乡村振兴战略视域下基层政府、市场与社会的协同治理研究*

纪宁辉

(安徽大学 社会与政治学院,安徽 合肥 230601)

一、乡村振兴战略的提出背景与意义

乡村振兴战略是习近平主席在党的十九大报告中提出的农村战略，乡村振兴战略事关我国千万农民百姓的生计，是国家走向治理体系与治理能力现代化的重要基础，也是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。当前我国的主要矛盾在农村最为突出，在农村的任务也最为艰巨，但是最大的潜力与后劲也都在农村。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018～2022年)》指出要“统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”[1]。面对新时代我国农村现代化发展的需要与城镇化发展所带来的乡村差距，乡村振兴战略的提出是解决我国社会主要矛盾的必由之路，是我国农村现代化治理格局与治理体系形成的本质要求，也是实现我国“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴梦的必然要求。

乡村振兴战略中，基层政府、市场与社会的角色定位与分工协作是我国乡村治理与发展的重要基础，也是国家治理体系改进的强大动力。 “由政府、市场和社会的现实关联和协同互动所构成的子系统承载着体现和传递国家治理体系顶层核心子系统战略决策、价值导向的功能，并支撑和促进国家治理体系底层保障子系统的完善和发展的重任。”[2]在长期的治理实践中，基层政府、市场以及社会三者相互协同、共同治理农村社会，形成一种双向互构的动态过程，三者的相互协同治理对农村地区的发展具有重要意义，推动着我国乡村治理体系的现代化发展。但是在实践过程中，因农村社会所具有的本土性、传统性等特征，导致基层政府、市场与社会的协同合作呈现一定的现实偏差与困境，阻碍了农村地区治理的进步与发展。因此，在乡村振兴战略背景下，研究基层政府、市场与社会三者之间的协同合作与治理，探讨三者在实践过程中所面临的困境，进而探究基层政府、市场与社会三者在乡村振兴中的协同路径，对推动我国农村社会的发展以及提升国家治理体系与治理能力现代化具有一定积极意义。

二、双向互构：乡村振兴中的政府、市场与农村社会

乡村振兴是党的十九大提出的事关农村现代化建设的重要战略，是解决好我国“三农”问题的关键。在乡村振兴战略中基层政府、农村市场与农村社会都有自己准确的角色定位与职责，基层政府、市场与社会三者在乡村振兴中是一个双向互构的动态过程。

(一)治理型政府与活力市场构建和谐农村社会

改革开放四十多年，我国政府已经从管控型的“全能主义”政府转变为治理型的服务政府。政府已不再是计划经济时期高度集权的政府，政府掌控国家市场经济并形成一种由中央到地方，自上而下的全面管控机制，尤其是当时的人民公社“政社合一”管控整个农村地区。经历了计划经济时期、改革开放时期到现在的社会主义现代化建设时期，我国政府开始转变职能、简政放权，向治理型的服务政府转变。俞可平指出治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[3]。因此，政府不再是简单地以国家GDP作为政府治理的目标，而是以全民公共利益作为治理型政府的价值取向,通过构建治理型政府来构建和谐农村社会。

一是政府赋权。赋权即增权，意指赋予或充实个人或群体的权力[4]。赋权解决的是“无权”问题。中央政府赋予基层政府以及其他公共部门一定的权力来进行资源的统筹与划分，推动地方政府与公共部门的发展，这对我国广大农村地区意义尤其重大。农村地区处于我国发展的边缘区，资源匮乏，长时间处于一种被压制与管控的状态中，尤其是在人民公社化时期，国家统一调配农村地区资源，人民公社听从中央到地方的指挥，缺乏自主性。改革开放时期虽然家庭联产承包责任制率先在农村地区开展，但因资源的不平衡分布以及国家对城市优惠政策的倾斜，我国农村地区依旧处于发展的边缘化，城乡发展不平衡以及城乡差距在逐步拉大。在我国社会主义现代化建设时期，因国家治理能力与治理体系构建的要求，使得我国三农问题成为亟待解决的难题。中央政府赋权于基层，基层政府尤其是乡镇政府能够获得更多的自主权来推动农村社会由碎片化向整体性的资源整合转变，合理分配农村经济资源、社会资源等以推动农村地区的全方位发展。

