功能定位下的冲突与协调——《行政强制法》中的恢复原状

侯 宇

国浩律师(天津)事务所，天津 300051

一、问题的提出

《行政强制法》第12条明确规定了包括恢复原状在内的六大类行政强制执行方式。《行政强制法》中的恢复原状概念来源于《民法通则》、《侵权责任法》中的民事责任方式[1]，但不同部门法中的恢复原状在功能定位上有何差别，是一个具有部门法比较意义的问题。此外，《行政强制法》明确规定行政强制执行只能由法律设定，恢复原状是否将成为地方立法的一个禁区成为地方立法工作中面临的一个重要问题。因此，本文选取了《行政强制法》中的恢复原状作为研究对象，以恢复原状的功能定位为主线，拟对恢复原状在《行政强制法》中的制度构建，民事法律与行政法律中恢复原状的异同，今后地方立法中如何规制恢复原状等问题进行探讨。

二、我国民事基本法中的恢复原状

(一)我国民事法律文本中的恢复原状

我国现已出台的几部民事基本法，如《民法通则》第117条第2款、第134条第1款，《合同法》第97条、第223条第2款，《侵权责任法》第15条，《物权法》第36条以及晚于《行政强制法》出台的《民法总则》第179条均规定了恢复原状。上述民事基本法中的恢复原状规定的恢复原状是指在权利人的有体物被侵权行为人不法损坏的情况下，将该物修复如初，均属于民事责任的一种方式。在法律关系层面观察，此类损害赔偿关系属于债的范畴。

(二)不同法律制度中恢复原状的比较与借鉴

从法律规范的功能来讲，由于民事法律行为与具体行政行为本质上的不同，所以二者存在一定的区别：从前提上看，民事恢复原状系因民事合法权益受损，而行政强制中的恢复原状则是行政机关的行政决定未达到行政管理的目的；从实现手段来看，民事恢复原状可以由当事人自行为之，而行政机关采取恢复原状行政强制执行具有行政强制力；再有，民事权利人只要其权利受损，就可以采取恢复原状的救济，而行政机关实施恢复原状则需要法律的明确授权。

虽然在制度构造上存在不同，但民事立法中的恢复原状依然能为正确理解《行政强制法》中的恢复原状提供有益的借鉴。首先，在法律价值层面，行政强制中的恢复原状其目的在于维护正常的行政管理秩序，在功能定位上，两个法律制度中的恢复原状并无差异。其次，民事恢复原状旨在达到损害事故未曾发生的效果，故应以恢复应有状态为其内涵。同样，行政强制中的恢复原状也不仅仅是恢复至原有状态，而是恢复至行政决定能正常履行时的应有状态。为了实现行政强制中恢复原状的目的，除明确恢复原状的责任之外，更应对行政相对人课以其他行政强制或者行政处罚，以达到行政决定正常履行时的应有状态。[2]

三、行政强制执行中的恢复原状

(一)《行政强制法》颁布前的恢复原状

《行政强制法》颁布前，我国行政法律文本中的恢复原状可以根据条文性质将之分为以下两类：一是非行政强制执行方式而是作为行政决定的“责令恢复原状”，当事人不履行时，行政机关可以申请人民法院强制执行，如《公路法》第80条、《野生动物保护法》第34条等均有类似规定。二是作为行政强制执行方式的恢复原状，此类条款中，将恢复原状直接作为一种行政强制执行方式，行政机关可以直接进行恢复原状的行政强制执行，而无需申请人民法院执行。此类规定从数量看较第一类处于绝对的劣势。例如《水法》第67条便有“恢复原状”的规定。

《行政强制法》在规范行政强制执行的基础时，在一般行政法律层面提出了“行政决定”这一法律概念。《行政强制法》中的“行政决定”属于“行政行为”的一种形式。以“责令恢复原状”为例，“恢复原状”并非独立意义上的行政强制执行，而只是作为“责令”的具体内容而存在，二者整体上构成了一个行政决定。相对人不履行时，可能出现三个后果：一是法律规定了恢复原状的行政强制执行方式，行政机关可以行政强制执行；二是如果未履行的后果符合《行政强制法》规定的代履行条件，行政机关可以代履行；三是不符合上述两种情形时，行政机关可以申请人民法院强制执行。

