机构养老服务供求不平衡问题与对策

□文/白金龙

（宁波工程学院 浙江·宁波）

［提要］随着人口老龄化的不断加剧，机构养老服务需求迅速增加，但供求关系并不平衡，公办养老机构需求比较旺盛，而民办养老机构需求相对缺乏。鉴于此，本文通过实地调查，研究机构养老服务供求不平衡的原因。研究结果显示：价格、服务水平、人才短缺等是影响机构养老供求关系的关键因素。政府可以通过推进“城企联动”、“嵌入式”、“医-养”人才共享等模式解决供求不平衡问题。

一、引言

根据全国老龄办（全国老龄工作委员会办公室）公布的数据，截至2017年底，我国60周岁及以上人口2.4亿人，占总人口的17.3%，65周岁及以上人口1.6亿人，占总人口的11.4%，预计到2050年前后，中国老年人口数将达到峰值4.87亿人，占总人口的34.9%。如何妥善解决老年人的养老问题是摆在中国各地政府面前的重要任务。2019年国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》（国办发［2019］5号）中强调，健全市场机制，持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，大力推动养老服务供给结构不断优化、社会有效投资明显扩大、养老服务质量持续改善、养老服务消费潜力充分释放，确保到2022年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，老年人及其子女获得感、幸福感、安全感显著提高。在过去几年机构养老服务得到了快速增长，尤其是床位数量方面增长最快，但同时也出现了很多问题。例如，机构养老床位使用率偏低，而另一方面出现了“一床难求”的现象，这种供求不平衡的矛盾在当今的中国机构养老领域普遍存在。本文通过实地调研的方式研究机构养老服务的供求不平衡问题的成因及应对对策。

二、机构养老服务供求不平衡的原因

基于本研究主题，为确定影响机构养老有效需求的主要因素，2019年7月份以宁波市60岁以上入住养老机构的老人为总体，采用概率抽样抽取样本，使得样本满足不重复性、等概率性以及独立性。对宁波市2.2万位入住养老机构的老人进行抽样，根据养老机构拨款方式的不同，分为市本级机构以及区机构。再依据养老机构在民政局登记的所有权性质进行分类，对每类机构以床位数、入住老人数为变量进行聚类分析，再进行随机抽样得出所选机构，最后根据机构的入住老人数进行样本的分配，最终抽取的样本容量为645人。过去几年政府在保基本、补短板方面做了大量的工作。政府通过采取扩大投资、扶持养老企业、政府购买服务等措施改善养老服务环境。但依然存在供求不平衡的问题。本文实证研究结果显示，目前机构养老服务供需不平衡的原因有以下几个方面：

（一）养老床位建设与床位利用率的矛盾。“十三五”期间各地政府提出居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系建设目标。有的城市提出“9064”，即90%的老人居家养老，6%的老人社区养老，4%的老人机构养老。而有的城市提出“9055”的养老计划。本次调查发现，宁波地区养老床位基本满足需求，但综合利用率不高，全市床位平均入住率为40%左右。从整体来看，公建民营的入住率较高，民建民营的入住率偏低，最低的入住率仅20%。

（二）老年人养老实际需求与政府（社会）供改之间的矛盾。受传统观念影响，很多老年人在一般情况下不愿选择到养老机构养老。他们的养老意愿为最好不离家不离乡，选择在自己熟悉环境中养老。

（三）老年人整体收入与养老需求的矛盾。近年来，虽然养老金不断的上调，再加上高龄补贴等补贴使广大老年人收入得到了一定程度提高，但从整体情况看，其收入仍然偏低，无法承担机构养老服务费用。本次调查结果显示，大多数老年人能够接受的养老费用每月约1，500～2，000元之间，但大多数公建公营和公建民营养老机构护理型床位大概每月2，000～3，000元之间，民建民营机构约4，500元以上，已超出多数老年人能够接受的价位，无法入住养老机构。

（四）机构养老服务水平与老年人实际需求之间的矛盾。机构养老服务方式单一，部分内容空洞，无法完全满足老年人日常养老需求。例如，医疗、康复、文体娱乐等基本需求还未得到满足。

（五）养老护理能力不足。目前，已有持证护理员在数量和质量上远远满足不了庞大的养老需求。现有护理人员普遍年龄偏大，技术能力偏低。受传统思想观念影响加上经济收入不高，年轻有专业技术背景的人员不愿从事养老服务行业，导致养老服务单位招人难、留人难成为普遍问题。现有人员因国家人社部门取消养老护理员认定，失去了评价和晋升的通道。一定程度上影响了现有从业的稳定性。

（六）康复师人才短缺。自现代康复医疗引入中国以来，康复人才始终成为一种稀缺资源。根据卫生和计划生育委员会统计年鉴数据，2014年中国全国于医院康复科接受住院康复治疗人次为157万人次，而其中还不包括在除医院外的医疗机构及门诊进行康复治疗的患者人次。而单以康复需求最大的老年人群体来看，我国1.38亿老年人群中，需康复人数高达7，000万。随着人口老龄化加大对康复的需求增长较快，老年人多患有老年病或慢性病，需要进行康复治疗。巨大的市场需求和日益强烈的康复理念对康复人才的需求形成强大的压力。但现阶段康复从业人员严重不足，从而影响老年人的养老机构选择行为。综上所述，中国机构养老服务供需不平衡问题的影响因素较多。这种问题严重影响中国养老事业的健康稳定的发展。大多数学者研究认为解决机构养老供求矛盾的主要方法是增加政府财政投入，鼓励社会资本投入养老行业，降低民营资本市场准入门槛。