此外,政府赋权于民众公共参与的权利，民众能够在法律允许的范围内最大限度地参与、决策与监督村庄、社区事务，从而实现农村社会的内生性治理。“要达到可接受的社会质量水平，应该需要赋予公民一定的权力，以便其充分参与社会事务。”[5]政府赋权于群众，释放农村公共参与空间，在打破传统农村群众“无权”的基础上让村民参与到农村社会建设中，可推动农村社会的政治民主化发展。村民自治、民主选举、基层协商民主等都是政府赋权的结果，是政府为人民服务的结果，是人民真正当家作主的结果。在乡村振兴中，广大农村地区需要中央政府的支持以及赋权，需要地方政府的资源支持以及帮助，只有被赋权的农村地区才有充足的自由空间推动农村民主化的发展与和谐社会的构建。

二是政府引导并规范农村市场经济，释放市场活力。农村地区经济资源匮乏，土地、资本、人才等缺乏，要推动农村地区经济发展需充分调动农村社会资源与生产要素全面参与市场，打造活力农村市场。政府对市场不再是从前的限制以及多方管控，而是从根本上减少对微观市场经济的干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，从宏观上对市场经济进行引导与规范，释放市场活力。正如习近平所说：“要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。”[6]在农村地区，政府与市场的协调共治能有效推动农村地区的经济发展。市场在乡村资源配置中起决定作用，能充分激发农村社会的生产要素参与乡村建设，吸引更多的外来资源，如企业乡镇建设、资本投资等，实现农村地区各种要素的充分联动。同时，也能吸引外来人才就业，减少农村劳动力空心化的困境。但是充分自由的市场经济并不等于过分自由的市场经济，正如卢梭指出：“政府的任务是负责法律的执行和自由的维护，不管是社会自由还是政治自由。”[7]政府对市场经济进行指导和规范，防止农村市场经济的发展超越自由的限度，一旦超过限度，政府将会通过经济调节和市场监管的手段平衡市场经济。同时一个健全完善的市场一定是法治市场，需要相关的法律法规对其进行规范与限制，没有限制的市场经济终会带来一定的问题。

总之，治理型政府能够充分赋权于基层，让基层政府能够减负减压，从根本上分配与整合农村地区资源，催生农村村民参政的自治积极性，实现农村地区民主化以及治理现代化。具有活力的市场经济激活农村地区各要素，积极调动农村特有资源，吸引外部投资推动农村地区的经济建设。治理型政府与充满活力的市场经济相互推进、相辅相成、协同共治，有力构建和谐乡村社会，以更好地实现乡村振兴战略。

(二)农村社会需求形塑政府与市场

马克思认为：“一切政治权力起先总是以某些经济的、社会的职能为基础的。”[8]社会需求的变化会对政府形成内部与外部的压力倒逼政府不断调整自身的结构与职责, 从而满足社会需求的变化。改革开放四十多年，国家经济迅速发展，农村发生了翻天覆地的变化，农村经济、文化、教育等各方面都得到了全方位的提升，但是农村在发展的同时，社会矛盾也不断凸显，尤其是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在农村地区凸显严重。科学技术的进步、文化教育的普及使得农民思想得到很大程度的解放与提升，作为农村社会的主体，如农民、乡贤以及农村社会组织，主人翁意识觉醒，要求参与民主、发展农村经济来缩小与城市之间的差距，要求教育的公平以及医疗卫生服务的健全与完善等，这就对基层政府和农村市场提出了新的职能要求。基层政府基于不同农村的实际情况以及民众实际需求灵活调整政策，而不是“一把手把控”与“经济利益至上”；政府在人民群众的需求中调整政策，在法律范围内为村民谋福利、谋利益，严格规范行为，有序监管市场的发展，引导村民自治、民主选举，让基层政府成为名副其实的治理型政府。

农村市场作为乡村振兴的重要环节对农村发展具有举足轻重的作用，农村经济发展的欠缺之处，一是乡村资源和生产要素的缺乏，二是张弛有度的市场经济。一方面，农村市场根据农村经济发展的实际需求以及弱项，因地适宜，发挥其在资源配置中的决定作用，既充分调动农村各生产要素的活力，又积极引进投资和资本的驻入，吸引年轻劳动力，创造就业，打造新型活力农村市场经济。另一方面，市场在尊重农村社会本土运行规律和实际情况的基础上张弛有度，既给予农村经济充分的自由，又能把控农村市场经济的尺度，防止农村市场的越线以及腐化。但是，农村社会并不会一味地接受政府与市场对其的意图，当政策和市场偏离当地需求或损害农村地区的发展和建设时，如基层政府对农村发展的过度干预、市场的完全自由化等，农村社会就会排斥、抵制政策以及市场意图的进入，使当地政策和市场难以内嵌到农村社会的内部发展中，甚至会造成三者之间的矛盾与冲突，破坏基层政府、市场与农村社会三者之间的和谐关系，阻碍乡村发展。

