的管理也存在不少困难④，产权型保障性住房的缺陷仍十分明显。另一方面，租赁型住房保障稳定性差、难以提供长期住房保障。公租房和廉租房是通过租赁提供住房保障的主要方式，可以克服产权型保障性住房存在的土地供给困局和公平问题，但是租赁关系难以为保障对象提供稳定的住房预期，不管是租住期限还是租金都存在变动的可能，租住人难以获得生活安定感，不利于社会关系的长期稳定。

另外还有住房补贴等住房保障形式，但也存在保障对象担心收入提高影响享受住房保障政策[6]等问题。综合来看，现有住房保障方式难以在产权支持的稳定性和住房租赁或补贴的灵活性之间取得平衡，其保障效果都存在不同程度的问题[7]，也导致了住房保障制度运行中的矛盾乃至社会争议，这提出了保障制度创新的现实要求。

(三)住房保障改革引入居住权的可能和意义

《民法典》规定居住权制度为住房保障制度改革提供了新的可能，而且从制度定位和基本架构看，在住房保障中适当运用居住权制度可以有效应对前述住房保障制度面临的困境。首先，居住权是对他人拥有的住房的占有、使用权利，其特征是不转移住房所有权，有助于解决产权型保障性住房的土地供给困局和公平难题。其次，居住权的用益物权属性可以提升权利关系的稳定性，有效克服租赁关系的变动性问题。事实上，保障功能被认为是居住权的主要功能，居住权旨在保障家庭成员的居住需求，可以认为是以住房作保障的一种手段[8]，这里是指广义上的住房保障，内涵上包括了政府住房保障即狭义的住房保障。

当然，现行住房保障制度经过多年的运行，已经形成了相对完整的配套制度体系，社会福利保障、教育资源分配等往往已经将住房保障对象纳入考虑范围，基本建立了对住房保障对象的社会服务和扶持体系。居住权作为一种新型权利，既不同于住房所有权也不同于租赁使用权，因此对居住权人的社会服务也应当有所区别。从居住权的稳定性特征看，居住权人与经济适用房的所有权人，可以参照经济适用房的相关配套制度来完善对居住权人的社会服务和扶持制度。

由是观之，在我国大力推进住房保障、继续完善住房保障制度的背景下，《民法典》规定的居住权制度应当也能够在住房保障制度变革中发挥重要作用，准确理解和合理运用居住权对完善我国住房保障制度具有重要意义。

二、基于居住权创新住房保障制度的基本思路

《民法典》写入居住权制度的初衷是推动住房供给主体和供给渠道的多元化，而且作为民事制度，其发挥作用的领域主要应当是平等主体之间的居住权关系。但是，正如经济适用房、公租房是基于所有权制度、租赁合同制度建立的住房保障制度一样，居住权也可以引入住房保障制度，通过制度创新完善住房保障制度体系。

(一)住房保障中引入居住权的可行性

居住权的基本法律关系是住房所有权人与居住权人之间的用益物权关系，在民事主体之间主要以合同或者遗嘱方式设立。而现代社会为公民提供基本住房保障本质上是政府义务[9]，住房保障关系是政府与公民间的行政供给和行政管理关系，将民法上的居住权制度引入住房保障领域需要充分考虑主体的特殊性和法律关系性质的改变。

住房保障制度的公法属性并不妨碍居住权制度的引入。首先，政府提供住房保障可以通过转移或者赋予民事权利的方式。现行住房保障制度就主要运用了转移住房所有权和使用权的方式，以公共住房资源来满足私人居住需求，因此，居住权的私法属性并不是将其运用到住房保障领域的根本障碍。其次，居住权的核心是保障居住权人的利益，民法规则也是围绕居住权人利益的满足来设计的，对于供给主体即住房所有权人并无资格限制，这与住房保障的目标是一致的，在此意义上居住权也完全可以用于住房保障制度的设计。此为住房保障引入居住权制度的可行性基础。

