论恢复原状在环境民事公益诉讼中的适用限度

刘晴晴

（安徽师范大学法学院 安徽·芜湖 241000）

恢复原状，指恢复到损害没有发生前的功能和状态。 我国现行民法及其实践中，关于恢复原状的适用多是其狭义上的含义，即财产的恢复。[1]但环境利益不能简单归结为财产权益，在环境民事公益诉讼中， 简单粗暴的适用恢复原状责任承担方式，存在着不全面、不科学、不合理之处。 在此基础上，梳理恢复原状责任承担方式在环境民事公益诉讼中适用现状、法律依据，反思其存在的理论和逻辑，规制其适用限度。

一、恢复原状在环境民事公益诉讼中适用现状

为了解恢复原状责任承担方式在环境民事公益诉讼中适用现状，梳理判决书得表1、2：

表1 恢复原状在环境民事公益诉讼中适用情况①

表2 环境民事公益诉讼中支持恢复原状诉讼请求的情况②

（一）适用范围狭窄

恢复原状在环境民事公益诉讼中适用范围狭窄。从表1 可知，2016 年至2020 年的环境民事公益诉讼中，涉及恢复原状的案件仅占34%，由表2 可知，涉及恢复原状案件中，法院支持恢复原状诉讼请求仅占25%。 究其原因，一方面，能够完全适用恢复原状责任承担方式的， 仅限于损害范围固定、损害内容较小的环境损害。 因环境本身原有功能和原始状态难以确定，加上其“牵一发而动全身”的特性，对于损害边界不清、损害范围较大环境损害，要求损害者恢复原状基本是不可能实现的。[2]另一方面，因生态环境致害范围难定、程度难量，法院往往会因环境损害无法证明、 损害结果无法鉴定等理由，驳回恢复原状的诉讼请求。[3]即使少数案件支持了恢复原状的诉讼请求，但因缺少较为统一的恢复方式和恢复标准而使执行工作困难重重。

（二）被替代性修复取代

由表2 可见，以恢复原状为诉讼请求的环境民事公益诉讼中，90%将替代性修复为预备请求，③在判决中支持替代性修复的比率高达94%， 恢复原状责任承担方式基本上被替代性修复取代。 究其原因，一方面，因恢复原状适用范围狭窄且界定困难，原告为提高诉讼请求的支持度，在提起诉讼请求时，不假思索地将替代性修复作为预备请求。[4]另一方面，原告在提起恢复原状诉讼请求时， 很少对其必要性论证说明，恢复原状诉讼请求难以得到足够的重视，因此，法院通常选择支持替代性修复的预备请求，恢复原状诉讼请求在最终判决中甚至不被提及。 虽然恢复原状与替代性修复都为保护环境权益， 且损害发生为存在前提，但二者存在根本不同。[5]恢复原状的侧重点在“填平”损害，而替代性修复的侧重点在“填补”损害；恢复原状的目的是恢复到损害发生之前的功能和状态， 而替代性修复的目的是修复到人力、财力所能承受的最高水平，且其只考虑了生态环境交换价值的恢复，没有考虑生态环境使用价值的损失。[6]在实践中，因替代性修复更易衡量和执行，法院在判决中倾向于判令直接承担环境修复责任，而不仔细考虑是否有恢复原状的可能性。恢复原状渐渐被替代性修复所取代，难以发挥其真正效用。

（三）与赔偿损失混同

整理判决书发现，涉及恢复原状的环境民事公益诉讼判决结果中，多判决致害者承担恢复原状或替代性修复所需要费用， 这种货币方式的表现形式， 与赔偿损失责任承担方式外观表现上并无二致。 究其原因，一方面，直接判令承担替代性修复费用有利于案件的纠纷解决以及裁判后的方便执行；[7]另一方面，通过替代性修复所需要的费用，能避免致害者自身能力无法恢复生态环境的尴尬与麻烦。恢复原状与赔偿损失的混同，使致害者要承担“天价”费用，长此以往难免会异化为一种“罚款”，与环境民事公益诉讼的根本目的背道而驰。 从另一个层面来讲，过高的费用承担，并不能满足恢复原状的目标与要求， 且会对公司经营产生潜在的威慑效果，使其望而生畏减少投资或不从事该行为，这对于我国经济发展有害无益。

二、恢复原状在环境民事公益诉讼中法律依据

目前我国环境立法以预防污染为重点，并未重视已受损环境的恢复工作。④通过梳理我国有关环境民事公益诉讼的法律法规，发现对于恢复原状责任承担方式的规定主要集中在司法解释之中，且存在以下问题：

