国家-社会理论视域下的社区治理现代化研究

2021-01-16巫广永

湖北社会主义学院学报 2021年2期

巫广永

[摘要]国家-社会理论将现代社会分为国家和社会两个不同的场域，并且认为二者相互影响，二者的关系决定国家和社会的形态。基于国家-社会理论视域，厘清社区治理中形成的国家-社会（社区）关系，对于探寻社区治理现代化具有重要意义。未来社区治理，既要依靠政治力量自上而下的国家治理，也要依靠社会力量自下而上的社会治理，社区治理要把国家治理与社会治理相统一，形成二者相互沟通协调，互补资源，相互支持的双赢局面，促进社区治理现代化。

[关键词]国家社会社区治理

[中图分类号] D 6 3 0 [文献标识码] A [文章编号] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 1） 0 2-0 0 9 9-0 9

一、问题的提出

“社区”一词最早由德国社会学家滕尼斯提出，滕尼斯认为，社区是人们生活在一起富有情谊的团体，是一个范围较小而且更富有情感的社会。“社区是具有认同感和归属感的人组成的社会组织的空间或地域单元”[ 1]，“社区是最小的人群的地域单位，它包括人类生活的各个方面……这一地方团体包括各种主要的社会制度、社会职能和社会利益，而且成为一个完整的社会”[ 2]。然而，与西方学者所描述的充满社会属性的社区不同，我国的社区显示出更多的国家属性。受到我国社区建制的历史背景、有限实践以及体制特点等影响，我国社区治理并没有走向“理想中的自治”。相反，社区更多的是作为实现国家行政管理的末稍单元，表现出浓厚的行政色彩。中国传统的基层社会组织以家庭为主体，也就是说家庭是社会的细胞，同时，家和国是联系在一起的两个不同范畴却意义相当的概念———国是大的家，家是小的国。个人与国家之间的联系更加紧密，并没有形成西方社会（社区）以契约作为个人与国家之间互动纽带的社会契约现象。当前，我国社区是在国家和社会逐步相分离的历史大背景下形成的，是改革开放以来替代单位制和人民公社制建立起来的。尽管社区成立了居民委员会，有一定的社会参與、居民自治特点，但在社区治理实践中，国家行政力量管控依然呈现“大包大揽”局面。社区作为现代社会的基础单元，要实现有效的社区公共物品供给、维护社区秩序、提升社区幸福感等目标，社区治理仅依靠行政力量远远不够甚至是难以为继的。完善社区治理需要我们从国家-社会理论角度深刻理解国家和社区、社会和社区的内在关系，积极构建社区多元主体治理、社区事务平等协商和社区利益诉求等现代化社区治理体系。

二、分析论证：国家-社会理论视域下的社区治理分析框架

（一）国家-社会理论

国家-社会理论把整个现代社会分为两个不同的场域：政治国家所代表的公域和社会生活所代表的私域。公域和私域运作逻辑不同，但两者会相互影响，两者的关系决定国家和社会的形态。1 7世纪英国政治思想家霍布斯曾说过：“没有社会的人，注定要陷入贫困和冲突。因此，男男女女都把其自己交给全能的国家，以避免恐怖的自然状态。”[ 3]这是西方哲人对国家与社会关系的早期思考。1 8世纪以卢梭为代表的西方思想家开创的社会契约论进一步揭示了国家与社会之间存在的契约关系，卢梭指出，“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且在我们共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分”“就产生了一个道德的、集体的共同体”[ 4]，这个共同体就是国家。“契约的基本根源，它的基础，是社会。没有社会，契约过去不会出现，将来也不会出现。把契约同特定的社会割裂开来，就无法理解它的功能。”[ 5]在契约论政治思想中，社会指的是一种先于或外在于国家而存在的人类联合形式，社会与国家处于对立状态，社会上的每个人以契约的形式交给国家授权公意的权力。2 0世纪7 0年代，约翰·罗尔斯在《正义论》里充分演绎了卢梭的社会契约论，指出确立社会基本结构的根本道德原则是正义原则，并且充分论述了订立契约的逻辑条件，为社会契约论的实现增加了充分论证。

