构建我国“吹哨人”法律制度的探讨

2021-01-13解伟

湖北经济学院学报·人文社科版 2021年8期

解伟

摘要：“吹哨人”制度源于国外，已在我国反腐败、打击职务犯罪、食品安全监管等领域得到了运用。由于我国尚未建立专门的“吹哨人”法律制度，对“吹哨”行为的认定、受理、保护等均处于探索阶段。新冠肺炎疫情引发了公众对“吹哨人”的关注，也产生了一些“误读”。当前，顺势而为建立我国“吹哨人”法律制度时机已经成熟。通过立法，明确“吹哨人”基本概念及“吹哨”渠道、方式、调查反馈、权益保障等基本内容，进而激励更多掌握“内部信息”的组织成员出于公共利益目的，对组织的非法或不当行为进行揭发、举报，增进个人、组织、政府与社会良性互动。

关键词：吹哨；举报人；保护；法律制度

“吹哨”（译自英语单词“Whistleblowing”），本义是指警察遇到正在发生的案件，以吹响哨子的方式提醒同伴或公众注意，后在实践中不断延伸范围、扩大解释，泛指对损害公共利益、危害公共安全行为进行披露、告发或示警的行为。在2020年新冠肺炎疫情期间，“吹哨人”制度进入公众视野并引起广泛关注。

一、“吹哨人”制度概述

（一）“吹哨”的语义分析

19世纪70年代以前主要英语词典中，还没有将“Whistleblower”或“Whistleblowing”收纳其中；直到1986年英国牛津词典增补本中，才对其作出解释：对一个人或一项事吹响哨子，以警示一项活动将产生严重的后果[1]。后逐步引申为内部人员在外界发现之前，主动将组织的违法或不当行为，向相关机构或媒体告发。如Nader，Petkas和Black- well引申为“组织成员对组织内部的腐败、浪费、欺诈等非法或有害社会公共利益行为进行揭发”。Miceli和Near定义为“组织成员（包括前雇员或现任雇员）向能够做出有效行为的个人或组织揭发的、在其雇主控制下的非法、不道德或违反规则的行为”[1]。Ralph Nader认为吹哨是指“内部人员发现其所在组织有参与腐败、非法、欺诈及有害活动时，经过衡量认为公共利益大于受雇组织利益后，向公众告发的行为”。Peter B.Bubb定义为“有权接触组织内部重大违法事件信息或数据的人，故意、非义务性地将用人单位已经发生或即将发生的重大违法事件，向组织外部有权纠正的实体部门进行揭发”[2]。在涉及权力监督等敏感题材的调查报道中，（被调查方内部）与记者个人或媒体机构建立特殊关系的“线人”或信源通常也被称为“吹哨人”（whistleblower）[3]。

在我国理论研究中，对“Whistleblowing”有“举发”“内部资讯揭露”（中国台湾地区）、“内部告发（揭发）”“告密”“检举”“内部举报”“内部曝光”“知情人爆料”“公益告发”等多种不同译法或习惯用法，有的时候直译为“吹哨”。如《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出“建立‘吹哨人’、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护”[4]，这是国家层面首次提及“吹哨人”。在国内部分地方发布的文件中，也将行业或企业内部举报称作“吹哨人”制度。但总的来说，对“吹哨”和“吹哨人”缺乏明确的定义，在多数语境下等同于“举报”或“有奖举报”。

（二）“吹哨”主体

国外成文法多将“吹哨人”限定为雇员或劳动者。如美国《萨班斯法》第806节对“吹哨者”的定义仅限于雇员，包括受雇于用人单位或者其承包商、转包商、代理商的雇员[2]。英国《公益揭露法》规定为工人，包括劳务派遣员工，依据合同向他人提供服务、不受他人监督或管理的人员，提供医疗服务人员，接受职业训练的人员等[5]。日本《公益告发者保护法》限定为“于事业或者事业场所中受雇用或受领工资的劳工，除了企业的正式劳工外，还包括正式劳工、临时工、派遣工、非全日制劳动者及形式上属于承揽或委托契约实质上在单位指挥监督下提供劳务的劳工[6]。

