巩固广西脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接研究

陈思兰，植子伦

（1.广西贫困地区干部培训中心，广西 南宁 530012；2.南宁师范大学 环境与生命科学学院，广西 南宁 530001）

为确保脱贫攻坚目标如期完成，自脱贫攻坚战打响以来，各地区认真落实中央脱贫攻坚决策部署，将脱贫攻坚视为头等大事和第一民生工程。经过多年持续奋斗，脱贫攻坚目标任务顺利如期完成，为全面实施乡村振兴战略做了前瞻性的准备。在新发展阶段如何从集中资源支持脱贫攻坚转向全面实施乡村振兴战略已成为重大的时代课题。在广西脱贫攻坚成果调研的基础上，从巩固脱贫攻坚成果的应然和实然角度切入与分析，探索健全防止返贫监测和帮扶机制，持续做好稳就业的大文章，提升农村基础设施建设水平，提高原贫困地区产业发展能力等巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的工作路径。

一、脱贫攻坚协同乡村振兴的时代需求

党的十八大以来，党中央将脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置，并围绕脱贫攻坚目标作出了一系列重要部署［1］18。经过持续多年的奋斗，全国脱贫人口生活水平大幅提升，贫困地区面貌发生了翻天覆地的变化。脱贫群众精神风貌显著改变，脱贫地区基层治理能力明显提升，脱贫攻坚取得的历史性成就前所未有。随着2021年2月习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上向世界庄严宣告“我国脱贫攻坚取得全面胜利”［2］，我国“三农”工作的重心将实现向乡村振兴战略的转移。脱贫攻坚的全面收官为乡村振兴做了前瞻性准备，巩固脱贫成果和衔接乡村振兴成为新课题。随着2021年中央一号文件的发布，我国全面进入乡村振兴的新阶段。脱贫攻坚战与乡村振兴战略存在目标统一性、时间接续性、空间耦合性、内容共融性和参与主体一致性的内在逻辑［3］。从消灭绝对贫困到解决相对贫困，在巩固脱贫攻坚成果的道路上，农村反贫困治理格局依旧机遇与挑战并存。尤其是已脱贫地区仍然存在一小部分防贫返贫监测户，还存在着难以预见的不可抗拒因素导致脱贫户返贫的风险，以上潜在因素对脱贫攻坚成果衔接乡村振兴战略的有效实施将会产生深远的影响［4］30-31。

广西壮族自治区是“十三五”全国脱贫攻坚主战场之一，集“老、少、边、山、库”等特征于一体。经过八年精准扶贫耕耘，五年脱贫攻坚奋斗，至2020年12月，全区如期实现634万贫困人口、5379个贫困村、54个贫困县脱贫摘帽，取得了脱贫攻坚战的全面胜利。但由于广西脱贫人口基数大、负担重，部分地区的脱贫成果基础较为薄弱，因而在巩固拓展脱贫攻坚成果协同乡村振兴的有效衔接中还存在一些问题。为此，需要剖析实然问题，探寻应然路径，方可巩固脱贫成果，继续完善农村贫困治理格局，助力乡村振兴的有效实现。

二、脱贫攻坚承接乡村振兴的实然问题

（一）脱贫地区产业发展水平亟待提高

脱贫攻坚期间，广西大力发展县级“5+2”①和村级“3+1”①特色产业。到2020年底县级“5+2”产业覆盖率达97.04%，累计带动426万贫困人口脱贫，但脱贫攻坚期内为了实现贫困群众尽快有产业收入、达到脱贫标准，一些县级“5+2”产业中以发展“短平快”产业为主，如百香果、糯玉米、鸡、鸭等种养项目，1年内就可以见效，但规模小易受市场风险影响，存在市场不稳定风险。一些大石山区自然条件较差，产业配套设施较为缺失，产业发展困难、基础薄弱。广西壮族自治区共有35个大石山区县，这些县山地面积基本占2/3以上，人均耕地不足1亩。如都安瑶族自治县石山面积占89%，人均土地不足0.7亩，素有“九分石头一分地”之称，土壤植被稀少，多是山窝石缝地，推进规模种植养殖难度较大。再者，脱贫地区还面临着产业链建设滞后等发展问题，如冷链保险、分拣包装、仓储物流等配套不足。产业链建设滞后会引发产品精深加工不足，产品价值含量不高。