真正开拓国家-社会理论的标志性人物是黑格尔，在他看来，国家是社会公域的代表，反映社会的政治领域，是最高的公共机构；社会是私域的代表，有自己的独立规定而外在于国家。黑格尔把国家定义为“绝对精神”的现实外化，是“绝对自在自为的理性的东西”“自在自为的国家就是伦理性整体，是自由的现实化；而自由之成为现实乃是理性的绝对目的，国家是地上的精神”[ 6]；而社会是“在现代世界中形成的”“各个成员作为独立的单个人的联合”[ 6]。黑格尔认为社会虽然外在于国家，但社会必然走向国家，只有国家才能克服社会固有的缺陷，并将社会的个人和特殊利益融入国家的普遍利益中去，因此国家高于社会。然而，马克思对黑格尔认为国家是“绝对精神”“伦理性整体”持批判态度。马克思认为黑格尔把社会与国家的关系描述成“观念的内在想象活动”[ 7]，是本末倒置的唯心主义，应该要认识到社会是国家、宗教、哲学的基础，要以唯物史观认识社会，马克思指出：“家庭和市民社会都是国家的前提”“政治国家没有家庭的自然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们对国家来说是必要条件”[ 7]。在马克思看来，黑格尔关于国家高于社会的观点是错误的，并且认为国家与社会的关系不是国家决定社会，而是社会决定国家，没有社会就不会有国家，国家只不过是特殊的阶级组织，是拥有绝对经济主导地位和政治特权的统治阶级的统治工具。

黑格尔和马克思的思想交锋奠定了国家-社会理论的国家与社会二元区分的基本逻辑框架。然而，这种区分注定只是分析性的，事实上，国家和社会从来没有分开成为两个独立实体存在过，只能说对一个社会实体所涉及到的两个不同性质的领域进行考察，国家-社会理论能带来更清晰的表达。国家和社会水乳交融的关系至少到当前为止仍然是世界上绝大多数国家存在的状态，国家既没有消灭社会，也没有出现真正没有国家的社会，国家和社会依然“相依为命”。国家为社会行使公权力，进行高尚道德引领，维护社会的必要秩序；社会为国家的合法存在提供基础，补充国家力不能及的社会生活服务。因此，不能把国家和社会简单地对立起来，不能把国家、社会理论抽象理解为互不相干的两个方面，要最小化国家和社会的对立面，最大化国家与社会合理的互动关系，从而使国家与社会在实现现代化的进程中，始终保持互促共赢的良好关系。这应该是国家-社会理论最有价值的地方。

（二）国家-社会理论视域下的中国之治

一般认为，治理理论是2 0世纪8 0年代在西方兴起的。从深层背景来看，随着联合国等国际组织的成立，科学技术特别是信息化技术的发展，全球公共事务治理的方式发生了根本性的变化：一方面，过去各国等级森严的官僚机构和科层组织体制僵化、失去活力，面对公共事务管理反应缓慢；另一方面，“万能的市场”在面对如“公地悲剧”和“囚犯难题”等公共问题时同样失灵。学术界为解决这两难困境提出引入更多的社会主体如行业组织、社团、企业等利益相关者参与公共事务的管理和决策。因此，一种呼吁公私部门共同合作的治理理论应运而生。将国家-社会理论所关注的国家与社会的互动关系应用到治理理论上，就是要强调国家和社会的共同合作，并且从国家-社会理论视域更能清晰表达现代治理理论的核心要义———公私部门的合作、国家社会的互动。