可见，农村社会的主体是农民，农民的需求以及农村社会的发展要求会成为政府与市场的职责指向标，政府和市场需要针对需求反馈做出不同的调整，因地制宜。但是，反过来，农村地区对政府政策和市场意图的抵制与拒绝，也会敦促政府与市场的改进与提升，推动基层政府和市场真正融合并嵌入到乡村振兴的进程中。

三、基层政府、市场与农村社会在乡村振兴中的现实困境

乡村振兴中，基层政府、市场以及农村社会在实践中呈现一定程度的不足与困境，影响我国乡村治理的进程，阻碍着中国特色社会主义农村现代化的发展。

(一)基层政府权力的“错位”与“越位”

乡村振兴战略实施以来，虽然中央政府赋予地方政府相当的自主性，但是在实践过程中仍旧出现亟待解决的难题。在农村地区，存在基层政府过度干预微观市场经济的行为。市场经济强调公平竞争以及通过竞争机制来实现社会资源优化配置的特性要求政府不能越位[9]。一些农村地区政府基于地方GDP 竞争和吸引外部资源的目的过度干预本地区市场经济的行为以及运行方向，干预市场规律，导致农村市场经济的发展出现停滞以及倒退现象，这是政府的“错位”行为。另外，一些农村地区出现寻租行为，滋生地区腐败，政务公开不透明不彻底，部分资源掌握在少数人手中，这是政府的“越位”行为。由此，导致政府“错位”以及“越位”的原因是什么？

首先是历史原因，在计划经济时期，因为特殊发展需求，“单一公有制和计划经济必然强化政府的权力，从而形成‘全能型’政府”[10],国家的社会资源一直处于政府管控之中。到现在的社会主义现代化，国家虽然转型于服务型、治理型政府，寻求多元主体之间对社会的协同治理，但是深远的历史因素依旧深深嵌入到我国传统农村地区中，难以快速剔除。其次是内部原因，农村地区一直都是我国发展的边缘区，长期的贫穷与落后导致部分政策在农村地区的实施因客观因素而变质，同时农村社会长期处于传统的依赖政府管控与资助的状态，其内部尚未有充足的内生力量来推动自身发展，所以“越位”以及“错位”现象顺理成章。最后是外部原因，由于在农村社会政策执行的不透明与制度的不健全、不完善，同时农村社会仍旧存在部分缺乏素质的村干部，农民的民主意识与监督意识淡薄，村干部的行为得不到有效监督，导致腐败滋生，政府权力“越位”。

(二)市场经济的“动力不足”与“过分发力”

农村地区作为市场经济基础最为薄弱的环节，市场在其中发挥的作用因农村的实际情况而出现困境。

一方面，农村地区生产要素缺乏，市场经济在乡村“动力不足”，农村缺乏市场经济运转的客观条件。乡村人口空心化严重，年轻劳动力外出打工，劳动力要素缺乏；农村经济发展滞后，传统思想浓厚，新型技术难以进入并融入到农村，技术要素缺乏；互联网的崛起和多媒体的普及发展带来了信息爆炸时代，但是一些农村地区仍旧信息闭塞、消息滞后、通讯技术落后，缺乏充足的信息要素；土地作为农民的安身立命之处，对农村的发展至关重要，但是在农村社会中，土地一直被束缚在传统的生产关系中，难以在市场经济中发挥其作为土地要素的应有作用，土地的市场价值被扭曲，虽然农村土地实行了所有权、承包权、经营权的三权分离制度，但是实现土地的市场价值，优化土地与其他要素的配置依旧存在很多问题；资金进不来的地方就是不能带来财富和繁荣的地方，也就是资金和人才流失的地方[11]。农村处于企业以及生产的边缘区，基础设施落后，技术传统，人才缺乏，农村难以吸引外来资本的注入，由此导致农村资本要素严重不足。

