基于底层逻辑的纳税服务现代化思考——以A市税务系统纳税服务现代化建设实践为例*

张大峰，张杰，刘继

(国家税务总局安康市税务局，陕西 安康 725000)

一、纳税服务现代化的底层逻辑

底层逻辑是日常行事思考最先确立的核心，即每一件事物或者问题最原始的出发点与最人性的真实反馈，强调抓本质、抓规律、抓关键。围绕底层逻辑思考、解决和推动工作，能让行动与目标、目标与初心的匹配度更加一致。推进纳税服务现代化的要义是“构建优质便捷的税费服务体系”，底层逻辑是以纳税人、缴费人实际感受为评价标准。

(一)全面落实以人民为中心的发展思想

以人民为中心的发展思想落实到纳税服务中，就是把纳税人、缴费人视为客户，运用“客户关系管理”机制，建立征纳双方纳税服务关系，综合满意度调查、纳税人调研反馈情况。当前纳税人、缴费人对纳税服务需求重点体现为“五个再”，即税收政策确定性再强一点，办税等待时间再短一点，网上申报软件再稳一点，办税人员业务再熟一点，服务态度再好一点。在此基础上应坚持问题导向，着力补短板、解难题、纾痛点，通过不断抬高纳税服务的“底线”来提升纳税人、缴费人满意度的“高线”。

(二)以纳税人、缴费人真实关切为出发点

纳税服务要兼顾成本和效益，在法治的框架下找到一种高效的纳税服务组合来实现纳税人、缴费人的服务需求与税务机关纳税服务供给之间的平衡。税务机关应创新实施税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理、社会协作等纳税服务的基本内容，打造规范法治的纳税服务格局，建立持续改进的纳税服务机制，构建社会共治的纳税服务模式；应切实增强制度化、规则化、人性化思维，妥善处理纳税服务与税收征管、税收执法的辩证关系，以纳税人、缴费人视角对过去一系列相关税收制度修改完善，努力让痛点不痛、堵点不堵、难点不难；应增强制度的透明度确定性，保障制度建设前期和中期的纳税人、缴费人参与度，认真做好政策解读，最大限度地减少纳税人、缴费人的疑惑；应增进征纳互动关系，充分借鉴国际经验，建立税务机关与纳税人、缴费人之间的定期沟通机制，在相互理解中有效提升纳税遵从和纳税人满意度。

(三)坚持民本化、法治化、智慧化、便利化纳税服务方向

税务机关应从纳税人、缴费人最关注、最期盼、最迫切的地方入手，将新理念、新技术与税收工作深度融合，用改革创新的机制去契合日益增长的纳税服务需求。围绕“放管服”改革、“便民办税春风行动”、纳税服务规范等税收现代化创新方向，深入推进便利化改革，聚力疏解阻塞，推行畅通式服务；简并优化涉税管理服务事项，聚力统筹归并，推行关联式服务；完善“互联网+税务”体系，聚力平台优化，推行非接触式服务；将不同特征纳税人、缴费人的办税业务类型、办税途径等差异细化具化，聚力分级分类，推行精准式服务；优化税收法治审查机制，聚力服务前置，畅通便利化渠道；以税收大数据为基础，对纳税人、缴费人的各类信息和办税习惯等开展智慧分析，判断其遵从能力、遵从意愿、服务需求，有针对性地实施智慧咨询、智慧申报、智慧管控、智慧服务。

(四)构建符合营商环境目标的大服务格局

《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称税收征管法)第七条明确规定：“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务”，将纳税服务确定为税务机关的法定职责。在深入推进纳税服务现代化的背景下，税务机关应坚持在依法服务的框架下，拓展对纳税人、缴费人服务的范围和空间，构建符合税收营商环境要求的全程、全员、全效服务格局，打造社会共治的纳税服务模式；应将纳税服务质量作为考核税收工作的“主干线”，结合世界银行在对世界各国和主要经济体的营商环境考察中与纳税服务有关的指标，从纳税次数、纳税时间、总税率和缴费率、报税后流程指数等方面切入，建立健全科学、规范、公平和可操作性的纳税服务监督、评价机制，引导全系统和全体干部以纳税人、缴费人满意度和获得感为出发点，摆正角色定位，融合提升服务。

二、纳税服务现代化建设的基层实践及存在的问题

(一)纳税服务现代化建设的基层实践

以国家税务总局A市税务局纳税服务现代化建设实践为例。近年来，面对诸多改革任务叠加、重点难点事项交织、税户需求持续提升带来的难点问题，A市税务局以提升纳税人、缴费人满意度为目标，以优化营商环境为主线，以“放管服”改革为动力，将纳税服务现代化建设落实落细，打造了“品质服务最安康”品牌。在纳税人满意度第三方调查中，该局在原国税连续四年蝉联全省第一、原地税多年优秀的高起点上，连续两年蝉联全省第一，税收营商环境建设稳居全市优秀方阵。