非雇员或非组织成员如一般民众偶然获悉某个组织的内部信息，因为对组织不负有忠诚义务，即使揭露、告发也不会遭受降级、免职、解除劳动合同等组织处分，不能成为劳动法意义的适格“吹哨人”。我国学者也强调“吹哨人”身份的内部性和承受内部风险的可能性，比如认为“吹哨人”应为“用人单位的劳动者”，其范围包括正式员工、非全日制员工、临时工、派遣员工、在用人单位实质控制下提供劳动的劳务派遣人员、兼具劳动者与董事双重身份者[7]。

身份的“内部性”是“吹哨人”区别于一般举报人的重要特征，只有组织成员可以同时具备获取组织信息的优势、对组织负有忠诚义务、遭受组织报复潜在风险这三个基本条件。组织成员基于与组织的契约或共识建立相互信任，才有机会和能力获取外人无法知悉的内部信息甚至核心机密，其举报更准确、可信。当组织实施或即将实施违法或不当行为时，组织成员借助外部力量干预、纠正组织行为，将会动摇“吹哨人”對组织的忠诚信念和互信关系，因而会承受保守组织秘密还是促进公共利益的内心纠结。“吹哨人”身份暴露，就有可能遭受组织的歧视、排挤甚至打击报复，影响劳资关系或职业生涯。

实践中“吹哨人”范围有扩大解释趋势，这有利于将更多举报人纳入保护范围，比如联合国《反腐败公约》将“吹哨人”界定为“基于善意和合理根据向相关部门举报违反公约条款的任何人[8]。”但从“吹哨人”法律制度的初衷来看，应将“吹哨人”限定为与组织存在劳动关系、管理关系等权利义务关系的“组织成员”，“吹哨”内容限定于“吹哨人”所在、所隶属或所服务的组织的内部信息，避免混淆“吹哨人”与一般举报人的差异与界限。比如医生举报或曝光本人所供职医院隐瞒传染病疫情线索的行为属于“吹哨”范畴，因为偶然因素了解到不相隶属的其他医院隐瞒传染病疫情线索或者自己经常光顾的超市经营假冒伪劣商品的信息并进行举报或曝光，同样应当受到鼓励支持，但不应纳入“吹哨人”法律制度调整范围。医生了解到所供职医院隐瞒传染病疫情线索的行为，但没有报告、举报或公开、曝光的主观意图，只是向其他人无意谈起或者向特定的少数人谈及并要求对方保密，即使信息被公开传播，亦不属于“吹哨”行为。

（三）我国“吹哨人”法律体系

“吹哨人”立法模式有专门立法和散见于诸多法律两种。我国《宪法》第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，通常被视为“吹哨人”制度的“源头”法条，但这里被“吹哨”的对象仅限于“国家机关和国家工作人员”。此外，在《刑法》《刑事诉讼法》《监察法》和部分法律、法规、规章、规范性文件中有一些内容涉及“吹哨人”。如《劳动法》《劳动合同法》《劳动保障监察条例》规定任何个人对违反劳动保障法律、法规、规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报，禁止用人单位打击报复；《环境保护法》赋予公众举报环境违法行为的权利，《大气污染防治法》《土壤污染防治法》设有内部举报人保护条款；《传染病防治法》要求任何单位和个人发现传染病病人或疑似传染病病人时，及时向疾病预防控制机构或医疗机构报告；《食品安全法》于2015年修订后增加了有奖举报条文；《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发[2006]24号）要求通过社会公众报告、举报奖励等方式，拓宽信息报告渠道；最高人民检察院、公安部、财政部《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》，规定了职务犯罪举报人保密、保护、奖励内容；中国证券监督管理委员会《关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为的通告》，确立了证券违法举报人制度；科技部、教育部、国家自然科学基金委员会监督委员会曾提及科研不端“吹哨”行为；财政部、证监会、审计署、银保监会制发的《企业内部控制基本规范》，要求企业建立举报投诉制度和举报人保护制度；《深圳市食品安全举报奖励办法》鼓励企业员工举报企业、行业的食品安全违法行为；近年来有许多地方陆续出台了涉黑涉恶线索举报人保护制度。

总的来看，我国“吹哨人”法律供给不足，内容分散，缺少系统整合；多数法律规定原则、笼统，缺少操作细则，一些规范性文件效力层次偏低，适用范围较窄且缺少有效衔接；救济、补偿、奖励制度不完善，保护职责不清，举报人信息泄密情况时有发生，不利于“吹哨”行为的认定和保护。