（一）忽视“恢复”本身

过度关注环境修复而忽视恢复原状，出现舍本求末的现象。 首先，涉及环境民事公益诉讼的司法解释， 对恢复原状责任承担方式本身仅是简单概括，而对替代性修复的适用情形、适用方式详细规定。 立法者对于替代性修复的过分强调明显偏离了恢复原状的本意。 其次，支付生态环境修复费用或进行替代性修复的前提是被损环境无法被恢复原状或恢复原状成本过高，但司法解释中却缺失恢复原状无法适用时的具体认定。 最后，替代性修复常与环境修复费用过度捆绑， 不仅与赔偿损失混同，更易造成“一切生态破坏均可用金钱来衡量”的不良社会风气。 这种恢复原状责任承担方式，不利于环境民事公益诉讼的发展完善，亦不利于我国今后环境司法的发展和生态文明的建设。

（二）缺失恢复标准

我国法律并未明确规定恢复原状的具体标准，司法解释中模糊的“状态和功能”定义难以起到裁判准则的作用。 目前环境民事公益诉讼中恢复原状的启动标准、方法标准、目标标准及验收标准均不清晰。 关于环境民事公益诉讼中恢复原状的标准，有学者认为，“可以以被污染的环境要素在当地所使用的环境质量标准为依据，对于环境被破坏的恢复原状， 只要恢复到环境要素原有的功能要求即可”。[8]这种恢复原状标准与其将受损环境恢复到损害发生之前状态的根本含义并不相符。 恢复原状标准的不明晰， 在实践中出现原告诉讼请求不具体，法律适用不统一，裁判结果不一致，执行验收难度大等问题。[9]

（三）缺少评估机制

生态环境不同于传统财产， 其范围不特定、状态不固定，生搬硬套传统民法中恢复原状责任承担方式的评估机制是行不通的。 而环境民事公益诉讼中，恢复原状责任承担方式评估环节的缺失，使恢复的检验标准、检验方式、检验结果，如何界定、由谁界定等问题难以解决。 首先，环境恢复通常涉及高度的专业知识， 但法律并未规定司法机关与环境、土地、水利等行政机关充分配合协调，以制定出合理的恢复生态环境方案。[10]其次，根据损害担责原则，致害人承担恢复原状责任本无可厚非，但生因态恢复专业性强，致害人文化水平、经济水平良莠不齐，很难完全按照方案执行到位。 最后，恢复生态环境一般耗时较长，司法机构执法人员一般难以长期跟踪案件，受损环境最后是否恢复到了损害之前的功能和状态也不得而知。 缺乏确实可靠的执行及监督评估机制，恢复原状的效率及效果值得商榷。

三、恢复原状在环境民事公益诉讼中适用理论与逻辑

（一）环境公共利益的司法救济

对环境公共利益而言，最重要的是生态系统的健康状态和稳定，即生态利益和公共利益。[11]而恢复原状责任承担方式是救济环境公共利益最根本方式。 环境公共利益是关系到人类生存发展的根本利益和长远利益，环境致害行为不仅是对生态利益的损害，对公共利益的侵害更是难以估量的，保护环境公共利益是国家和社会的职责所在。 如果不综合考虑实践中将会带来的问题，也不论侵害的是公共利益还是生态利益，将受损环境恢复到损害发生之前的功能和状态是对环境公共利益最原始、最有效的保护方法，恢复原状责任承担方式也因此成为生态环境损害救济的核心和重点。

（二）“损害担责”的正义要求

侵权行为中的损害赔偿请求权， 当实际受有损害为要件，[12]即当致害者造成实际损害时，需进行损害赔偿，这一原则为“损害担责”原则。 其在环境民事公益诉讼中表现为，由致害者负责将受损环境恢复原状或者负担恢复原状所需费用。“损害担责”是环境保护中的重要原则，[13]亦是社会的正义要求。 在环境民事公益诉讼中， 受损环境的范围和结果难以准确衡量，后续影响亦动态变化，在具体损失难以准确界定情况下，要求致害者进行赔偿与公平原则相悖，而恢复原状重点关注的是环境恢复后的状态和功能，对致害者付出的治理费用一般不予考量。[14]恢复原状责任承担方式，契合了损害担责和公平原则两大社会正义要求，对恢复受损环境、填补环境损害具有重要作用，最大程度上充分地保护受损环境的完整利益。

（三）恢复原状的突出优势

完全恢复受损环境是环境公益诉讼的最终目的，恢复原状责任承担方式在环境民事公益诉讼中的必要性和重要性不言而喻。 首先，恢复原状责任方式的目标和规定主要是以原始的完整利益为导向的。其以实现受损标的重建，让受损环境得以恢复，从而保障主体对象权益的完整利益，保护受损环境及受损者的完整利益。其次，恢复原状责任承担方式更加全面。其既能可以补偿利益，又可以在金钱无法衡量的致损情形下进行恢复。 最后，恢复原状责任承担方式在一定程度上具有权利继续功能。环境损害的救济不能局限于已产生的损害结果， 还需考虑未来的潜在危害，而停止损害、赔偿损失等责任承担方式没有办法难以彻底解决环境损害带来的持续危害。恢复原状责任方式通过对受损环境本身进行恢复，填平生态环境损害，，最大限度地实现生态恢复。