1.以先进理念为引领，打造符合基层实际的纳税服务现代化格局。A市税务局充分贯彻以纳税人需求为导向、征纳双方法律地位平等、执法服务并重等现代服务理念，提出“纳税服务品质提升计划”，从可知性、有形性、便捷性、规范性、效能性五个维度统筹谋划，构筑了“始于需求——基于满意——终于遵从”的纳税服务现代化建设格局。聚焦可知性，打造一个阵地，搭建统一规范高效权威的税收政策信息发布平台；聚焦有形性，深化两项服务，构筑线上线下相融合的大宣传辅导和“互联网+税务+X”集成服务格局；聚焦便捷性，开辟三条通道，优化窗口服务，扩大自助服务，做实绿色服务；聚焦规范性，健全四项机制，完善服务大协作、需求大管理、问题大响应、执法大统筹机制；聚焦效能性，狠抓五个提升，推动办税效率、办税便利、响应时效、信用管理、服务能力稳步提升。

2.以规范机制为保障，推动现代化纳税服务制度在基层落地生效。A市税务局初步建立了以纳税人为中心，涵盖税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理和社会协作全过程，贯穿“放管服”全环节的纳税服务制度体系；制定了优化税收营商环境三年行动方案、优化纳税服务实施方案等一揽子制度办法；健全“台账管理+定期通报+集中辅导+联合督查”的常态化工作模式，形成了纵向层级分解、横向部门承担，联动齐抓共担的纳税服务工作机制；坚持把优化营商环境、提升纳税人满意度作为一项系统工程，与税收改革、强化征管、规范执法相融合，建立目标责任、包干负责、奖优罚劣“三项机制”，配套出台专项绩效考核办法，通过抓领导、领导抓，抓全员、层层抓，形成了一把手亲自谋划、分管领导靠前指挥、县区局领导班子成员包片包干负责、各部门和全体干部积极参与的高效机制，为深入推进纳税服务现代化奠定了坚实基础。

3.以集成思维为主线，构筑标准、专业、系统的智慧纳税服务生态。树立系统集成思维，推进办税厅、基层分局等窗口平台服务标准化，“便民办税小呼中心”“办税特服号”等涉税咨询投诉平台服务专业化，电子税务局等智能终端服务体系化，形成了以网上办税为主、自助办税为辅、实体办税兜底的“品字型”服务格局。结合A市以山区为主的交通区位实际，积极推进政务服务“两集中两到位”建设，优化“一门、一窗、一次、一网”服务，全市11家办税厅进驻当地政务服务中心；创新推出农村基层分局(税务所)“特殊+综合服务”办税厅一体化管理服务，并委托银行等部门办理涉税业务，将便民办税延伸至基层末梢，实现市、县、分局办税服务三级融合；强化“电子税务局”平台应用辅导，与银行合作加大自助办税设备投入力度，保证发票领用、代开、认证等业务实现24小时全天候办理，稳步推进智慧服务生态环境建设。

4.以法治思维为统领，助推基层纳税服务管理模式持续规范发展。一方面，以提升规范服务能力为抓手，推进征期全员上岗、非征期轮流集训的工作机制，抽调标兵、能手人才组成导师团队,在基层巡回开展办税厅岗位人员业务培训；利用晨会开展“半小时学习”活动，利用税务夜校、小课堂、网上学堂等多种渠道，提升一线人员业务素质。另一方面，以构建规范化服务机制为抓手，坚持“局长带班制度”，高标准落实首问责任、限时办结、预约办税、延时服务、导税服务、“最多跑一次”等服务制度，持续精简涉税资料，推行套餐式、一站式和新办纳税人全程代办服务，实现7类115项业务流程同城通办，使纳税人报送资料、办税时间平均减少60%；全面推行二维码一次性告知和全流程无纸化办税，全市所有办税厅均实现“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”，综合业务提速50%以上。

5.以税户需求为导向，促进纳税服务手段日趋精准便捷优质高效。将税收服务“大走访、大辅导、大征集、大宣传、大问需、大改进”活动常态化，精确把握税户需求，有针对性地开展个性化服务；用活用好新媒体，开办“税情360”“税政直通车”和“税务会客厅”专题栏目，与中介机构、行业协会等社会组织联合开设“税收扶贫讲堂”“创新创业税收讲堂”，分级分类开展纳税人学堂培训，以线上线下同步的方式全方位、多层次开展政策培训辅导；持续深入开展“便民办税春风行动”，每年推出一批便民服务举措，不断优化提升办税服务的便捷度、精准度、满意度；积极推进纳税服务社会化进程，强化税费共治、信息共享，大力推行一站式服务和执法互助；以减税降费为重点，认真落实支持民营经济发展、小微企业发展的措施，创新宣传和政策辅导方式，拓展了纳税服务的广度和深度。