针对性的制度设计才能使居住权制度适应住房保障的现实需要。在具备基本条件的前提下，仍需要充分考虑住房保障的特殊性对居住权制度进行针对性改造，明确具体的规则才能确保居住权制度在住房保障领域发挥积极作用。从这个角度来看，居住权只是为住房保障目标的实现提供了一个新的制度通道，表现形式是赋予保障对象特定的居住权，但是如何确保居住权获得的公平合理，居住权内容和期限的明确和妥当设置是更为关键的问题，需要在住房保障的政府义务框架内科学设计，将居住权按照住房保障的目标和要求进行规则细化和改造。私法渗入公法是必然而有益的[10]，运用居住权制度实现住房保障目标具有理论和现实基础。

(二)基于居住权重塑住房保障体系

具体到制度层面，需要在整体目标下具体考察不同类型的住房保障方式的功能和作用，以引导、推进形成目标一致、界限分明、功能协调的住房保障制度体系。现行住房保障制度主要包括产权型保障性住房制度和租赁型住房保障制度，引入居住权制度、建立保障性居住权制度之后，需要结合住房所有权、租赁使用权和居住权的特点，建立不同类型住房保障制度的分工协作体系。

前已述及，居住权制度可以在很大程度上克服当前住房保障制度面临的问题，是能够综合产权型住房保障和租赁型住房保障之优点、克服其不足、更好实现住房保障目标的制度选择，因此住房保障改革过程中应当逐步建立和完善保障性居住权制度，即以政府提供居住权的方式为特定群体提供住房保障⑤。进而，可逐步扩大保障性居住权的覆盖范围、确立其在住房保障制度中的中心地位。但是，不能完全否定现行主要住房保障方式的作用和价值，应当明确其功能，合理限定其适用边界，仍将其作为住房保障体系的组成部分，以全面实现住房保障的目标。

一方面要合理限定现行住房保障方式的适用范围。针对产权型保障性住房的供给成本高、分配公平性不足、管理困难等问题，应当逐步减少经济适用房、集资房、共有产权房等的供应，仅在解决历史上住房分配存在严重不公等遗留问题、为特殊保障对象提供长期住房保障时，少量建设和分配经济适用住房，而对于其他的住房产权诉求全部交由市场机制解决。针对租赁型住房保障灵活性强、稳定性不足的现实情况，以公租房制度解决新就业人员、新迁入人员的短期居住问题，对于需要长期住房保障的对象，除了特殊情况仍提供经济适用房外，原则上通过保障性居住权解决其居住需求。

另一方面要逐步确立保障性居住权制度作为主要住房保障制度的地位。在减少产权型保障性住房供应、限定租赁型住房保障范围的同时，要将住房保障工作的重心转移到居住权保障上，即由政府组织建设保障性住房，以设立居住权的方式为住房保障对象提供不同居住条件、不同期限的保障性住房；保障对象获得相对稳定的居住权解决居住需求，居住权到期后政府收回住房继续提供给其他保障对象。以政府持有住房所有权确保保障性住房的持续供应特别是土地持续供应，以居住权期限限制和有偿设立解决保障房分配的公平性问题，以居住权的稳定性确保保障对象的稳定预期。综合来看，保障性居住权制度可以平衡住房保障的各方面需求和目标，是住房保障制度的理想模式。

总之，以保障性居住权为主要方式，辅以产权型保障性住房和租赁型住房保障，可以形成相对合理的住房保障制度体系，在政府住房供给能力与社会住房保障需求、住房保障的公平配置方面取得平衡。此外，以商品住宅供应为基础、推广民法居住权制度实践，并与保障性居住权制度相呼应，可以从总体上更好地保障公民住房权。

