浅谈招标文件需细化的几个问题

刘 勇

(淮北职业技术学院 建筑工程系，安徽 淮北 235000)

招标文件是招标人向潜在投标人发出的要约邀请，是向投标人发出的旨在向其提供编写投标文件所需的资料，并向其通报招标投标将依据的规则、标准、方法和程序等内容的书面文件。《招标投标法实施条例》第四十九条规定“……招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”，[1]即招标文件也是评标的依据。因此,招标文件的内容必须全面、准确、严谨，应根据招标项目的具体特点设置科学合理、明确细致的评审要素，并且不得违反法律法规及标准规范。否则，不仅违反公开、公平、公正、诚实信用的招标原则，还会对招标人的标后管理产生消极影响。为规范招投标行为、提高招标文件的编制质量，有关行业和地方出台了“招标文件(标准)”，但标准文本要适用所有项目，一般比较原则、针对性不强，需要招标人根据具体项目的特点进行细化。编制粗糙的招标文件，不仅投标人会颇有微词，评标委员会在把握评审标准时也时常出现意见分歧，影响了评标效率和评审质量。

一、评标过程中的数值修约

有一个真实的评标案例，招标文件笼统地规定计算结果按四舍五入原则保留两位小数，评标委员会计算时过程中保留三位小数，最后合分时四舍五入保留二位小数得出了评标结论。评标结果公示后，相关投标人进行了质疑和投诉，后经复评改变了评标结果。有关部门对评标委员会成员进行了处理。但被处理的评标专家满腹委屈，他们并不真心承认原评标结果错误，原评标结果的第一名也进行了申诉。这个案例出现的情况是对数值修约规则的理解偏差导致的。

所谓数值修约，是指通过省略原数值的最后若干位数字，使最后所得到的数值最接近原数值的过程。[2]2009年1月1日实施的GB/T 8170-2008第3.2条规定，拟舍弃数字的最左一位数字小于5则舍去，保留其余各位数字不变；拟舍弃数字的最左一位数字大于5则进一，即保留数字的末位数字加一；拟舍弃的数字是5，且其后有非零数字时进一，即保留数字的末位数字加一；拟舍弃数字的最左一位数字是5，且其后无数字或皆为0时，若保留的末位数字为奇数(1、3、5、7、9)则进一，若保留的末位数字为偶数(0、2、4、6、8)则舍去。第3.3条还规定不，允许连续修约，拟修约数字应在确定修约间隔或指定修约数位后一次修约获得结果，不得多次按3.2条规则连续修约。在具体实施中，有时测试与计算部门先将获得数值按指定的修约数位多一位或几位报出，而后由其它部门判定。在规范的总则中明确指出：“本标准适用于科学技术与生产活动中测试和计算得出的各种数值。当所有数值需要修约时，应按本标准的规则进行。本标准适用于各种标准或其他技术规范的编写和对测试结果的判定。”[2]

显然评标过程的数值修约应当符合规范规定，根据规范上述工程的评标结果没有错误，不应改变原评标结论。但毕竟熟悉该规范的评标专家并不是很多，所以，建议招标文件中应明确要求评标过程中(尤其是采用综合评分法招标的工程)中间过程计算的小数点保留位数应按指定的位数多一位报出，最后结果再按规定保留小数点位数，否则，就有连续修约的可能，违反国家规范。

二、类似工程业绩

类似工程业绩是指投标人曾经实施过与招标项目结构形式、使用功能、建设规模或服务的内容相同或相近的项目。[3]招标文件设置“类似工程业绩”的主要目的是通过评价投标人以往类似项目业绩，综合考察投标人承接招标项目的能力和管理水平。类似工程业绩不仅是投标人资质的重要组成部分、企业实力的有力表现，也是招标人评标的重要参考。[4]因此,从择优选择投标人和实现招标人招标目的的角度考虑，设置“类似工程业绩”评标要素很有必要。但由于招标文件对类似工程业绩的描述过于笼统、模糊，经常给业绩的认定带来困难。

(一)类似工程业绩的设置

设置类似业工程绩虽然重要，但并不是所有招标工程都必需，要根据工程特点区别对待。对规模小、技术含量低、结构简单、采用常规方法就可以完成的项目就没有必要。招投标中对此款的投诉较多，是因为投标人认为设置了过高的投标资格业绩门槛或者过多的业绩加分值，有采取不合理条款排斥潜在投标人的嫌疑，构成对中小企业的歧视。为解决此类问题，一些地方主管部门出台规定对类工程业绩的设置进行了规范。比如：福建省住建厅出台的《关于施工招标工程特殊性认定和类似业绩设置事项的通知》(闵建筑〔2017〕39号)，招标人在编制招标文件时可以借鉴。