(二)纳税服务现代化在实践中面临的问题

1.纳税服务与税收执法错位现象反映强烈。表现为纳税服务的边界不够明晰，法定服务、增值服务混淆不清，尤其是对服务什么、怎么服务、服务到什么程度认识不清。基层税务机关普遍感觉纳税服务进入迁就纳税人、缴费人的误区，甚至为了追求满意度放任纳税服务偏离法治轨道，执法刚性持续弱化；一些纳税人、缴费人甚至将企业间的商业纠纷归因于发票管理、税收征管等税收问题，一方企业通过举报对方偷税漏税、用票不规范等问题进行报复，税务机关依据涉税投诉举报相关规定，不得不在规定的时间内进行核查和回复，既造成税务资源的浪费，又对另一方纳税人造成打扰。

2.服务供给与现实需求脱轨情况客观存在。目前基层纳税服务需求征集多为“运动式”“点穴式”，纳税服务工作思路以税务人为主，不同程度存在出台服务举措不接地气，系统开发不考虑纳税人、缴费人习惯等情况，纳税服务浅层次、形式化、同质化的问题比较严重。比如，包括税务机关在内的各级各类主管(服务)部门都陆续召开了服务民营企业座谈会，形式上轰轰烈烈，但纳税人不堪其扰。也有很多服务停留在表面，过于注重笑脸相迎和热情接待，对纳税人、缴费人反映强烈的办税效率、纳税成本等深层次问题研究解决不够。纳税服务的精准性不够，存在培训辅导“一刀切”“大锅烩”等问题。尽管有纳税服务规范，但创新层面、个性层面的纳税服务缺乏统一标准和考核要求，导致各地纳税服务良莠不齐。

3.智慧服务与税户感知落差问题有待改观。相关应用系统存在整合性较差、系统不稳定、网络速度慢、智慧程度低等问题，尤其是电子税务局功能不够强大，很多涉税事项无法实现网上办；部分涉税事项如售付汇、跨区域经营等存在流程繁琐、表单填写较难等问题，一定程度上降低了纳税人、缴费人的办税体验。企业在申报当期税款时，不仅要使用电子税务局进行正常申报纳税，还要进入自然人税收管理系统进行个人所得税明细申报，签有三方协议的可网上扣款；若没有签订协议的，还需到办税厅现场缴款，“全程网上办”的壁垒没有完全打通。网络办理涉税业务与内部管理各环节的系统仍未能有效衔接，未完全实现征收、管理、办理业务的网络互联，税务机关没有形成与其他涉税单位的信息共享。因税收服务大数据没有集成，导致服务决策的科学性不足。

4.业务部门与纳服部门推诿现象比较普遍。从税务机关内部看，税源管理部门重管理，纳税服务部门强调服务，风险管理部门强调风险，纳税服务与税收征管、稽查等税收治理各环节有机融合不够。受征管流程和税务系统内设部门职责划分因素影响，除办税厅、税务分局窗口之外，其他部门和其他岗位干部对做好纳税服务的主动意识和方法欠缺，以“全员、全程、全效”服务为特征的大服务格局还不完善，纳税服务“空心化”问题严峻。从税务机关外部看，社会化纳税服务定位尚不清晰，加之税务机关提供服务在内容上存在过度或越位情况，导致纳税人对税务中介缺乏了解、需求不足；因税务代理机构管理不够规范，业务水平参差不齐，导致中介机构社会化服务作用没有充分体现。

5.绩效管理与服务目标冲突问题亟待解决。税务绩效管理指标多基于内部管理视角，按序列自上而下进行考核，内部横向沟通和统筹不够，导致一些指标先天存在顾此失彼、甚至“打架”的缺陷，影响纳税服务目标的实现。比如5C征管质量监控评价指标，以税款征收、纳税服务、风险管控、税务检查、自我纠正和法律救济为主维度，考核电子申报率、财税库银入库率和发票供需匹配度，且以排名居中单位的综合完成值为基准值实施考评，导致各地税务机关为了在绩效管理中取得领先位次，以严格控制、甚至杜绝其他申报征收方式为手段。这既违背了税收征管法确定的申报征收方式多元化原则，又不利于纳税人、缴费人按照自由意志选择。再如，因组织收入预测准确率指标存在，导致基层税务机关经常要求企业配合税收预测，严重打扰了正常的生产经营秩序。