探寻现代化的中国治理模式，厘清国家与社会的关系至关重要。中国是一个封建社会历史悠久的国家，在历史长河的绝大多数时间里，社会的生产以自然经济而非市场经济为基础，人与人之间的关系依赖各自的身份地位而非契约关系，形成了重人治轻法治、重权力轻责任、重关系轻契约、重秩序轻人权的君主专制制度，国家与社会高度同质同构，个人之于国家是极度卑微的，没有社会组织能与国家相抗衡的国家社会关系。直到近代民主革命的兴起以及宪政民主的实践，特别是在马克思主义的指导下，建立了社会主义新中国，才破除了几千年来封建专制制度的荼毒。在新中国成立初期，我国通过在城市实行单位制、街居制，在农村实行人民公社、生产队制度，形成高度集中的政治体制和计划经济体制，以国家行政力量为主导推动开展国家建设，给当时一穷二白又深陷困苦的中国人民带来了富强的希望。然而，由此带来的制度成本增高、运转方式僵化、社会活力降低和生活物资贫乏日益满足不了人民基本生活的需要。直到改革开放，人民才重新获得自给自足的社会生活空间，社会才得以焕发新的活力，高速向前发展。改革开放4 0多年来，中国通过发展社会主义市场经济，实现了高速发展，利益格局的改变和社会矛盾的转变需要新的治理理论来重新构建社会秩序，即建立起多元主体、协商利益、自下而上和共建共治共享的治理格局。

当前，对中国治理的认识，存在两种片面化倾向：一种是国家主义，一种是无政府主义。国家主义者不断神化国家的功能，强调集权和极权主义模式，重视国家治理而忽视社会治理；无政府主义者盲目强调社会决定国家，凸显国家的消极作用，鼓动社会对抗政府，强调社会治理而忽视国家治理。其中，尤以国家主义比较盛行，并且这种国家主义是带有缺陷的，即只强调国家对社会的无限控制，却忽略了国家自身的克制与完善。因此，必须指出的是，这两种倾向都是不可取的，并不是现代治理的合理模式。中国治理的合理模式是国家与社会的良性互动，用当代的治理语言描述就是伙伴关系，国家与社会之间要彼此合作、彼此互利又彼此制约。这种关系能确保国家不脱离社会，社会不淹没国家，国家捍卫社会的公益，社会最大化个人私利，各司其职相互配合，达到促进国家和社会共同发展的目的。国家要主动回应社会大众的利益需要，并形成一套行之有效的国家治理体系维护社会的利益诉求；社会也需要培养出自我发展自我完善的社会治理力量，以实现现代化治理的需要。

三、结论与讨论：社区治理现代化的“国家-社会”融合之路

美国弗朗西斯·福山认为，“社区发展需要政府和非政府组织的介入，更需要公众参与”[ 8]。英国吉登斯也提出“主张政府和公民重新建立相互信任和合作的关系”[ 8]。推动社区治理现代化，从社区与国家关系看，既要跳出单靠国家自上而下的行政力量治理的死胡同，也要摒弃排斥国家力量、忽视国家治理体系、否认国家治理能力的片面认识；从社区与社会关系看，社区要向社会回归，增加社会属性，积累社会资本，推动社区自我管理、自我服务、自我约束，建设有归属感的友爱互助家园。

（一）优化国家与社区的关系，推进社区治理现代化

1、坚持人民当家作主。从国家与社区的关系看，国家治理体系和治理能力现代化程度直接影响社区治理现代化的程度。中国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行力的集中体现，党的十九届四中全会以“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”为主题，反映出党对国家治理的重视程度达到了前所未有的高度。党的十九届四中全会强调，我国治理体系和治理能力的显著优势之一是“坚持人民当家作主，发展人民民主，密切聯系群众，紧紧依靠人民推动国家发展”，这一优势也正是做好社区治理的关键，因为人民群众就在基层社区，社区治理要依靠社区群众，密切联系社区群众，发展社区民主，让社区群众当家作主治理社区事务。发挥“人民当家作主”的治理优势从制度上讲，就是要坚持和完善人民代表大会制度、党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治等制度，这些制度对社区治理同样起着关键作用，具有举足轻重的地位。如发挥人民代表大会制度的治理优势，特别要注重发挥基层乡（镇）人大代表作用，密切社区联系、维护社区秩序、保障社区群众和社区组织的合法权益等，带动社区群众更加有效地参与社区治理。