(二)《行政强制法》中的恢复原状

《行政强制法》明确只能由法律设定行政机关的自行强制执行，取消了法规的行政强制执行设定权。与代履行不同，《行政强制法》对恢复原状未进行普遍授权，因此恢复原状的行政强制执行只能由单行法律设定，其他法律规范则无权设定。

作为行政强制执行方式，《行政强制法》中“恢复原状”的实施主体只能是有行政强制执行权的行政机关而不包括人民法院。在行政机关申请人民法院进行强制执行时，人民法院经审查可以作出执行裁定并执行。此时的执行，从性质看已属于司法执行。依照《行政强制法》的规定，恢复原状的行政强制执行具体程序如下：行政机关作出行政决定——行政机关催告——作出恢复原状的行政强制执行决定(法律设定)——行政强制执行决定送达相对人——行政机关自行执行。

(三)恢复原状与代履行

《行政强制法》在行政强制执行方式里规定了代履行。法律规定了恢复原状的，如果不履行行政决定的情况同时属于《行政强制法》规定的情形，行政机关也可以实施代履行。因为《行政强制法》已对代履行做了普遍授权，只要符合代履行的适用条件，行政机关便可以代履行，当然也包括恢复原状性质的代履行。此时，从制度功能上看，行政机关自身所为的以恢复原状为内容的代履行与恢复原状本身并无区别。

如果我们能从功能定位的角度去考虑恢复原状与代履行的话，二者都是为了保障正常行政管理秩序的一种手段。因为代履行所针对的不履行行政决定的行为是属于特定范围与符合特定条件的，并且在行政机关实施代履行时是要当事人承担履行费用的，为了保障行政机关及时、有效的管理，《行政强制法》才对代履行进行详细的规定并进行了普遍授权。[3]而恢复原状则不具有代履行的制度意义，因此《行政强制法》并没有对恢复原状进行普遍授权，而需要单行法律的规定。

四、地方立法中的恢复原状

(一)关于恢复原状的设定

《行政强制法》在中央与地方的权限划分上控制更加严格，对行政机关的行政强制执行则设立了严格的法律保留，在地方立法中设定行政强制执行是被绝对禁止的。此外，《行政强制法》对恢复原状也没有普遍授权，因此地方立法中不得设定恢复原状的行政强制执行，行政机关也不得依照《行政强制法》直接实施恢复原状的行政强制执行。

如前所述，“责令恢复原状”在性质上属于行政决定，对这一行政决定，《行政强制法》并没有禁止法律之处的规范进行设定。《立法法》在关于“地方性法规”与“地方政府规章”的规定中也没有禁止地方立法设定“行政决定”，因此地方立法可以设定类似“责令恢复原状”的行政决定，在行政机关作出“责令恢复原状”的行政决定后，行政相对人不履行的，行政机关有权申请人民法院强制执行。

(二)关于恢复原状的实施

由于行政管理多样、复杂，因此《行政强制法》难以归纳出所有行政管理领域中都适用的具体的实施主体和条件。对恢复原状而言，《行政强制法》并没有给出具体的实施主体和条件，只是明确恢复原状应由法律设定。从实施主体来看，由于行政机关存在不同级别与不同部门。因此，地方性法规和地方政府规章应该能够对实施机关进行具体规定。

恢复原状作为对行政相对人影响重大的一类行政强制，必须要遵循正当的程序。地方立法为了保障实施符合正常程序的要求，而对恢复原状的具体实施程序进行规定，在不违反相关法律、行政法规的情况并无不妥。地方政府规章应该也有权对恢复原状的实施程序进行规范，除上述理由外，尚因为程序的规定更多的是对行政机关行使行政强制权行为的规范，属于政府自律范畴，如果这种自律行为符合行政治理的要求，并且也不违法，当然不应禁止。