(二)类似工程业绩的规模

招标文件设置类似工程业绩的规模达到招标项目规模多少才合适，这是个值得研究的问题。设置规模过小失去了设置的意义，设置规模大于招标项目规模又有失公平，不利于中小企业的发展，与国家鼓励中小企业发展政策也不符。建议设置类似工程业绩的各项指标以不高于招标工程相应指标的70%为宜。

(三)类似工程业绩的指标描述

招标文件中对类似工程业绩指标的描述一定要清楚，否则会给评标认定带来麻烦。一般来说，类似工程，对房屋建筑工程应描述结构、规模、面积、层次、跨度的数量指标；对道路工程应描述道路等级、路基类型、路面材质和宽度等；对桥梁工程应描述结构类型、桥跨、铺装等要求；对其它市政工程应描述专业、规模等。指标描述清楚，评标时就有了客观依据，能有效避免或减少错误，提高评标效率。

三、政府采购中对小微企业价格扣除的优惠

政府采购遵循最低价中标原则，为促进小微企业发展，在政府采购中规定对小微企业的投标报价予以6%～10%的折扣；如果小微企业与中型企业组成联合体投标，小微企业产品占30%及以上时则折扣2%～3%。具体折扣率在招标文件中有明确规定，折扣后进入价格评审。

由于招标采购文件(或竞争性谈判文件)中大多只原则性的规定了优惠率，对可以享受优惠的情形没有明确的界定，加上评审专家对采购政策一般没有深入研究，所以评审时很难准确把握国家对小微企业优惠的真谛。究竟什么情况下才可以享受折扣优惠，评审中时有争议。《政府采购促进中小企业发展办法》的本意是鼓励小微企业用自己生产的产品直接参与政府采购项目，而不是鼓励其作为中间商赚取政府利润。办法第二条规定“小型、微型企业提供中型企业制造的货物，视同为中型企业。”也就是说小微企业用自己生产的产品(或自身提供服务)参与政府采购的竞争才可享受6%～10%的扣除优惠；如果中型企业采用小微企业产品参与政府采购竞争按联合体对待，只有小微企业产品占30%及以上时才能享受折扣2%～3%的价格优惠。

政府采购评审中经常遇到小微企业代理大中型企业产品参与政府采购竞争的情况。比如：在政府工程电梯采购中，有些品牌的销售代理商是小微企业，并提供了有关部门颁发的小微企业证明，而电梯生产企业本身是大型企业，他们要求享受价格优惠待遇。评审委员会成员之间经常有分歧，有的认为：既然有小微企业证明，就应该给予价格折扣优惠；也有的认为：经销商提供的是大型企业产品，不符合优惠条件。产生分歧的实质是没有真正理解国家对小微企业实行优惠的目的，同时，也是采购(招标)文件规定不明确造成的。

四、招标控制价与投标最高限价

招标控制价是招标人根据国家或省级行业主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，编制的招标工程的最高限价。[5]投标最高限价是招标人根据招标文件规定的招标范围，结合有关规定、投资计划、市场要素价格水平，以及合理可行的技术经济实施方案，通过科学测算并在招标文件中公布的可以接受的最高投标价格或最高投标价格的计算方法。[6]投标最高限价是《招标投标法实施条例》2012年2月设定的一项制度，其目的是提高招标的公开透明度，防止暗箱操作，有效控制投资总额，防止围标。2014年修订的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(住建部第16号令)，又进一步明确：“国有资金投资的建筑工程招标应当设有最高投标限价；非国有资金投资的建筑工程可以设有最高投标限价，也可以只设标底不设最高限价。”[7]

从招标控制价、最高投标限价的定义来看，两者有些许差异，但并没有本质区别。有些文献甚至将两者视为同一概念，比如：文献8就认为“最高投标限价，又称招标控制价”。但不少招标文件不仅给出了招标控制价，还在招标控制价基础上打折给出了最高投标限价，比如：把控制价的90%作为最高投标限价等。这是招标人或其委托的代理机构没有弄清两者关系造成的，也不符合国家关于最高限价应按定额编制并不允许上下浮动的规定。属于招标人利用编制招标文件的权利不合理地压低工程造价的行为，既损害了投标人的合法权益，也不利于标后管理和保证工程质量。对打折后设置最高投标限价的行为应当予以禁止。

五、异常低价的判定

一段时间以来，低价中标影响工程质量问题在社会上引起了强烈反响，也引起了主管部门的重视。为避免出现施工企业先低价中标，施工中再偷工减料，导致工程质量低劣问题，一些地方在施工招标中建立了异常低价评审制度。制定该项制度的初衷是好的，但在具体实践中也遇到了一些值得讨论的问题。

(一)异常低价的判定标准

一些地方根据不同工程类别把低于招标控制价85%～90%界定为异常低价，对拟推荐为中标候选人的投标报价判定为异常低价的，评委员会要对其合同履约能力和工程质量安全风险作重点评审，并要求在合理的时间内作出澄清与说明，否则应否决其投标。这里存在几个问题：①投标企业的管理水平差异较大，个别成本很难界定，统一规定一个判定异常低价的比例对评标而言便于操作，但其科学性、合理性值得商榷；②“合理的时间”怎么确定？操作起来有难度；③如果投标人提供了类似已竣工招标工程且报价水平相似的资料，能否认定其报价的合理性？在有限的评标时间内，评标委员会难以准确判断投标人合同履约能力和工程质量安全风险等。