“吹哨人”的双重身份，会引发个人、组织、社会之间的价值、伦理、利益冲突，这也使“吹哨人”制度一直存在争议。支持者认为这一制度对内可以增加组织沟通，“倒逼”治理完善，对外可引入行政力量或社会监督减少公共利益损失，降低政府监管成本，促进个人、组织、政府与社会的良性互动。反对者则认为“吹哨”毕竟是对忠诚义务的背叛，违背了契约精神，会破坏组织稳定。国外有学者称之为“在组织内部偷偷攫取他人的秘密和错误并加以披露的‘鼹鼠’”，认为“运用过盛会导致社会‘反叛者’丛生，人与人之间的信任、忠诚关系撕裂，动摇公序良俗伦理基础[1]。”我国传统文化崇尚忠诚、重视服从，对“告密”行为多持鄙视和排斥态度，但现实中以“告密”为工具夸大其词、渲泄私愤、攫取私利、要挟组织、报复他人的情况却时有发生。这是我国对构建“吹哨人”制度持谨慎态度的重要考量因素之一。

二、“吹哨人”实证分析

“吹哨人”在我国学术界属于“冷门”研究领域。在中国知网以“吹哨”为主题进行检索，共显示从2002年到2020年272篇文献，除14篇硕士论文外，其他多数刊发于非法学专业刊物，针对“吹哨人”制度的某个方面进行一般性介绍、讨论或倡议。武汉医生李文亮患新冠肺炎去世后，被一些媒体称为“吹哨人”，由此引起了关于“吹哨人”话题的热烈讨论，其中也包括不少的无心误读或有意误导。

（一）武汉疫情的“吹哨人”

李文亮医生作为医院职工，因工作原因了解到所在医院收治“不明原因肺炎”（当时以为是SARS）病例的内部消息。但医院收治“不明原因肺炎”病人并不属于非法或不当行为，医院也没有限制李文亮等通过正式渠道报告病例情况。《传染病防治法》第三十条规定：疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。根据财新网公开报道，李文亮医生在接受采访时说“我们立刻就上报到医务处和院感办公室”，“我们医院专家组对前面这个病患会诊时，也说他们无法决定做不做检测。当时临床的确诊基本是通过排除其他病因的方式进行[9]”。这说明李文亮医生知晓疫情线索报告的程序和方式，按照规定程序进行了报告，并且没有因此受到医院处罚。

《传染病防治法》第三十一条规定：任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。可见社会公众发现了传染病疫情线索，也应通过正式渠道报告疾病预防控制机构或医疗机构。这是因为传染病疫情确认要依赖必要的专业知识和严格的法定程序，即便临床医生对不属于自身“术业专攻”的传染病，也不具备直接诊断的能力和权力。何况像SARS这类曾在全国范围造成重大影响、按照甲类传染病管理的乙类传染病，一旦发现多例病人，已经成为重大公共卫生事件線索，各地必定会在谨慎审核的前提下，依据权限予以发布。有观点质疑我国传染病疫情发布程序环节繁多、用时较长，这其实跟现阶段国民整体的科学素养、知识水平和心理状态密切相关。事实证明，一条根本经不起仔细推敲的不实信息却常常以讹传讹，轻易引发公众恐慌情绪及抢购囤积“食盐”“板兰根”等常用物品的非理智行为。所谓的“内部消息”、伪造的“名人爆料”更是经常被别有用心地用来煽动情绪、制造混乱。现实中绝大多数医院都要求医务人员在临床发现可疑传染病病人时，要及时通过内部渠道上报，不得直接通过自媒体等向包括亲友在内的社会人群发送未经证实的消息。这些情况李文亮医生其实非常清楚，另外李文亮医生对消息的准确性并不十分确定，不存在向公众发布信息引起关注或警惕的主观意愿，其初衷是私下提醒自己的同学。李文亮医生明确表示“当时还强调了不要外传”，“因为我也是和同事交流知道的这事”。相关信息通过微信公开传播之后，李文亮医生的反应是“我之前很生气，截图还不打码。现在看得淡一些，别人可能也是一时着急，为了提醒家人朋友。[9]”国家监委调查组认为“李文亮医生在微信群中发布信息没有扰乱公共秩序的主观故意”，同时指出“在有关部门和专家尚未对不明原因肺炎作出明确诊断、对疫情还没有准确认识的情况下，他没有对信息进行核实就转发了，信息部分内容与当时实际情况不完全相符”[10]。