四、恢复原状在环境民事公益诉讼中适用限度

（一）恢复损害的可能性

恢复损害的可能性是适用恢复原状的前提。 首先，恢复原状的环境对象必须存在。 环境致害程度可笼统分为损伤与损毁两种，损伤意味着有恢复的可能性，而损毁则意味着无法恢复。 恢复受损环境是从坏到好的过程，而非从无到有，受损环境毁灭的情形下不可采取恢复原状的处理方法。 其次，恢复原状的环境对象必须具有恢复可能性。 受限于现有科学技术的发展水平、 环境污染或破坏的情形、受损环境的地理或社会条件限制等原因，受损环境具体恢复程度存在差别，且不一定能够恢复原状。[15]对于没有恢复原状可能性的情形，应利用其他责任承担方式追责致害者。 最后，恢复原状的环境对象必须可以认定。 生态环境尺度宽广且处在不断变动当中，环境损害具有范围广、恢复难，甚至不可逆等特性， 往往在界定环境损害程度和范围时难以评估，在现有科学技术水平难以界定的情况下盲目的运用恢复原状并不合理。

（二）恢复损害的必要性

恢复损害的必要性是适用恢复原状的基础。 其必要性指在环境致害中适用恢复原状是必须且适当的。首先，有些环境具有较强的自我修复力，且环境的自我修复能力一般会比人工修复更高效，判令致害人采取积极措施恢复原状对受损环境有利无害。 其次，对自我修复能力较弱、 不能自我修复的受损坏境，需考虑恢复原状的成本及效率。若恢复受损的环境在有限的时间内可以完成，则可以适当适用恢复原状责任承担方式；若恢复致损环境需上百年，以致害者一己之力是绝对不可能完成的，此时应考虑对环境及时止损及寻找有效的救济方式。 最后，环境民事公益诉讼从起诉到最终判决短则一年，长则数年，原被告双方着眼于法庭上的争执，不仅难以及时止损，且忽视现实环境进一步破坏和恶化。 就目前，对判断受损环境是否具有恢复原状可能性，法院应组织有资质的专业鉴定机构进行评估、鉴定，查清楚损害的事实和现状，并结合现实情况、考虑现在科技水平，综合判断其恢复原状是否能够实现。

（三）恢复损害的经济性

恢复损害的经济性是适用恢复原状的关键。 虽恢复原状较为完整保护受损的权利，但许多情况下成本过高或效率低下。[16]首先，要求致害者承担恢复原状责任， 仅证明致害者造成环境损害是不够的，法庭诉争焦点需围绕受损环境之前的状态和功能来进行，包括受损前状态为何、致害人实际损害多少、恢复原状的具体行方案与费用计算等，以现有的科学理论和科技水平难以对上述几点得出确定结论。[17]其次，“牵一发而动全身”是生态环境基本规律之一，生态恢复花费巨大，如以恢复到损害发生之前的状态和功能为目标，并不能使被告拥有短时间内恢复原状的能力，反而长时间的资金输出会拖垮一个家庭或企业，付出致害者倾家荡产、致害企业倒闭、社会经济倒退的代价。 最后，在致害者能力承受范围之内能有效恢复原状的，司法机关可以考虑判令其承担恢复原状责任；若恢复原状所需成本远远高于致害者所能承受范围，则应考虑其他的责任承担方式。 不切实际地运用恢复原状将失去正当性和可操作性。

结 语

在环境民事公益诉讼中，恢复原状责任承担方式在实践中存在着适用范围狭窄、被替代性修复取代及与赔偿损失混同问题，在法律规定中存在裁判依据不完善等问题。 虽然其作为环境公共利益的司法救济方式，契合“损害担责”的社会正义要求，一定范围内能实现环境民事公益诉讼的最终目的。 但为使恢复原状责任承担方式在环境民事公益诉讼中更好的适用，需从损害恢复的可能性、必要性、经济性上对加以限制，综合考虑其适用范围。

注释：

①于2020 年4 月2 日上午9 时在裁判文书网通过高级搜索“环境民事公益诉讼2016.1.1-2020.4.1”共得出221 条文书，其中涉及“恢复原状”的共77 条文书。

②于2020 年4 月1 日9 时在裁判文书网通过“环境民事公益诉讼 恢复原状 民事案由2016.1.1-2020.4.1”高级搜索共得出98 条记录，整理得表2。

③从基本原理看，前一项为主位请求，后一项为预备请求，若主位请求得到法院的支持，法院对预备请求则不用回应; 若主位请求得不到法院的支持，法院对预备请求则必须回应。

④具体而言，现存法律体系中，涉及环境恢复原状在环境民事诉讼中适用的法律法规，集中在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第九条、十八条、二十条、二十一条、二十三条、二十四条。