（二）农村基础设施建设仍待加强

脱贫攻坚以来，广西壮族自治区大力推进村级基础设施建设项目，全力实现“村村通路、户户安全用电、家家安全饮水有保障、电信网络村村覆盖”等村级基础设施建设目标。但村级基础设施建设项目多以小型工程项目为主、等级较低，大中型项目较少，在一定程度上影响了乡村扩大产业发展、电商物流下沉、文旅产业扩容等发展规划的实施。在“十三五”期间，全区要求自然村（屯）必须通砂石等级以上道路，但受限于经济发展和财政收入困难等因素，脱贫摘帽标准中的路面宽仅为3.5米，扶贫产品运输车辆通行不畅，物流成本高，直接影响扶贫产业效益，难以满足乡村振兴阶段产业运输等方面的要求。此外，内连外通的高速公路、铁路网络尚未最终形成。截至2021年3月，全区还有崇左、河池2个设区市未通高速铁路，2个革命老区县（西林县、天峨县）、1个少数民族自治县（金秀县）、1个石漠化片区县（忻城县）未通高速公路。受财政扶贫资金使用限制，有贫困人口的非贫困村获得扶贫资金扶持较少，基础设施建设资金欠缺，一些农村基础设施条件还存在薄弱环节。资产管理、管护机制还不够健全，脱贫攻坚期间建设的基础设施项目缺乏有效规范管理管护，不利于持续发挥效益。

（三）脱贫劳动力就业技能较为薄弱

广西壮族自治区是劳力输出重要省（区）之一，工资性收入是建档立卡户家庭主要收入来源。以广西为例，务工收入约是70%的脱贫户家庭主要收入来源，其中2020年（截至6月底）广西外出务工贫困劳动力达256.89万人，为2019年244.01万人的105.28%［5］。但是，由于一些脱贫人口文化水平比较低，劳动技能不高，难以从事和适应技术性岗位或需要一定文化知识水平的岗位，更多是从事体力劳动工作，收入不高且稳定性不强。研究表明，贫困人口不仅易于出现收入不足、物质贫乏等问题，还会因受教育程度低和缺乏就业技能而陷入收入不稳定状态［6］187。加之，一些脱贫劳动力年龄相对较大，对新知识、专业技能的接受能力不足，难以适应岗位需要。

（四）易地搬迁后续扶持任务较重

目前广西壮族自治区的易地扶贫搬迁以县城集中安置为主，脱贫攻坚期间全区累计建设506个集中安置点，有71万贫困人口搬出穷山沟。由于搬迁群众长期生活在偏远山区，从贫困地区到城镇，从农民到市民，在思想观念和生活方式习惯上与新环境的要求差异较大，部分搬迁群众暂时难以适应新生活，出现了诸如有的搬迁群众丢弃杂物导致下水道水管堵塞、乱丢垃圾造成安置小区脏乱等现象。一些脱贫县缺乏安置区配套产业园区或产业园区进驻企业较少，造成搬迁群众无法就近解决就业问题，为此多以外出务工为经济来源。个别安置点实行跨县安置，如百色市深圳小镇、钦州市中马产业园易地搬迁对象均属于跨区域搬迁，造成后续帮扶政策未及时跟进，社会服务保障等难度加大。

三、脱贫攻坚转向乡村振兴的应然衔接

2020年以前全国“三农”工作重心以脱贫攻坚为主，脱贫攻坚战全面胜利后要以乡村振兴战略激发脱贫地区的内生动力和外在活力，着力解决好相对贫困问题，逐步实现共同富裕。借鉴脱贫攻坚的成功经验，优化乡村振兴战略的实现路径，探索创新巩固脱贫成果与推动乡村振兴的联动机制，着力引导脱贫群众积极投身到乡村振兴建设中来。建立完善的项目统筹机制，将需要延续的脱贫攻坚项目纳入乡村振兴发展规划。持续加强和创新扶贫政策，使新旧扶贫政策有效衔接，形成科学合理的政策体系。