三、以保障性居住权为主的住房保障制度构架

《民法典》居住权一章从效力、功能、设立、性质、消灭等方面对居住权制度做了全面的规定，有助于保护民事主体对住房的灵活安排，满足特定人群的居住需求[11]，确立了民法居住权制度。住房保障中引入居住权不能完全按照民事规则从事，特别是住房供给主体的特殊性、居住权设立目标的公共性要求相应的制度设计和规则转变。在此意义上，保障性居住权制度需要运用民法居住权的形式填充住房保障的内容才能真正发挥作用。以保障性居住权为中心改革住房保障制度，需要明确政府在其中的地位和作用、保障对象的范围和保障程度等，并且明确保障性居住权与既有住房保障方式的关系和衔接规则。

(一)以居住权方式提供住房保障的政府义务

为社会弱势群体提供住房保障是现代国家的基本义务，其实现需要政府承担具体住房保障义务，以特定的住房保障方式加以落实，政府有义务加大住房保障投入、提高公共性程度、保证分配公平和公正以提高住房保障服务水平和居民满意度[12]。提供经济适用房等产权型保障性住房、公租房等租赁型保障性住房都是政府履行住房保障义务的传统方式，以居住权方式提供住房保障可以有效回应社会弱势群体的住房需求，在很大程度上完成政府的住房保障义务。居住权的基本设计是在他人所有的住宅上设定占有、使用的用益物权，对住宅的用益物权可以满足公民的住房需求，从住房保障的角度，政府的义务在于提供住宅并以设立居住权的方式公平分配给保障对象使用。

保障性居住权赖以设立的住宅来自政府供给，提供房源是政府建立保障性居住权制度的首要义务。房源是政府住房保障工作的决定性因素，在政府集中建设之外，保障房的配建模式和PPP模式发挥的作用越来越大[13]。从居住权制度的特征来看，如果是在社会主体提供的住宅之上设立居住权，则可以在民法框架之下运行，政府的政策支持可以起到改善公众住房条件的作用，但不属于政府直接提供的住房保障。保障性居住权制度的推行应当由政府提供房源保障，政府通过集中建设保障性住房或者回收住宅用地配建保障房产权的方式，直接或者间接获得住宅所有权，作为设立保障性居住权的基础，长期持有以提供持续性住房保障。

政府应建立保障性居住权的公平分配和管理机制。保障性住房的分配是住房保障的关键环节，分配条件、分配标准、分配顺序等决定着住房保障的公平性，政府提供住宅设立保障性居住权作为住房保障的实施方式，分配机制也尤为关键。在分配完成后，对于住宅及其使用的管理也影响着居住权的行使，政府作为住宅的所有权人和住房保障管理主体都需要加强对设立居住权的住宅的管理。因此保障性居住权制度中，政府的义务还体现在建立分配和管理机制，确保保障性居住权的公平分配，并加强对设立居住权的住宅的日常管理，监督居住权的行使情况。

(二)以居住权保障住房需求的范围和程度

在明确保障性居住权制度中政府义务的前提下，具体制度内容需要从保障对象范围、保障程度、保障期限等方面展开。民法居住权以合同约定和无偿为原则，旨在满足自然人“生活性”居住需求，这是确定居住权主体及功能范围的关键因素[14]。保障性居住权应当立足于满足社会弱势群体的基本住房需求，根据住房保障的基本目标来确定保障对象和程度等制度内容。

首先，保障性居住权制度的覆盖范围应根据住房保障的目标确定。住房保障的对象是住房困难群体，即依靠自身经济能力不足以解决基本住房需求的社会弱势群体，但住房保障制度实施过程中，具体保障对象的遴选甄别以及覆盖范围都还存在一系列问题，需要结合不同保障方式具体确定[15]。居住权相对于租赁住宅使用权具有稳定性优势，因此应当主要面对具有长期住房保障需求的对象；不转移住宅所有权可以避免明显的分配不公平问题，因此可以在供给能力允许的范围内扩大保障对象的范围。质言之，保障性居住权制度的覆盖范围应当是住房困难且短期内难以靠自身力量解决基本住房需求的弱势群体。