武汉新冠肺炎疫情公认的“吹哨人”是湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先。凭借专业敏感和SARS防治经验，她于2019年12月27日向医院报告了3例不明原因肺炎病例，医院上报所在区疾控中心后，武汉市疾控中心于当天组织了流行病学调查和检测。12月29日，湖北省中西医结合医院再次报告4例来自华南海鲜市场的不明原因肺炎病例。12月30日15：10开始至18：50，武汉市卫健委发布了《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》《关于报送不明原因肺炎救治情况的紧急通知》，要求开展华南海鲜市场相关肺炎病例搜索和回顾性调查。12月31日国家卫健委第一批专家组到达武汉。李文亮医生在微信群发布信息始于12月30日17：43，受到医院询问、约谈是在12月31日，被派出所“训诫”是在1月3日。从时间线来看，也无法得出当地刻意隐瞒疫情、打压疫情线索报告人的结论。另据国家监委调查组证实：“武汉市中心医院除和李文亮医生谈话了解情况外，没有给予他任何处理、处分，没有吊销其医师执业资格。在2020年1月3日公安机关对李文亮医生出具训诫书后，医院也未对他作出处理[10]”。最早上报疫情线索的张继先医生，不但没有受到处罚，后来还获得湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省卫生健康委员会记大功奖励。两相对比并对照“吹哨人”相关要件可以得出结论：李文亮医生向医院报告疫情线索属于“吹哨”行为，且没有因此而受到处罚。向同学透露信息的行为不符合“吹哨”要件，却被一些媒体热炒为“吹哨”，因为当时医院已经根据李文亮等提供的线索组织了会诊、上报，不存在非法、不当之处。李文亮医生发微信的动机也不是借助外部力量纠正医院的非法、不当行为，甚至根本不希望这一消息为外人所知晓。后来李文亮医生受到处理是因为违反了疫情报告发布规则，在没有确切结论的前提下，因过失造成了可能引发混乱的信息大范围传播这一客观事实。尽管其本意不希望发生这样的后果，但作为从业多年的医务人员，缺少了应有的合理谨慎，未能预见自己的行为后果或虽然预见却轻信能够避免后果发生。

疫情发生后的1月25日，定南县网民胡某看到有张封路的图片，觉得是定南县遥溪观公路，于是将图片转发到本村村组群并语音告知“遥溪观公路封路通行不了”，不明真相的群众又转发至其他村组群，造成一定的恐慌，警方依法对胡某作出治安拘留处罚[11]。2月11日，吴某为安抚家属，在家庭微信群杜撰1例已确诊新冠肺炎病例系误诊的信息，随后被其侄女转发，又经高某某向外转发扩散，三人均受到行政拘留处罚[12]。上述案例中，当事人均无编造信息制造混乱的明显故意，信息也是发布在村组、家庭这样范围特定的微信群内，但因不实信息被转发传播受到了行政处罚。假设李文亮医生发布的信息后来被证明不符合事实，那么约谈、训诫等处理措施也会被公众认为是可以接受的。真正的“吹哨”之举不为人知，不属于“吹哨”的行为却硬被贴上“吹哨”标签而人所周知，这证明了公众对“吹哨”这一生僻概念一知半解、牵强附会，加上疫情蔓延后公众对地方早期处理措施强烈不满，李文亮本人又有感染新冠肺炎去世的悲情经历，使其成为公众发泄情绪的“符号”载体。特别是“吹哨人”话题被敌对势力和不法分子处心积虑加以利用带偏风向，借李文亮医生去世大肆鼓吹西方特别是美国的“吹哨人”和“言论自由”神话，这显然不是李文亮医生愿意看到的。

（二）揭穿美国“吹哨人”神话

美国的言论自由一直是有限、有条件的言论自由。比如冷战初期，美国一度盛行麦卡锡主义，人们常常莫名其妙被扣上“通共”罪名，举报者和记者不敢大张旗鼓地揭秘。20世纪60年代后，情况有所好转，但近期美国一项调查发现，有38%的举报者经历过某种形式的职业报复[8]。在美国，是由公务员制度保护委员会特别顾问办公室和职业安全卫生署分别负责公务和私营部门的吹哨受理、吹哨人救济。职业安全卫生署给予雇主较多提出证据和获知吹哨雇员证据内容的机会，但雇主提出的证据不需出示给吹哨人，吹哨人因而无力反驳，大幅降低了申诉成功的机会。以2002年《萨班斯法》申诉的案件为例，2007年有70%被驳回，12%达成和解，13%被撤回，只有5%申訴成功[13]。联邦总审计局2004年报告提到，特别顾问办公室七年内有96%的案件积压没有处理，很多案件以证据不足为由不予受理，而不是要求吹哨人补充证据。职业安全卫生署统计的吹哨雇员遭雇主报复申诉案件每年递增，而申诉成功率不到20%[13]。