（一）相关政策文件的调整衔接

在脱贫攻坚与乡村振兴衔接的新发展阶段，相关政策应由集中统筹向部门精细化救助保障式帮扶转变，才能更好地解决临时性和突发性的返贫问题。一是做好扶贫产业发展和现代乡村产业体系衔接。产业帮扶是“造血式”扶贫的主要措施，通过激发脱贫群众的内生动力大力发展区域特色产业，形成自我发展机制。5年来，各地形成了多种特色产业，如龙胜百香果、上林香米、田林八渡笋等农产品种植业。但这些产业发展存在规模小、效益低等问题，难以规模化发展，继而影响农户的经济增长。全面乡村振兴阶段，要依托区域特色优势，在既有的扶贫产业发展基础上，打造特色农业产业链，健全现代农业产业体系，实施将农产品往精深加工和品牌化生产方向发展、融合产业发展示范园和科技示范园区等衔接政策。二是加强贫困地区基础设施建设衔接。5年来，贫困地区道路、电路、网络、公共饮水安全等基础设施有了翻天覆地的变化。乡村振兴时代，要继续推进基础设施建设向质量提升的内涵式方向发展，依据区域产业优势，将基础设施建设向资源路、产业路、旅游路等文旅产业化方向拓展，让农村基础设施具有生活和生产的双重用途。三是提升农村基本公共服务水平的衔接。经过5年的攻坚奋斗，村集体文化活动室、农家书屋、乡村中心学校、镇初级中学、乡村卫生室等公共服务设施得到全面覆盖。提升农村基本公共服务水平是乡村振兴目标实现的重要保障，如加大乡村教师的教学水平，提升村集体活动室的使用效率，发展健康乡村建设等对乡村建设都有着重要意义。四是“智志帮扶”和新时代农村精神文明建设的衔接。“智志帮扶”是“造血式”扶贫的又一创新，通过激发群众的内生动力增长其志气，从根源上斩断“懒汉”思想，旨在依托教育扶贫改变群众的观念，阻断贫困代际传递。以农民接受的方式弘扬社会主义核心价值观，开展“听党话、感党恩，跟党走”等活动，挖掘和传承优秀乡土文化，当下全区开展的乡风文明建设活动成为“智志帮扶”的升级渠道。五是巩固脱贫攻坚成果和防止返贫监测的衔接。脱贫攻坚战役消除了绝对贫困，但相对贫困的突发性和不稳定性依旧存在，需要在监测上建立完善的监测机制，防止相对贫困户的出现。在监测管理上，持续关注兜底群众和特殊群体，将这部分相对贫困户纳入常态化帮扶政策体系，形成稳定的保障措施。

（二）工作队伍的衔接

加快推进省、市、县三级扶贫机构调整和新一轮驻村帮扶队伍选派工作，对脱贫村继续选派驻村第一书记和工作队员，保持工作稳定性。全面梳理脱贫攻坚政策，做好政策延续、调整、优化，加大对国家乡村振兴重点帮扶县的集中支持。做好帮扶与乡村振兴工作衔接，研究确定有效衔接和乡村振兴期间东西部协作内容，继续引导东部的资金、人才、技术、市场、社会力量等优势资源参与乡村振兴，推进产业合作、劳务协作、消费协作、发展村级集体经济协作等，更加注重发挥市场作用，强化以企业合作为载体的帮扶协作，增强脱贫地区发展后劲。继续用好扶贫信息员这支骨干队伍，根据工作需要，修订现有的信息员管理办法，将其调整为防贫监测信息员，将防贫监测及信息数据相关工作纳入乡村振兴工作范畴，健全相关工作职责制度。