笔者认为：①制定异常低价标准时应利用大数据以已审定的竣工决算为依据，不能以工程中标价为基础数据分析确定比例；②招标文件中应给出明确地澄清说明时间，一是提醒投标人，二是也能减少对评标委员会故意拖延评标时间的指责；③在招标文件中，应明示对异常低价的情况需要出具的具体资料。

(二)包含暂列金额时异常低价的计算

暂列金额是招标人在工程量清单中暂定并包括在合同价款中的一笔款项。用于施工合同签订时尚未确定或者不可预见的所需材料、设备、服务的采购，施工中可能发生的工程变更、合同约定调整因素出现时的工程价款调整，以及发生索赔、现场签证确认等的费用。[5]暂列金额属于工程量清单的一部分应列入招标控制价，投标人无权更改，否则就属于变更工程量清单，评标时将被否决投标。目前，对异常低价的判定都是将投标报价与招标控制价对比，低于规定比例就认为是异常低价，这种计算方法不妥。首先，暂列金额属于招标人部分，投标人不能自主报价；其次，虽然投标报价和招标控制价中都包含相同的暂列金额，但在计算比例时分子与分母同时加上或减去一个数值，其结果是不一样的。异常低价评审的应该是投标人自主报价部分，判定时，投标报价和招标控制价中均应去掉暂列金额后再计算相应比例。

(三)施工招标竞争的焦点不再是价格

招标文件既公布招标控制价，也公布异常低价的评审标准，投标单位的报价大方向非常明确，就是招标控制价乘以设定的判定异常低价的标准，各投标单位报价趋同。施工招标的竞争主要集中在价格上，尤其是技术含量不高的一般工程。但设定异常低价比例后，投标竞争不再是价格。笔者曾参加过一个项目的评标，技术标采用符合性评审、报价评审采用的是总价中位值法(总价中位值法是指按照招标文件确定的规则，先得出投标报价的中位值，然后乘以抽取的下浮系数形成评标基准价)，并引进了异常低价评审程序。通过初步评审的175家投标企业竟然有130家报价相同，并且就是最终的中标价，只能通过摇号方式推荐中标候选人。调研发现，凡是采取这种方法招标的工程，最终基本都是通过摇号确定的中标候选人。招标的目的是通过竞争择优确定中标人，但最终通过摇号方式确定候选人，有悖招标的初衷，并且摇号方式已被明令禁止，所以，这种评标方法亟需改进。笔者认为，设定异常低价比例的招标，其商务标评审不宜采用总价中位值法。因为投标人的报价都目标明确，投标价的中位值也是确定的，投标人只需在招标文件确定的有限个下浮系数之间权衡就可以大概率得出最终中标价。上述案例中，大量企业报价都是中标价就不难理解了。对出现异常低价企业作为中标候选人，其履约能力、质量、安全风险评审，主要针对的是以施工方案为主体的技术标，所以，建议技术标不能再采用符合性评审而应采用综合评分法。

六、招标文件不符合规范问题

评标实践中经常出现招标文件的规定有违反标准规范的情形。比如：规范GB 50500-2013中明确规定，工程量以 “吨”为单位时保留3位小数，以“个、座”为单位时保留整数，其余保留2位小数。有些招标文件所附工程量清单全部保留3位小数，就发生过投标企业按规范要求填写工程量被否决投标的现象，理由是改变了工程量清单；再比如：暂列金额是否计税问题，有些招标文件要求暂列金额不得计税，否则按废标处理，而规范或定额明确是必须计税的；又比如：有些招标文件规定的最高投标限价在控制价的基础上打折，等等。《政府采购法》及其实施条例规定，评标过程中，如果发现招标文件有违法违规情况，评标委员会可以终止评标，但《招标投标法》及其实施条例中并没有类似规定。虽然招投标法实施条例设定了对招标文件有违规现象的补救措施(开标前10日向招标人提出)，但很多情况下都是评标过程中才由评标委员会指出，此时变更招标文件已经不可能，又不能轻易终止评标，所以，评标中有时只能按违规的招标文件继续进行，因此，导致经常发生投诉现象。

招标文件编制的专业性、政策性很强，内容要求全面、细致、严谨，招标师作为一项职业资格已经退出了历史舞台，但无论是招标人自主招标还是委托招标，招标文件编制人都应当具备相应的能力和水平，要有强烈的责任心。有关部门招标前审查(或备案)时应该加大力度，杜绝招标文件出现违规违法现象，这不仅涉及公平、公正问题，也涉及建筑市场有序竞争、健康发展问题。