2、提供宏观政策支持。优化社区治理模式需要国家为其提供有力的宏观政策支持。国家是抽象的概念集合，是宏观性、政策性和工具性的制度总和，适宜以宏观的政策导向维护社区群众的根本利益，如完善社区公共服务、资源供给、纠纷化解等方面法规制度。国家的社区宏观政策是指国家权力部门自上而下给社区治理提供政策空间和制定相关法律规定。当前，社区治理的国家宏观政策支持，主要存在两方面的不足：一是指导社区建设的规范性文件还不够完备，如2 0 0 0年由中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》[ 9]，只是一份纲领性的文件，缺乏对社区建设系统、细致的制度安排。二是缺乏对新的社区组织形式的制度性规范。随着社区住房产权从单位向个人的转变，公有住房变成私有住房，业主委员会、物业管理企业、业主等多元主体参与到社区治理之中，社区治理呈现更多社会化和市场化属性。然而，这种基于产权关系演变出来的业委会、物业管理企业等社区组织缺乏制度规范，一定程度阻碍社区治理发展，“针对业委会的政治、法律限制构成了市民组织化表达行动和社会发育的制度瓶颈”[ 1 0]“物业管理制度的供给状况则直接影响到不同城市商品房小区自治架构设计的权限和空间”[ 1 1]。因此，国家的宏观政策要及时为社区治理提供良好的政策环境和制度环境，为社区治理制定相应的宏观规划、政策指导、法律法规，成为社区治理的法制保障和制度规范的供给者。

3、减少政府直接干预。政府是国家的行政机关，政府在社区治理中应扮演协调国家与社会关系的角色———坚持“小政府、大社会”的价值取向。小政府并不是意味着政府职能减少，而是政府职能的进一步明确，大社会需要的不是一个“守夜人”式的“弱政府”，而是一个有限有为且有效的政府。政府作为公共利益的维护者，要对社会进行必要的干预和规范，化解社会自身无力解决的矛盾和利益冲突；推出适应市场经济的制度安排以促进社会发展；提供优质的公共服务满足社会和群众的需要；作出高效统筹调度应对突发社会公共危机事件，等等。通过市场机制而非行政手段建立起满足个人需求的社区硬件设施和软件条件，才能确保社区的安定和谐。因此，要明确社区治理的政府职能，优化政府和社区的关系，精简社区治理的行政机构，减少政府对社区微观事务的直接干预，能够用市场方式解决的尽量交给市场，把政府职能集中在社区治理体系的构建上，最终的目的是培育社区自治能力的形成。

4、下移社会治理重心。治理的核心要义是公私部门多元合作，基层政府不能以社区自治为由不作为，政府要在履行必要职责的基础上协调好国家与社会的关系。基层各相关部门要切实把社会治理的重心放到社会基层，要科学合理划分社区管理区域，对城中村或城区前期建成区重新评估划分管理区域，使社区管理区域规模适宜，能有效组织实施自治管理；要主动组织、协助住宅小区业主大会成立和业主委员会选举工作，特别是对业主已经入住占总人数过半数的小区进行积极引导成立业主大会；要加强对物业管理企业的管理，协助小区聘请物业管理企业工作人员，调解处理物业管理纠纷；要切实下沉到社区开展工作，给予社区对政府部门工作进行评价考核的权力，推动政府更好地为社区办实事。

（二）优化社会与社区的关系，推进社区治理现代化

社会蕴含的个人关系、成员身份、社会网络、信任关系等等，无论对个人，还是对一个团体或整个社会，都是一种潜在的资源要素，被认为是无形资产，被称作“社会资本”。日本学者福山指出，“那些家庭占据核心地位的社会往往呈现一盘散沙状态，而那些自发性社团组织占据核心地位的社会具有较高的凝聚力（集体行动能力）”[ 1 2]。从社会与社区的关系看，社区治理就要充分挖掘社区的社会资本，通过赋予社区更多社会属性，增强社区个人、社区组织、社区机构的活力，推动社区治理现代化。