（三）城乡融合发展的衔接

国务院印发的《国家人口发展规划（2016—2030）》明确提出，“探索建立符合国情的贫困人口治理体系，推动扶贫开发由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变”［7］，据此，新时期乡村振兴的重心应由农村转向农村和城市减贫融合推进上。由于土地的流转及集约化经营，不可避免会出现少量无地、无业、无保障的农民可能成为新的贫困群体；大量农村人口向城市迁移，加上经济结构的变迁以及较高的住房、教育、养老等生活成本压力，不可避免地可能产生一些城市贫困人口。因此，巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的衔接还需考虑推动城乡基本公共服务均等化、城乡医疗服务体系均衡配置、乡村实用人才培养等一体化布局等，从城乡经济融合、城乡社会融合、城乡生态融合、城乡文化融合等方面健全融合的“四梁八柱”，进一步缩小城乡差距，实现统筹城乡融合发展治理体系新机制、新模式、新突破。

四、脱贫攻坚衔接乡村振兴的路径建议

（一）健全防止返贫监测和帮扶机制

返贫诱因存在多维性，这使得特殊困难群体存在返贫致贫风险。阻断返贫成为我国贫困治理中亟须攻克的难题［8］24。构建阻断返贫的长效机制，需要健全多部门联动的风险预警、研判和处置机制。

一是建设省区内部门联动的防贫监测大数据平台。通过内部联动的大数据平台共享信息数据资源，监测存在风险的边缘易致户，广西个别县（区）先行先试，探索乡村治理平台运用新趋向。如玉林市玉州区为全面提升城乡人居环境和城乡风貌，配合人居环境整治工作，解决传统社区村中事务繁杂，经常出现多头管理、职能交叉、资源共享不畅、服务不能落地等问题，通过社区网格化管理服务，利用互联网信息技术，运用移动智能终端搭建“街道/镇—社区/村—网格”三级网格体系的信息化平台，即数字玉州大数据综合服务平台，将管辖地域划分成若干网格状的单元，把“人、地、物、事、组织”等因素全部纳入网格管理，推出了全新的城乡风貌整治服务。在政务村务、利民便民服务方面，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体系。数字玉州大数据综合服务平台为用人单位与农户提供招聘岗位在线发布、招聘岗位在线展示、人才在线招聘等就业公共服务；基于政策条件对居民各项基础数据进行多维度分析，为城乡居民提供已享政策一键查询、应享未享政策精准自动推荐，为主管部门提供应享未享人员排查的社会救助政策精准推荐服务；面向县乡机关单位、社区/村主管部门，提供三务公开、新闻资讯推送、政策公示公告等，将党风廉政建设和反腐败工作向基层推进，并为村、居民参与到乡村振兴建设提供了资讯保障，引导全民参与乡村振兴发展的政务村务服务；面向教育管理部门、学前教育机构、幼儿家长，构建完整的校园信息管理系统，通过阶段性数据更新，了解辖区各地的升学情况，助力主管部门为幼小衔接做好预备工作的学前机构综合信息服务。目前，该平台已进行推广与使用，在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接阶段将发挥示范作用。

二是建立防贫监测标准。创新返贫风险分级评估机制，结合线下核实反馈，实现防贫监测和帮扶工作全流程的信息化管理。

三是充分挖掘利用脱贫攻坚信息资源。充分利用国家和广西脱贫攻坚期间建设的信息系统数据库数据，与教育、民政、住建、应急、大数据发展局、医保等部门建立基础信息数据共享机制，破解省级部门防贫监测基础数据难打通不共享这个难题。对有劳动能力的，及时开展产业、就业等帮扶；对无劳动能力的落实兜底保障措施，确保基本生活有保障。广西来宾市金秀瑶族自治县专门成立脱贫攻坚防返贫阻击战大数据中心，谋划建立数字金秀政务区块链大数据综合服务平台，建设包含防贫体系在内的七大决策体系及其业务系统，通过集成七大决策体系中的业务系统基础数据，对数据进行深度挖掘和综合分析，进一步提高防贫监测的精准性。通过共享民政、医保、残联等单位数据，利用系统开展指标分析、数据对比、阻贫预警监测、数据检索等工作，对处于贫困临界边缘的非贫困户，以及因灾、因病、因突发事故等出现返贫风险的脱贫户，按照重点突出、分类管理的原则进行实时监测及动态管理，重点监测其家庭收入、支出等情况。同时，通过设置风险临界指标值，建立定期评估机制，对出现返贫致贫风险警报的农户，即时进行实地核实和启动干预。