其次，保障性居住权制度要通过房源多样化来保持合理的保障程度。政府住房保障的主要目标是满足基本住房需求，一般认为，满足公民的“基本住房需求”与最低生活保障一样被作为一项羁束性的法律义务由国家来承担[16]。基本住房需求之上的改善性需求应当主要依靠市场机制解决，政府的政策支持应当限于间接支持而非直接的保障性住房供给。基于这一目标，保障性居住权的房源应当以满足居民基本生活需要为标准来建设，并且考虑家庭人口等因素设计不同的房型，以便针对性解决不同群体的基本住房需求。

再次，保障性居住权的设立要以有偿和长期保障为原则，特殊情况可以提供无偿和终身保障。民法上居住权以无偿为原则，允许当事人另行确定，考虑到住房保障历来以有偿提供保障房为原则，保障性居住权的设立也应当以有偿为原则，根据住宅的条件、保障对象的经济能力确定合理的费用标准；对于生活特别困难、纳入最低生活保障范围的保障对象，应当无偿提供保障性住房。发挥居住权的稳定性优势，需要设立长期的保障性居住权，例如以十年为期限并设定自动续期的条件；对于残疾、年老的住房困难者，应当设立不定期的居住权，仅在居住权人死亡时消灭，为特定对象提供终身的住房保障。

另外，居住权设立应当签订书面合同，并遵守登记、不得转让和继承等规则，这在保障性居住权制度中应当坚持，即保留居住权制度的基本规则。特别是对于居住权不可转让规则，法律发展史的考察表明，罗马法上的居住权的不可转让性逐渐被突破，除了意大利之外不少国家如德国的居住权都具有一定的可转让性[17]，但是我国《民法典》的居住权不得转让规则更契合住房保障的需求，应当在保障性居住权制度中继续坚持。

(三)保障性居住权与其他住房保障方式的衔接

由于产权型保障性住房存在制度缺陷，事实上经济适用房等保障方式也正在逐步退出，共有产权住房还在试点，未能全面推广，长期来看应当逐步减少产权型保障性住房供给，其稳定性优势可以由保障性居住权替代。具体来说，除了解决历史遗留的住房分配等问题外，保障性居住权制度应当成为住房保障的重要制度，作为解决长期住房保障需求的主要方式。

租赁型住房保障正在逐步走向统一管理，公租房与廉租房制度逐渐合并⑥，并且逐步成为我国住房保障的主要方式。尽管仍存在多方面的问题[18]，但租赁型住房保障的主要缺陷是不能提供稳定的住房保障，导致保障对象的福利预期不确定，不利于保障对象的稳定生活，甚至导致保障对象为了符合保障条件而放弃自我发展。保障性居住权制度在产权属性等方面都类似于租赁型住房保障制度，而且能够克服后者的不稳定性问题，是比较理想的替代性住房保障方式。但是对于新就业者、城市新移民的短期基本住房需求，公租房仍是比较合适的住房保障方式。因此，租赁型住房保障方式与居住权保障方式的分工，应当以保障对象的经济发展能力和预期为标准进行划分，仅在短期内存在基本住房困难、具有长期发展能力的，应当纳入租赁型住房保障的范围；个人经济发展能力不足、基本住房困难可能长期存在的，应当纳入保障性居住权的保障范围。从判断标准上，除了基本的收入、职业等因素外，是否新近就业、新近迁入应当是主要衡量因素，对住房困难的新就业者、新移民原则上提供租赁型住房保障，一定期限后再决定是否提供保障性居住权。

整体来看，保障性居住权制度应当覆盖多数的住房困难群体，致力于逐步替代当前的经济适用房、共有产权住房等产权型住房保障方式，并与公租房制度相互衔接，由后者解决短期、特殊的住房保障需求，而针对一般住房困难家庭的、相对长期的住房保障主要通过保障性居住权方式来提供。

四、保障性居住权制度的展开路径

保障性居住权制度建设当是下一步住房保障制度改革的重心，代表着住房保障制度发展的方向。《民法典》确立了居住权制度的基本框架，但是保障性居住权的特征在于政府介入和管理，更多涉及社会公平等公共性问题，因此需要借用民法居住权制度的基本规则、在住房保障制度框架下重新进行制度的改进和具体化。