1、赋予社区更多社会属性。社区的本质是一个小的社会，相比完善国家治理体系和提高国家治理能力，提高社区的自治水平显得更为任重道远。中国的传统社会不具备西方式契约民主社会的特征，在国家长期的“庇护”下，在诸多方面还十分依赖国家，社会个人并没有养成自我管理、自我服务、自我约束的自治精神，没有培育出“独立的社会人格”。在人类发展的道路上，由民主、自由、平等、公正、法治等理念建构的社会已经出现，这些理念也成为社会主义核心价值观的内容，融入这样的社会就需要社会的个人学会自立，即有独立人格、个人尊严，维护个人权益。当社会个体学会了自立，社会也就有了自治的基础。然而，社会的自治与国家的治理并不能完全割裂，社会自治需要国家的扶持和倡导。国家要放开对社区不必要的束缚，让社区能从下而上，从多元主体协商，从公私部门合作为出发点，让社会得到一个自我管理、自我服务和自我约束的宽松自治环境。一是要建立人大代表、政协委员社区工作机制，更好地发挥人大、政协制度代表民意、反映民意，代表民众利益的优势，带动各方参与社区治理。二是要完善社区自身的制度建设，完善居民代表大会、业主代表大会和其它社区组织议事机制。三是要激发社区组织活力，搭建社区组织活动平台，让社区志愿服务、社会工作、社区团体联动起来提供更多样化和个性化的社区服务，推动社区服务社会化。

2、赋予住宅小区业主委员会自治职能。业主委员会大多是在已有居民委员会社区范围内由于住宅物业所有权重组，或者是因拥有新建住宅物业所有权而成立起来的社区自治组织，一般称为小区业主委员会。本质上，小区业主委员会是基于住宅物权，以市场化方式运作，代表全体业主利益的社区自治组织，相比居民委员会，社会性和市场化程度更高，自主性和自治程度更高，更能表达和维护社区的公共利益。在城镇化过程中形成的这些物业住宅小区、旧城区住宅小区和城中村住宅小区，事实上已经成为社区治理的主要载体，越来越多的居民住进了小区，具有了居民和业主的双重身份，然而，遗憾的是这些小区大多数没能有效成立业主委员会或者物业管理等治理主体，不少小区处于缺乏有效组织的状态。某市数据表明，该市有住宅小区9 4 1个，但聘请了物业管理的住宅小区只有5 4 8个，占5 8. 4%；成立了业主委员会的只有2 2 9个，占2 4. 3%。也就是说该市还有4 1. 6%的住宅小区还没有物业管理，有7 5. 7%的住宅小区没有成立业主委员会。小区治理主体缺失造成的后果是没有组织能有效代表小区整体利益，不能有效组织“志愿服务队”“社会工作机构”“物业管理公司”等开展社区服务活动，达到小区自我管理和自我服务的目的。住宅小区的业主对物业拥有清晰产权，也意味着所有权和管理权明确，便于开展管理，维护自身权益的合作治理动力更加充足，政府要改变当前社区治理主要依靠行政力量的被动局面，培育社区自治行动，将业主委员会纳入社区治理结构，并赋予其适宜的社区治理职能。

3、重组居民委员会及其职能。随着新建住宅小区的增多或者社区经济的发展，社区的规模变得越来越庞大，社区居委会人力资源不足的问题越来越凸显，难以组织有效治理。因此，必須重新组建基层社区居民委员会，优化居委会的管理权限和范围，让居民委员会能真正发挥社区自治作用。

合理确定社区规模。社区规模是影响社区政体设计和运行的一个重要内生变量[ 1 3]，是影响社区居委会能否有效发挥治理作用的关键因素。根据我国《城市居民委员会组织条例》居民委员会按照居民的居住状况和便于居民自治的原则设立。一般以1 0 0～7 0 0户居民设立一个居民委员会。[ 1 4]但事实上，当前我国社区上千户的大型社区比比皆是，超过3 0 0 0户的超大型社区也不在少数。这样的社区体量使得居委会难以发挥有效的治理作用。应合理设置社区居委会的社区治理规模，扩充社区居委会资源，提升社区居委会服务水平，使得社区居委会的治理作用真正发挥出来。