（二）持续做好稳就业的大文章

持续落实就业帮扶政策，加强劳务组织和就业服务。加大劳动力就业技能培训资金投入，针对脱贫劳动力就业意愿、岗位需求，开设各类针对性较强的实用性技能培训，提升岗位适应性、就业稳定性。对不愿外出务工或年龄较大的劳动力，延续和优化带动就业优惠政策，支持龙头企业等经营主体带动就业；用好管好就业扶贫车间和公益性岗位，充分吸纳就业；支持脱贫地区在涉农项目建设和管护时，广泛采用以工代赈方式，就近就地增加就业岗位安置脱贫人口和低收入人口就业，确保每年务工人数在保持上年基础上稳步增加。贵港市港南区采取形式多样的措施进行稳就业，通过宣传引导，拓宽就业渠道，提升技能培训，用活就业政策等方式促进贫困劳动力稳定就业。一是通过“到户讲、开会讲、广播讲”方式，广泛宣传就业扶贫政策，同时在城区和乡镇各村张贴《致返程农民工的一封信》，运用新媒体手段，通过网站、电话、微信、QQ 群等形式，“一对一”联系到人，“全天候”对接服务，广泛准确摸清贫困劳动力就业和企业用工需求情况，促进贫困劳动力精准就业。二是开展“春风行动”“就业援助月”“民营企业招聘周”“就业扶贫日”等招聘活动，为用工企业和有就业意愿的贫困劳动力搭建供需平台，打通供需对接渠道。三是以职业技能培训为基础，探索技能培训与就业扶贫结合新路子，推行“培训机构+订单培训+就业安置”模式，采取送政策进村、送技能进村，菜单式选课、订单式授课、培训与企业相结合、培训与市场相结合的“两送两单两结合”方式，实现培训与安置就业相结合，帮助贫困劳动力迅速掌握职业技能，力争“培训一人、就业一人、脱贫一户”，切实提高培训的实效性和就业率。

（三）提升基础设施建设水平

继续加大脱贫地区基础设施建设，实施基础设施提升行动，对公路、铁路、水利、电力、通信网络等区域性和跨区域性重大基础设施建设工程线路规划着重兼顾脱贫地区。大力推进“四好农村路”②建设，加快乡村道路提档升级，继续实施农村公路危桥改造及生命安全防护工程，提升农村公路安全保障能力。加大脱贫深度贫困地区资金倾斜支持，重点围绕产业、旅游等领域，实施资源路、产业路、旅游路，支持建设防洪、灌溉等重大水利项目，提升4G、5G网络覆盖率，助力数字乡村建设。如中国铁路南宁局集团公司充分发挥铁路行业优势，深度拓展运输扶贫功能，为服务国家级重点扶贫地区旅游扶贫开发，2016年率先开通运营三江南至广州南始发动车，使三江侗族自治县成为全国首个开通运营始发动车的国家级贫困县。同时，联合地方政府在国家级贫困县百色市凌云县建成全国首个高铁无轨站，通过专线大巴与百色高铁站无缝衔接，实现公路和铁路“一站式服务、零距离换乘”，开创了“高铁+旅游+扶贫”新模式，方便了不通铁路、高铁的偏远山区群众快捷出行、农特产品外运，确保贫困地区重点物资运输和公益性运输，方便出行，降低物流成本。

（四）提高原贫困地区产业发展能力

柳州市通过延长螺蛳粉产业链，开创了以螺蛳粉产业培植推动“造血扶贫”的新路径，为满足螺蛳粉生产企业对原材料的需求，在各县区因地制宜打造了一批田螺、豆角、木耳、酸笋、大米等螺蛳粉原材料生产基地，不断延长相关产业链，形成了“螺蛳粉+”产业链，同时创新“扶贫车间+农户+合作社”“公司+基地+农户+合作社”等扶贫模式，让贫困户在产业链的各个环节上，都能充分享受产业增值收益，实现螺蛳粉产业扶贫的可持续发展，让广大农民实现稳定脱贫增收。但能做到螺蛳粉产业链规模的毕竟是少数，原贫困地区农业产业自然条件较差，产业发展基础还较薄弱，大部分脱贫户虽有产业覆盖但不多不强，引进龙头企业难度大，经营主体带富能力不强。要继续坚持产业生产、产品销售“两手抓”，加强生产技术指导，落实产业扶持政策，加大产销对接力度，帮助脱贫群众扩大产业。指导相关地区抓好龙头企业与脱贫村优势产业及脱贫农户参与产业开发的对接，最大程度将脱贫户及普通农户融入产业链各个环节。