三、推进纳税服务现代化的实现路径

(一)明确界定税收执法与纳税服务法定边界

基于税务行政资源的有限性，从战略层面加强顶层设计，清晰界定哪些服务是税务机关应该提供的，哪些义务是纳税人自身要履行的；系统梳理现行《纳税服务规范》，将其与依法征税、税收执法等相冲突的部分予以修订和完善，明确服务的标准和程度；对其他纳税服务诉求，由纳税人、缴费人通过向中介机构有偿购买实现。基层微观层面，坚持服务法定理念，按照“服务+执法=遵从”的目标，严格、公正、文明执法，创造公平公正的税收环境，尤其要加大放管服改革力度，推出简便易行的服务举措。为满足纳税人、缴费人的合理需求，服务内涵和外延可以拓展，但必须始终坚持在服务中执好法、在执法中服好务。

(二)聚焦纳税人、缴费人的合法合理需求

纳税人、缴费人需求呈现多元化的特征，尤其是伴随个人所得税改革、社保费和非税收入征管职责划转，税务机关征管服务对象由法人延伸到广大自然人。纳税人、缴费人对税收关注度更高，表达诉求的方式更多元，对现有税收理念、征管模式、服务方式、技术手段等带来冲击。税务机关必须积极适应变化，站在方便纳税人、缴费人的角度进行思考和谋划纳税服务措施，通过精准服务、精确服务不断提高纳税人、缴费人的满意度和税法遵从度；把握好形式上与效果上的关系，不片面追求形式而忽视服务内容，更加关注纳税服务举措在实际工作中落实与否、效果好坏；重新定位税收征管和纳税服务的职能，找准两者的结合点和着力点。税收征管要向加强风险管控的角色转变，通过规范纳税人、缴费人行为，维护税收秩序，保障组织收入目标实现；纳税服务要重点做好与纳税人、缴费人履行义务、行使权力相关的办税便利化改革，实现征管服务“双轮驱动”。

(三)集成提升现代化、智慧化技术应用水平

一方面，税务机关需在系统集成上下功夫，整合现有网上申报、网上抄报税、网上认证、网络发票、发票流向查询、普通发票代开申请、出口退税网上预申报等子系统及涉税软件，集成为一个功能完备、便捷高效、安全稳定的网上办税平台；加强网络硬件建设和运维管理，提高电子税务局的稳定性和办税系统的兼容性，确保各软件系统之间联系畅通、高效运行。另一方面，在智慧智能上下功夫，运用大数据、区块链、AI等新技术，深化拓展网上办税平台的业务，优化网上办税、自助办税、掌上办税的智能化水平，直至实现所有涉税事项都能网上办理、自助办理；以省为单位建立纳税服务大数据平台，完善采集、分析、建模、输出的数据处理模式，形成融合、共享、服务导向的现代化纳税服务流程；结合纳税信用建设，加强税务机关与政府部门以及金融机构的合作，建立多部门信息共享平台和交换流通机制，实现部门间信息互通、数据共享和比对，实现纳税服务边际效应最大化。

(四)探索实施大服务格局下的纳税服务改革

结合机构改革和行政效能建设，取消市县级税务机关的纳税服务内设机构，将纳税服务职能按照“一责双维”的原则归还归位于征、管、查等主管部门，彻底改变当前纳税服务“专司部门不专，其他部门不管”的现状；围绕全员、全程、全效服务的目标，完善税收征管岗责体系，将纳税服务职能明确到各业务部门、基层征收单位和每个岗位上，从根本上解决纳税服务“空心化”问题；以标准化建设为抓手，将办税厅从侧重办税服务转型为集办税服务、税法宣传、咨询辅导、权益保护以及征纳沟通等多种服务于一体的“综合服务枢纽”，特别要加强人员、业务、技术、制度的深度融合，进一步梳理、明确前后台的事项、流程、岗责体系和工作制度等，不断在降负、提速、整合上求突破，建立起优化高效统一的税费征管和服务体系；以共识、共治、共建为原则，充分调动会计师事务所、律师事务所等社会中介资源，建立综合交错、内外联结的协作机制，形成多渠道、广覆盖、专业化纳税服务社会化体系。

(五)兼顾税法遵从和客户满意优化绩效管理

实行以纳税人、缴费人评价为主，内部考评和社会评价相结合的客观评价机制，兼顾税法遵从和客户满意两大外部评价目标，系统梳理当前绩效管理存在的问题，重点解决好税务系统各业务序列考核的指标冲突问题，构建适应税收征管与纳税服务两大核心业务的绩效管理考核体系，根据绩效评价结果适时评估纳税服务工作目标完成情况。定期分析纳税服务投诉情况，建立以需求管理为牵引，以数据分析为抓手，借鉴全面质量管理领域的PDCA(Plan计划，Do执行，Check检查，Action处理)持续改进模型，完善把脉问诊、统筹落实、内部督察、评估改进的工作机制，促进纳税服务工作持续改进和不断迭代。