另一方面，部分农村地区因市场的绝对自由化和某些地方政府寻求经济竞争的行为，放任农村市场经济的发展，出现农村企业违背客观市场价值规律的现象。驻入农村的企业盲目生产，建立污染环境的工厂，对农村生态环境与村民健康造成影响，由此带来难以弥补的环境代价，这是市场经济的“过分发力”，追逐经济利益的“过分发力”。

(三)农村社会的微弱内生动力

乡村振兴不仅需要外部政府与市场的参与和帮助，更需要其自身的发展与努力，外部因素只有在内部因素的基础上才能发挥作用。但是在乡村振兴中，农村内生动力严重不足，导致其外部优势虽充足但也难以从本质上对农村建设进行改善。农村内生动力不足一方面表现在农民自主性较弱。农民作为农村社会发展的主体，理应成为农村发展的中坚力量，但是由于农村地区教育资源等不足，农民素质普遍不高，同时随着城市化的发展，多数年轻劳动力移居城市或外出打工，农村空心化严重，村中大部分为老人、妇女和儿童。此外，很多村民囿于传统小农经济思想的影响，长期依赖政府帮助，难以利用自身力量进行发展；民主化思想的缺乏以及追逐经济利益的趋势导致村庄出现“政治冷漠”“集体行动”等困境。

农村内生动力不足的另一方面表现在农村社会组织的自发性较弱。政府在宏观的社会事务领域中具有优势，社会组织在微观社会事务领域中具有优势[12]。但是相比城市而言，农村的社会组织有着明显的缺陷，其在微观领域中的独特治理作用并没有发挥出来。一方面农村社会组织数量上微乎可微，人才流失，资源匮乏，农村社会更是缺乏新型乡贤、先进的乡镇企业等为社会组织的发展提供人力与财力的支撑。另一方面尚未成熟的社会组织体系以及管理制度使得社会组织在公共产品供给、公共服务等方面还未能成为农村建设的有力一方。

四、打造基层政府、市场与社会协同共治的新型一体化

虽然国家积极推进乡村振兴战略的实施，充分调动资源来推动农村社会的发展，但是基层政府、市场以及农村社会在实践中仍会出现不同程度的问题，所以在乡村振兴中需要重塑政府、市场以及社会三者之间的关系，打造基层政府、市场与社会协同共治的新型一体化。

然而，基层政府、市场与农村社会之间的协同共治并不意味着三者处于一种地位平行的状态，政府仍然处于主导的领导核心地位，引领市场与农村社会的发展方向，而市场以及农村社会在政府的指导下充分发挥其作为乡村治理补充角色的作用，推动乡村经济发展与社会进步。农村社会不同于一般意义上的社会，费孝通指出从基层上来看去，中国社会是乡土性的[13]。中国的农村社会所具有的熟人社会、礼俗社会的特性使得在重塑政府、市场与社会三者关系的同时要更加遵循乡土社会本身所具有的运行规律，在乡土规律的基础上，以政府为主导平衡三者之间的关系，实现乡村政府、市场与社会的协同共治。

(一)重塑乡村政府与市场的关系

重塑乡村中政府与市场的关系需要厘清并且界定政府和市场在乡村中的角色与职责。首先，坚持政府领导核心地位，充分发挥政府的宏观调控作用，打造有限服务型政府。基层政府应给予市场充分的自由空间与权限来调配社会资源，发展农村经济，同时引导农村经济的发展方向，纠正发展道路的错误，打造人民利益至上的基层服务型政府。其次，发挥市场在乡村优化资源配置的作用。市场是搞活农村经济发展的关键，对于农民生产什么，生产多少以及如何生产等基本经济问题需要依据市场信息做出抉择，让价格信号起到激发市场活力与调节市场供求的作用[14]。只有充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能充分调动农村地区各生产要素的参与，吸引外资与技术的引入，使农村土地、资本、劳动力等生产要素充分涌动，实现农村市场经济结构的优化升级。最后，政府监督市场，打造政市协同。有限的政府并不意味无限制的农村市场，因为农村地区的主、客观环境的发展滞后，需要政府对农村市场进行必要的规范与约束，为了防止农村市场的无限制自由，政府需要时刻监督市场、规范市场，以防市场经济的投机倒把以及偏离市场价值规律的行为，打造政市的协同一体化。