(一)保障性居住权的立法确认

从实践操作角度，民法居住权引入住房保障领域不存在实质性障碍，政府依据住房保障的一般目标、在其拥有的住宅之上设立居住权可依《民法典》获得法律效力。问题在于对政府设立居住权的行为应如何从公法上规范，这要从政府职权配置、行政决策程序等角度完善规则以确保住房保障分配过程的公平性。在我国立法与行政权限分配的立法分离型结构中[19]，行政权须从立法权推导而出；住房保障中政府实施保障决策的法律依据不足问题也饱受诟病，而制定《住房保障法》的呼声一直存在[9]。因此，保障性居住权制度的推行仍需要立法的确认。

国家统一立法推行保障性居住权是完善住房保障制度的基本途径。住房保障作为社会保障的重要方面，是政府公共服务职责的基本内容，其职权边界、内容和形式应当在国家法律层面确认，效力层级高的规范方可有效应对目前缺乏统一立法背景下住房保障工作的相对混乱状况。保障性居住权制度要成为住房保障的主要制度，也需要在国家法律层面确认，并反映到统一的住房保障立法中。

保障性居住权制度需要从政府职权、保障对象、决策程序等方面展开制度设计。保障性居住权在国家法律层面的确认需要明确以居住权提供住房保障的目标，并规定政府在房源供给、分配制度建设、保障对象的甄别和认定、住房建设和分配决策等方面的规则，与民法居住权制度相结合形成保障性居住权制度的基本框架，为各地开展具体工作、出台相关法规和规章等提供基本的法律依据。

(二)保障性居住权制度的基本内容

保障性居住权制度除了运用居住权制度的基本规则外，从住房保障制度建设角度，最重要的内容是对政府职权职责的确认。首先，住房保障作为现代国家的一项基本义务，各级政府都有提供住房保障的职责，但中央和地方政府在住房保障方面的职责应有分工，除了政策和细则制定、资金支持等职责外，具体的保障性居住权制度落实要依靠市、县级政府。其次，要在国家立法确定的框架下通过行政法规或者地方性法规进一步明确市、县级政府的住房保障职责，包括推行保障性居住权的政府措施制定、保障性住房建设、保障范围划定等具体内容，确保保障性居住权制度对地方政府的规范约束力。新时代的行政法治要进一步规范政府配置公共资源的权力，充分保障公民对公共资源的公平分享权[20]，市、县级政府在保障性居住权设立和分配上应当形成公平的操作规则。

明确政府职责特别是市、县级政府的住房保障职责的基础上，政府决策程序也是保障性居住权制度的基本方面。政府住房保障决策的基本目标是确定合理的住房保障方式和覆盖范围，并形成公平的具体分配方案，在保障性居住权制度运行中的政府决策也是如此。具体来说，在行政决策法治化[21]不断推进的过程中，政府住房保障决策要在遵循行政决策一般要求的前提下，按照基本公共服务均等化的目标作出合理的住房保障决策，从保障范围、分配过程角度提升住房保障公平性；并建立广泛的公众参与、部门制衡等监督机制。在保障性居住权制度的实施中，还需要充分考虑具体决策与其他住房保障决策的衔接和配合。

(三)保障性居住权制度的实施机制

保障性居住权制度的实体规则和程序规则还需要政府的落实，以具体的实施机制推行保障性居住权制度并完成住房保障的目标。具体而言，保障性居住权制度的实施可以分为两个方面：一是居住权的设立，即保障性住房的提供、保障对象的甄别以及居住权合同的签订过程。保障性居住权合同体现的是政府的住房保障管理职权的行使，性质上应属于行政合同，内容包括住房基本情况、居住权主体、期限等。二是保障性居住权的管理，包括对保障性住房的产权管理、居住权行使的监督和居住权登记、续期以及消灭等事务管理。保障性居住权管理依据住房保障制度规定和居住权合同的内容开展，要体现政府的住房保障管理目标和居住权人的权益保护需求。