2016年总统大选中，特朗普成为“维基解密”披露希拉里“邮件门”事件最大受益者，他曾声称“我爱维基解密”，立誓推动保护吹哨人立法。但上台之后特朗普多次施压，公开批评司法部调查“泄密”力度不够，越来越多的举报和曝光被抹黑为“泄密”，吹哨人和调查记者得不到法律保护，甚至可能面临重罪处罚。美国司法部声明称，特朗普上任以来发生了“数量惊人”的信息泄露案件，并由此警告了《纽约时报》等多家媒体。2017年4月，特朗普在“退役军人事务部”下设“问责与保护吹哨人办公室”，专门调查针对该部门的举报指控、打击报复吹哨人等行为。但有吹哨人公开表示，在特朗普任上他们受到了来自退役军人事务部等机构变本加厉的报复。“维基解密”创始人朱利安·保罗·阿桑奇因披露信息被美国检控，避居厄瓜多尔驻英国大使馆多年后仍被逮捕。目前美国正寻求引渡阿桑奇，阿桑奇在美面临18项指控，如果罪名全部成立，他在美国将面临175年监禁。著名“吹哨人”爱德华·斯诺登向媒体曝光了包括“棱镜”项目在内的多个美国政府秘密情报监视项目，被美国政府以间谍等罪名提出刑事起诉。即使非涉密内容，过去十年中美国有八个州通过了禁止暗中拍摄、散布农场活动视频或照片的法案，调查、举报虐待动物行为的举报人常被指控为窃取机构财产与信息。政府还可以将参与举报的雇员转交司法部门进行刑事调查，彻底摧毁当事人的职业生涯[3，8]。

三、关于我国“吹哨人”法律制度的建议

2000年前后曾有人大代表提议专门立法，规范举报行为，保护举报人权益。新冠肺炎疫情唤起了学术界和公众对“吹哨人”制度的期待，考虑到我国在安全生产、突发公共卫生事件应对、环境生态保护、打击职务犯罪、扫黑除恶等诸多领域，治理任务复杂性与监管信息有限性之间的矛盾日益突出，为调动内部人士积极性，畅通信息披露渠道，丰富监管信息和案件线索来源，节约治理成本，建立“吹哨人”法律制度的时机已经成熟。从先行国家经验来看，“吹哨人”法律制度应包括以下方面：

（一）对“吹哨”行为的法律界定

“吹哨”不是规范的法律术语，结合国内外法律实践和我国国情，宜将“吹哨”界定为“组织成员举报”，即组织成员出于干预、制止、纠正组织的非法、不当行为目的，主动将所掌握的不为一般公众知悉、可能危害公共利益的组织信息，通过组织内部或外部包括新闻媒体渠道进行披露、举报、示警的行为。随着各类组织结构的复杂化、专业化、精细化，只有组织成员才有条件掌握更为准确、更为隐蔽的稀缺信息。与一般举报人相比，“吹哨”行为的威力更大、效率更高，同时组织成员“吹哨”所面临的伦理拷问和职业风险也高于一般举报人。合理界定“吹哨人”范围，一方面能够科学平衡个人、组织、公众三方利益关系，一方面可以更有针对性保护组织成员合法“吹哨”。现阶段可以就举报人制度专门立法，并在其中设立专门章节规定“吹哨人”制度，对具体的“吹哨”领域不宜逐一列举以避免过度限定，同时在相关的特别法中增加“吹哨人”制度条款，彼此形成有效衔接。

对于“吹哨”信息的真实性确信程度，有“实际且具体标准”和“合理相信标准”两种观点。鉴于“实际且具体标准”增加了“吹哨人”义务和收集证据过程中自身暴露的危险，国外多采用“合理相信标准”，即以正常理性人的标准，结合“吹哨人”在组织中的身份地位、吹哨时机等综合判断“吹哨”指向的行为是否违法或不当。“合理相信标准”不苛求“吹哨人”系统调查并完整呈现所举报信息的内容，但也不能仅凭主观猜测，“吹哨”信息必须具体、明确、具有合理事由能够认定其真实性或拥有初步证据。