（五）加强易地搬迁后续扶持

扎实推进易地扶贫搬迁后续扶持“十个强化”③，加大后续扶持资金投入，完善安置区教育、医疗、生活等配套，健全社区党组织、居民自治组织、社会服务、社区综合管理等组织，妥善解决搬迁群众户籍转移问题，提升安置区管理服务水平，落实搬迁后续扶持政策，帮助群众转变思想观念、破除陈规陋习，融入城镇生活。支持各地加大安置区配套产业园区建设，利用粤桂协作平台，加大招商引资力度，积极引导广东厂商、企业到产业园区投资兴业，就近吸纳搬迁人口就业、带动产业发展。如环江毛南族自治县在完成易地扶贫搬迁住房建设、搬迁入住工作后，统筹资源加大后续扶持工作力度。通过抓党建促提升，全力加强易地扶贫搬迁安置区的基层组织建设，创新实施“党建联抓、自治联管、产业联扶、就业联创、文化联办、服务联动，全力带动搬迁群众安居乐业”后续扶持服务机制，实现“搬得出、稳得住、能致富”；创新实施社区、社会组织、社工等三社联动服务机制，通过政府购买服务，引入广西汉达社会工作服务中心，指导社区孵化居民理事会、老年人协会、创业者协会等社会组织，提升社区管理服务水平。

结语

脱贫攻坚是乡村振兴的前哨战。“十四五”期间，乡村振兴全面铺开，从脱贫攻坚转向乡村振兴，涉及的人群面更广，需要剖析实然问题，探寻应然路径，继续完善农村贫困治理格局。脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接是我国扶贫工作重心由消除绝对贫困到减缓相对贫困的具体体现，基于目前脱贫地区产业发展水平、基础设施建设等问题，从健全防止返贫动态监测和帮扶机制、持续做好稳就业、提升基础设施建设水平、提高产业发展能力等方面入手，研究探索巩固脱贫成果与推动乡村振兴的联动机制，可助力于乡村振兴战略的全面推进。

注释：

①“5+2”和“3+1”指的是引导全区106个有扶贫任务的县（市、区）和全区5379个贫困村，根据当地资源禀赋，参照自治区下发的86个特色产业目录，在开展生产调查和专家论证的基础上，有扶贫任务县（市、区）要从86个特色产业目录中遴选确定5个特色产业作为脱贫攻坚期内的主导扶贫产业，再从86个特色产业目录中遴选确定2个特色产业作为自选产业。此外，贫困村从86个特色产业目录中遴选确定3个特色产业作为脱贫攻坚期内的主导扶贫产业，再从86个特色产业目录中遴选确定1个特色产业作为自选产业。主导产业遴选确定后，脱贫攻坚期内原则上保持不变，各级各相关部门给予重点扶持；自选产业在脱贫攻坚期内，可以一年一调整，各级各相关部门同样给予扶持。

②“四好农村路”是习近平总书记于2014年3月4日提出的，“农村公路建设要因地制宜、以人为本，与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应，要进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好，逐步消除制约农村发展的交通瓶颈，为广大农民脱贫致富奔小康提供更好的保障。”

③2019年12月16日，广西壮族自治区党委、自治区人民政府印发《关于进一步强化易地扶贫搬迁后续扶持工作的意见》，明确易地扶贫搬迁后续扶持“十个强化”，即：强化教育保障、强化医疗保障、强化社会保障、强化社区服务、强化产业扶持、强化就业帮扶、强化文化服务、强化拆旧复垦、强化组织建设、强化平安建设。