社区居委会的职能定位。当前，我国社区居委会是行政性和社会性兼具的组织。从行政性而言，社区的形态明显带有历史延续性和时代制约性，是秉承国家对基层民主政权统治的需要；从社会性而言，社区的本质是具有情谊的自由的人的联合体，社区具有显著的社会属性。我国社区居委会的职能注定要体现这两重属性，既体现国家性，又代表社会性。首先，社区居委会要准确地传达政府行政指令，通过切实可行的形式宣传政府的方针政策；其次，在与居民息息相关的生活和公共服务事务上，如社保、医疗、福利、卫生、户籍、扶贫等，社区要协助政府相关部门开展工作，服务好“最后一公里”。最后，社区居委会要协助政府开展工作，采取推动社区自治的方式，即主要通过招募社会工作者和发动社区志愿服务的方式为主要手段，真正成为兼具居民自治与行政辅助双重特性的基层自治组织。通过准确定位社区居委会职能，在政府有序引导下，居委会带动社区居民，积极参与社区事务，共同推动社区治理实现现代化。

（三）发挥党组织的领导作用，调和国家与社会关系

在中国特色社会主义制度框架下，中国共产党是领导国家和社会发展的“掌舵人”。我国社区治理呈现更多国家属性，社区自治组织发展缓慢，自治能力不足，党组织必需发挥其独有的领导作用以协调国家与社会的关系推动协同发展。党的十九大提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。從国家社会关系的角度，完善党委领导，就是完善党协调国家与社会关系，在党的领导下让政府负责，让社会公众参与社区治理。“完善党领导……人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。”[ 1 5]因此，从宏观顶层看，党组织要发挥凝聚公众意识作用，将公众的意志上升至国家意志，清晰界定政府社区治理权力边界，让政府更多担负起创设社区治理规章制度的责任；从微观层面看，要加强基层党组织建设，发挥基层党组织为社区人民群众服务、带领社区组织走上自治的作用。

（四）确立法治的最高地位，保障国家与社会关系

法治是国家与社会关系得以和谐共生的有力保障。现代法治精神至少要包含三层含义：一是法治的主要方式是法律之治而不是个人之治，即把法律而不是把某个人或少数人的意志作为社会公共生活的最高准则。古希腊先哲亚里士多德就明确指出“法治优于人治”，并且认为法治包含两重涵义“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”[ 1 6]。二是法治的重点是依法治国。国家是从社会中产生的，是社会自由的让渡，国家需要受到法律的约束才得以实现其价值意义。马克思在《哥达纲领批判》中针对拉萨尔派提出的“自由国家”的谬论时指出：“自由就在于把国家由一个站在社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关；而且就在今天，各种国家形式比较自由或比较不自由，也取决于这些国家形式把‘国家的自由限制到什么程度。”[ 1 7]三是法治的目的是为了实现社会每个人的自由和权利。法治不是为了实现国家公权力的畅行无阻和政府权力的无处不在，相反，法治的最终目的是为了改变社会依赖和从属于国家的畸形状态，培育出一个自由、民主、平等、公义的社会，实现社会个人权利。从国家社会理论的角度看，法治的作用就是调和国家与社会关系，运用宪法和法律制度限定国家权力和社会权力的范围，特别是限制国家公权力，保护社会私人权利，维持国家与社会的均衡。因此，确立法治精神是从国家社会关系视域实现社区治理现代化的关键一步。也就是从法治的高度确立社区法律体系要彰显社会性，限制公权力，社区法律制度的焦点应聚焦在政府职责限定、社会组织、社区居委会、地权物权、物业管理等方面，实现基层政权的国家社会关系协调平衡，推动社区治理现代化。

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