在动机方面，有学者认为不在于吹哨人是否追求私人利益，而在于吹哨所针对的内容是否属实、是否侵犯公共利益。只要吹哨带有公益性内容，就应当符合吹哨目的的正当性。有学者建议雇员吹哨应当出于善意的动机，但不需要纯粹以维护公共利益为目的。也有学者提出不应苛求劳动者纯粹的动机，即使在“吹哨”时心存私利，只要客观上起到积极的社会效果，就应该被保护[2，13]。实践中可以结合采用正面判断和“负面清单”判断，即有利于维护、实现或增加公共利益的举报告发行为，或不是专为取得不正当利益、损害他人等不正当目的的举报告发行为，均可认为其动机为善意。对“吹哨”行为亦应作必要限制，避免碰运气、求刺激、公报私仇、诬告陷害等侥幸或恶意心理驱使下的不准确、低价值甚至虚假信息增加核查工作量、浪费行政资源，使“吹哨”滥用乃至失控，异化为个人要挟组织的利器。

（二）“吹哨”渠道、方式、调查及反馈

将“吹哨人”限定为组织成员，意味着“吹哨”可以通过两种渠道实施：一是内部渠道（internal whistleblowing）即组织内部的正式或非正式渠道；二是外部渠道（external whistleblowing）即组织以外的第三方力量如政府机构、民间团体、社会公众或新闻媒体。

内部“吹哨”使组织有机会自我纠错，有利于畅通内部信息管道，增加组织成员“主人翁”意识，减少信息外泄带来的组织信誉和利益损失。外部“吹哨”可以避免组织自我纠错机制失灵，保护“吹哨人”身份不泄露，借外力迅速制止组织的违法、不当行为，但消息失准或不实会给组织造成无辜伤害。应鼓励组织建立内部“吹哨”渠道，设置独立、公正的受理机构，引导组织成员首选内部“吹哨”。内部“吹哨”寻求组织内解决，也证实了组织成员的善意动机。

对事关生命、健康、安全等重大公共利益，或内部“吹哨”得不到处理和反馈，组织成员有合理理由相信“吹哨”所指向的行为源于组织直接决策，组织将会转移、毁灭、伪造重要证据或打击报复“吹哨人”时，允许直接外部“吹哨”。各类传统媒体和新兴自媒体具有信息发布快、受众覆盖广、传播范围大、监督力度强的优势，但媒体亦有自身利益追求，有可能为追求轰动效应未经充分核实抢发消息、带有立场预设而夸大、片面宣传等，给组织造成不可挽回的损失，应慎重对待直接向媒体“吹哨”的行为。

（三）“吹哨人”权益保障

1.身份匿名機制。匿名“吹哨”成本偏低，可能导致“吹哨”滥用，实名“吹哨”可信度更高，但也容易招致组织及其他组织成员对“吹哨人”的报复，应鼓励实名“吹哨”但不必将“实名”作为前提条件。不论内部或外部、实名或匿名吹哨，受理方都要对“吹哨人”身份严格保密，未经法定事由或“吹哨人”同意不得泄露，对泄露“吹哨人”信息的责任人，应刚性追究其行政、刑事责任。针对线索受理、转交、办理环节可能出现的非主观泄密风险，可在技术层面采用代码举报即“吹哨人”不提供真实姓名，由计算机自动生成身份代码，持代码进行举报、查询调查处理情况并领取奖励等。另外，“吹哨”信息是重要线索但不能直接用作诉讼证据，不应将“吹哨人”等同于证人而要求其出庭作证。

2.法律责任的豁免。组织成员获悉组织内部信息的前提是对组织负有忠诚、保密等义务因而得到组织信任或授权，在正式组织中这些义务常常通过契约或准契约关系加以确认。但各类组织成立的前提是依法合规运营，在实现自身利益的同时增加、促进公共利益，组织成员对组织的忠诚和保密义务均建立在这一大前提之下。如果组织行为正在或即将危害公共利益，组织成员“吹哨”可以避免损害发生或减轻损害程度，就不再对组织负有忠诚和保密义务。在立法中有必要明确只要“吹哨”行为符合正常的合法性要件，就予以免除“吹哨人”有可能面临的违约、侵权、诽谤、侵害商业秘密及商业信誉等民事、刑事责任，不必通过每一起个案的判决来获得不确定的免除结果。