三、对策与建议

（一）推动“城企联动”普惠式养老模式。综上所述，目前机构养老，包括社区和居家养老面临的较大的问题就是服务价格过高和服务内容无法满足老年人的需求。“城企联动”普惠式养老可以有效解决上述问题。“城企联动”普惠养老，就是城市政府通过统筹规划养老设施，制定出台一系列的扶持政策支持包，企业按一定的约定，负责提供普惠式的养老服务。2019年国家发改委、民政部等部门共同修订《普惠养老城企联动专项行动实施方案》，要求在做好“保基本、兜底线”的基础上，继续推动增加普惠养老服务有效供给，充分发挥中央预算内投资示范带动作用和地方政府引导作用，进一步激发社会资本参与养老服务积极性，促进养老产业高质量发展。“城企联动”一方面可以向社会提供低价养老服务，有效降低机构养老服务价格，解决老年人“买不起”的问题；另一方面企业可以通过产品和服务创新来解决老年人“买不到”的问题。因此，“城企联动”普惠式养老模式是今后我国养老服务业发展的一个重要方向。

（二）发展社区“嵌入式”养老服务。嵌入式养老模式指的是以社区为载体、以资源嵌入和功能嵌入为方式补充和整合机构养老、居家和社区养老模式，为老年人提供便利、专业化、个性化、多元化的养老服务。社会资本进入机构养老服务行业的最大的壁垒是养老设施建设成本高，且投资资本回收周期长。目前，虽然大多数养老机构采取公办民营的方式来为社会资本减轻负担，但城市土地资源紧缺，无法高密度建设大型养老机构。社区嵌入养老机构投资规模较小，建设成本和运营成本较低，可以以较低的价格向社区老年人提供全托、半托、日托等多样化和灵活性的服务。嵌入式养老机构是嵌入到社区里面的机构，因此可以满足老年人5公里生活圈的需求，能够满足老年人不离土、不离家、不离群的前提下养老的需求。虽然嵌入式养老机构模式也有自身的一些不足之处，但从将来发展的视角来看，是值得尝试和探索的模式。

（三）养老机构连锁化、品牌化发展。目前，机构养老服务整个行业的品牌化发展水平较低。大多数养老机构规模较小、较分散，单个企业的市场占有率很低，行业内知名品牌较少，没有形成品牌效应。美国市场营销协会（AMA）对品牌的定义是：品牌是一种名称、术语、标记、符号或设计，或是它们的组合运用，其目的是借以辨认某个销售者，或某群销售者的产品及服务，并使之与竞争对手的产品和服务区别开来。品牌建设有助于产品的销售和占领市场，有助于稳定产品的价格，减少价格弹性，增强对动态市场的适应性，减少未来的经营风险，有助于新产品开发，节约新产品市场投入成本。机构养老服务运营企业应注重品牌建设，提高自身的经营管理能力、品牌建设能力和市场营销能力。养老机构通过品牌建设提高服务创新能力和竞争能力，从而满足老年人多样化的养老需求。

（四）探索“医—养”人才共享模式。护理人才短缺，尤其是医疗康复人才严重短缺是机构养老面临的较大的问题。但单凭养老机构一方的努力很难解决这个问题。因为医疗康复工作对专业技术的要求较高，养老机构无法单独培养或者雇佣高水平的医疗专业人才。医疗专业人才基本集中在各种专业的医疗机构里面。近几年虽然推出了各种医养结合的政策，但实际效果相对有限。养老和医疗基本处于相互独立的状态。有些大型的养老机构有所属的专业医疗团队，但大多数小型和零散的养老机构无法拥有这些资源，医院等专业的医疗机构也无法提供专门的养老服务。解决这个问题最好的方法是医疗机构和养老机构之间建立医疗专业人才的共享机制。医院和养老机构签订人才共享合作协议，医疗专业人员按照协议规定的内容向入住养老机构的老年人提供专业的医疗服务。这种模式，一方面减轻养老机构的人力资源成本和管理风险的同时，能够满足老年人医疗、康复等需求；另一方面为医疗机构提供更多的服务输出的机会，提高医疗专业人才的边际生产率。因此，“医—养”人才共享模式也是将来值得尝试和探索的一种模式。

四、结语

机构养老服务供求不平衡的矛盾在我国广泛的存在。过去几年，机构养老政策主要集中于床位的建设，即床位在数量上满足老年人的入住需求。经过几年的努力，在沿海地区床位数量已基本满足需求，但整体入住率偏低，供求关系不是很均衡。今后，养老相关政策制定时一定要把供给侧和需求侧同时加以考虑，找一个平衡点，根据实际情况科学决策才能解决供求不平衡问题。