(二)重塑乡村市场与社会的关系

市场的核心是市场中的经济主体，要想重塑市场与社会的关系，需要准确厘清市场经济主体与社会的角色与职责。一方面，市场经济主体应该具有社会责任与担当意识。虽然市场在资源配置中起决定作用，但是市场经济主体如企业等经济组织在追求经济利益的同时应兼顾社会以及人民群众的利益，而不是盲目地以经济利益至上，忽视或者漠视社会利益。部分企业将污染环境甚至排放有毒废弃物的工厂建在农村，虽能暂时带动农村社会的经济发展，带来短暂的经济效益，但以牺牲环境与人民健康换取的利益终将带来巨大的社会隐患。具有社会责任与担当意识，不仅是对市场经济主体经营内容的要求，更是对经济主体内在要求的体现，只有从内而外、自主的兼顾社会效益，作为市场经济的主体才会繁荣长久。另一方面，农村社会需要以更加开放的心态迎接市场经济主体的进入。部分农村地区因循守旧，传统思想浓厚，排斥外来先进技术、信息等的进入，更排斥改变他们传统生存与生活形式的市场经济主体，由此导致市场经济难以从根本上内嵌到农村社会的发展中，农村地区也因缺乏市场活力难以推进发展。打造市场与社会的协同一体，让市场主体与社会能够充分融合，联通互动，真正激发起市场在农村社会中的资源配置决定性作用。

(三)重塑乡村政府与社会的关系

“农村社会治理既不能仅依靠政府力量，使国家权力全方位强势渗透破坏农村的自主性，也不能 让国家权力 ‘悬浮’于农村社会之上任由自治缓慢发展。”[15]重塑乡村政府与社会的关系，首先需要政府作为农村社会发展的支撑者，保障农村社会发展的制度、政策与公共服务等供给。政府作为乡村振兴的总指挥官，其给予农村的制度与政策支撑关乎农村社会发展的核心。农村因其经济发展边缘性的特征导致其难以吸引外部企业等的帮助，政府需从制度供给以及政策实施等方面，如教育、医疗、公共产品等对农村社会提供全方位保障，以此缩小城乡发展之间的鸿沟，成为乡村建设有力的后方支撑。其次需要作为农村社会的主体农民充分发挥自主性、能动性，积极参与乡村治理。“我国是传统农业大国，农民人口占绝大多数，所以乡村建设的主体必然是农民。”[16]农民作为农村社会的主体，在乡村建设中起到关键作用，没有乡村内部农民的支持，外部会因缺少内部条件而无法发挥作用。很多地处偏远的农村因农民自治意识淡薄，忽视、漠视参与村庄自治以及乡村建设，导致乡村发展一直处于滞后状态。由此需要充分激发农民的自主积极性，提高农民公共参与意识，培育新型农民、新乡贤，在农村社会的内部构建中嵌入新型知识分子，在无形中从内部形塑农村社会与政府的关系；同时充分肯定农民在村庄建设中的积极作用，催生乡村内部的公共性，让农民自发的融入乡村建设中。最后，积极培育新型农村社会组织，发挥农村社会组织的特有治理优势，弥补政府和市场触及不到的乡村治理空白之处，打造政府、市场与社会的协同共治一体化。

结 语

乡村振兴是我国改革开放深入发展期为解决长期存在的农村问题而提出的更高层次的战略，乡村振兴是必需也是必然，其对我国存在已久的“三农”问题的解决将发挥至关重要的作用。在乡村振兴战略实践过程中，基层政府、市场以及农村社会都有准确的角色定位与职责要求，三者形成了一种双向互构的动态过程，并以政府为主导相互作用，相辅相成。转型的治理型政府与具有活力的农村市场能够促进农村社会的政治民主化进程与农村经济的飞速发展，与此同时，农村社会的发展需求又能形塑基层政府与市场，推动基层政府与市场的结构优化与政策调整。农村作为发展的边缘地区，因其本土性与外部环境的影响，导致政府、市场与社会三者在具体的实践中也出现了难以解决的问题，所以重塑乡村政府与市场、市场与社会、政府与社会的关系，将从全方位多角度打造乡村新型政府、市场与社会的协同共治一体化道路，推动乡村振兴战略的实施以及我国农村现代化的发展与进步。