保障性居住权的设立需要通过政府的一系列决策来完成。在确定的住房保障目标下，设立保障性居住权需要政府依据住房保障法律法规进行一系列决策，最终完成居住权合同的签订，作为居住权管理的基础。一是房源供给决策，包括保障性住房的建设或者筹集计划、资金投入力度和房源可投入使用时间等；二是保障范围的确定，需要从保障对象的经济条件、保障区域范围、轮候等分配次序角度界定具体的保障对象；三是分配决策，即为经特定程序确定的保障对象提供住宅并签订居住权合同，以设定居住权方式提供住房保障。

保障性居住权的管理包括多个方面。设立居住权后，政府作为住宅的所有权人仍应当在物业服务和管理中发挥作用，并依据居住权合同履行义务。对于因信息错误等原因不当设立的居住权，要及时采取纠正措施，例如收回居住权、给予相应处罚等。保障性居住权宜由政府统一办理登记，并按照合同约定和法律规定的保障条件等办理续期、消灭登记等事务。居住权终止的，要及时收回相应住宅。居住权的管理更多是日常事务，虽然从本质上也是政府住房保障义务的内容，但基于其日常事务属性，部分管理职能可以委托专门的机构来完成。

结语

我国住房保障虽然取得了不少成效，但仍面临诸多问题，产权型保障性住房的提供和分配租赁型住房保障都面临一些困难，从根源上是因为住房的所有权制度、租赁制度不能完全适应政府住房保障工作的需要。基于我国社会经济发展情况，现阶段我国推行的基本公共服务均等化应选择最低公平模式，即底线公平模式[22]，住房保障也应当坚持最低公平模式，减少产权型保障性住房的供给，但要为住房困难群体提供稳定的福利预期，进而实现适足住房权[23]的目标，以适应我国人民对美好生活的需求逐步从个人经济向民生、社会公平转变[24]的现实状况。在《民法典》规定居住权为新型用益物权的前提下，在住房保障中引入居住权制度，以民法居住权为基础、在住房保障的政府义务框架下建立保障性居住权制度，是完善我国住房保障制度的重要途径，保障性居住权制度应当成为我国住房保障制度的重要组成部分，发挥主要的住房保障功能。作为全新的法律制度，民法居住权规范效力的发挥还需要通过解释论阐明其设立方式、主体范围、客体界定、法律效力等[25]，保障性居住权制度也需要国家立法的明确支持，并在实践中逐步发展完善。

注释：

① 住房权和居住权是密切相关的两个概念，甚至存在混用的情形。从区分的角度，住房权一般是从宪法意义上讲的，而居住权通常是从民法意义上讲的。本文以《民法典》规定为理解居住权的基础，即在民事权利和制度意义上使用居住权的概念。

② 最高人民法院2001年出台《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》，其中第27条第3款规定“离婚时，一方以个人财产中对生活困难者进行帮助的形式，可以是房屋的居住权或者房屋的所有权”。但对于居住权的含义并无清晰界定。

③ 例如1994年《城镇经济适用住房建设管理办法》、2007年《廉租住房保障办法》、2012年《公共租赁住房管理办法》都是建立和完善住房保障制度的重要文件，地方政府规章如《上海市共有产权保障住房管理办法》(2016年制定、2019年修正)等也是住房保障制度的重要组成部分。

④ 共有产权住房兼具保障性和财产性，但分配和转让等都存在诸多问题，并非理想的住房保障方式。转让等问题参见宋宗宇、张晨原：《我国共有产权住房转让制度研究》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2020年第3期，第68-74页。

⑤ 居住权在《民法典》规定后更明确了其民事权利属性，住房保障中参照居住权制度但改变住房提供的主体，由政府提供住房、保障对象享有居住权的制度在性质上已经不是民事制度，本文称其为“保障性居住权”制度。

⑥ 2013年住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会发布《关于公共租赁房和廉租房并轨运行的通知》(建保[2013]178号)，租赁型住房保障逐步统一。