3.针对报复的保护措施。组织成员对组织存在依附关系，因而组织对“吹哨人”拥有诸多公开或隐蔽的报复手段，如降职、降薪、调离、解聘、语言侮辱、精神孤立、身体伤害等，有时还可能殃及“吹哨人”家庭。有数据显示，半数以上的职务犯罪线索来自群众举报。最高人民检察院有关资料显示，约有70%的举报人受到不同程度的打击报复[14]。必须加快举报人保护制度的法制化、规范化进程，明确“吹哨人”及其近亲属受到报复时寻求司法机关保护的条件、程序等。现阶段可整合公、检、法和纪检监察机关力量，在明确分工的前提下共同履行对“吹哨人”保护职责。条件成熟时，可独立设置为公众所周知的专门机构，负责履行受理、保护和救济职能。还应借助社会团体、民间组织的力量提供救济，对职能机构形成有益补充。

“吹哨人”可通過申诉、仲裁、诉讼，在可能受到报复时获得事前保护，在重大案件查处过程中获得特殊保护，在遭受报复后获得救济援助。在诉讼程序中应实行举证责任倒置，由组织一方证明组织成员所受到的处分与“吹哨”无关，且未达到“实质不利性”标准，否则就应判定处分无效、予以恢复原状或给予惩罚性损害赔偿。在我国，“吹哨人”还有可能因为发布的信息失实或引发群体反应受到行政处罚，因此救济措施不仅仅针对用人单位等组织，还应在行政复议、行政诉讼方面扩大救济范围。

（四）激励措施

1.经济奖励。在西方社会特别是英美法系国家，罚没款分成机制拥有广泛社会基础。如美国1863年制定的《反不实请求法》规定公民揭发供应商的欺诈行为，待联邦政府追回该笔款项时，告发者可以分享追回款项25%的酬金。2010年制定的《多德弗兰克法案》规定，内部员工自愿提供原始信息举报，经核实属实对用人单位罚款超过100万美元时，“吹哨人”可获得罚金的10%～30%[2]。我国对举报行为更倾向于道德义务，给予经济激励补偿较少。实际上“吹哨人”需额外付出人、物、财资源并可能招致组织报复等不利后果，应当获得经济补偿，因“吹哨”被报复而遭受经济损失的，有权申请赔偿。经济奖励不应以举报人申请为前提条件，也不应限定过短的领取时间。奖励金额可依据涉案金额、罚款数额，结合被“吹哨”行为的危害程度加以测算。奖金领取应简化程序，可通过加密身份代码和指定账号领取奖金，减少“吹哨人”暴露风险。

2.精神鼓励。“吹哨人”享有对调查、处理过程和结果的知情权，以及对受理、办理过程的监督权。受理机构有义务在法定或规定期限内反馈受理、调查、处理结果，这是对举报人的有效精神鼓励。另外，应积极营造关注公共利益、披露非法或不当行为的社会氛围，让“吹哨人”摆脱伦理压力，从道义上获得广泛支持。

四、结论

通过法律制度安排激活公民“吹哨”权，有助于培育“公民”意识和法治精神，促进社会共治；完善各类组织内部治理，实现组织与组织成员、社会公众的良性互动；拓宽监管信息来源，提高举报信息的准确性与及时性，增进政府监管效能，推进我国民主法治社会建设进程。对“吹哨人”要件应加以界定，将“吹哨人”限定为“组织成员”，“吹哨”内容限定为“吹哨人”所在或所隶属组织的内部信息，“吹哨”行为应以“非恶意”、“合理相信”为标准，从而明晰“吹哨人”与一般举报人的界限，鼓励正当“吹哨”，同时防止“吹哨”滥用破坏组织稳定。提倡“内部吹哨”或有条件的“由内而外”梯次吹哨，但不将“内部吹哨”设置为“外部吹哨”的必要前提。通过物质奖励、精神鼓励和系统的制度保护，在“吹哨人”面临的公共利益与基于组织关系产生的互信、保密义务及不利后果之间取得平衡，消除“吹哨人”内心顾虑和可能面临的潜在风险。

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