校园“毒跑道”污染致害多元治理的法理与构造

刘 超

一、问题的提出

随着经济社会的发展和教育投入力度不断加大，加强体育锻炼以增强学生体质的工作越来越受到重视。我国《体育法》（2016年修正）第20条规定：“学校应当组织多种形式的课外体育活动，开展课外训练和体育竞赛，并根据条件每学年举行一次全校性的体育运动会。”第22条规定：“学校应当按照国务院教育行政部门规定的标准配置体育场地、设施和器材。学校体育场地必须用于体育活动，不得挪作他用。”因此，学校组织学生参与多种形式的课外体育活动是我国《体育法》规定的法定义务。我国教育部出台并多次修订的《国家学生体质健康标准》是评价学生综合素质、评估学校工作和衡量各地教育发展的重要依据。《国家学生体质健康标准》预期构建健全的国家学生体质健康监测和评价机制，激励学生积极参加身体锻炼。根据《国家学生体质健康标准（2014年修订）》的要求，全国各学校每年要开展覆盖所有学生的《国家学生体质健康标准》测试工作，并根据学生学年总分评定等级，作为学生参加评优和评奖的依据。

《国家学生体质健康标准》中规定学生身体素质类中的50米跑和坐位体前屈为各年级学生共性指标，这成为了我国当前各类学校注重建设标准化运动场以及塑胶跑道的背景，某种意义上使得铺设塑胶跑道成为当前各类学校的基础设施建设的必备选项。塑胶跑道由聚氨酯等材料组成，有些学校在铺设塑胶跑道时使用包含有毒有害成分的原材料，形成了广受关注的校园“毒跑道”现象。2014年开始，我国北京、上海、常州等多地密集爆发中小学“异味跑道、异味操场”导致学生发生流鼻血、过敏、头晕、恶心等症状的社会公共事件。校园“毒跑道”致害现象密集爆发后，引起政府和社会各界的高度重视，教育部成立了专门的塑胶跑道综合治理工作组，开展排查、启动专项个案综合调查、会同国家标准化管理委员会推动相关标准的修订工作，以期全面推进全国校园“毒跑道”的综合治理。2018年11月1日，教育部牵头组织制定的强制性国家标准《中小学合成材料面层运动场地》正式全面实施，为加强监控、规制和防控校园“毒跑道”致害方面严格了监管与执法标准，为治理校园“毒跑道”提供了新的制度供给。但是，修订的《中小学合成材料面层运动场地》增设了塑胶跑道国家强制性标准后，校园“毒跑道”致害现象依然在浙江台州等地频有发生，这促使我们需要重新检讨校园“毒跑道”的规制思路与机制。本文的研究表明，现行的校园“毒跑道”治理主要采取的是行政管制机制设计，行政管制思路与措施体系下的校园“毒跑道”治理存在着一些内生困境与现实弊端，应当更新为多元治理机制，以促进校园“毒跑道”问题的综合治理。

二、校园“毒跑道”的致害机理梳辨

塑胶跑道起源于美国明尼苏达州3M公司1961年铺设的一条200米长的用以赛马的“塔当”跑道，1963年“聚氨酯弹性体混合型塑胶跑道”开始用在田径比赛中使用。①何北：《塑胶跑道的前世今生》，载《中国体育报》2016年6月25日，第002版。1964年的东京奥运会首次使用塑胶跑道。中国自1972年预研塑胶跑道面层，1979年9月首次用于北京体育馆室内田径场。此后，国内塑胶跑道的建设、面层材料研究及体育训练研究呈现喷发式增长趋势。②周润声：《塑胶跑道及其有害物质的调查与思考》，载《山东化工》2017年第24期，第192～194页。基于橡胶的耐压和耐磨特征，塑胶跑道具有良好平整度、高抗压强度、适中的弹性和硬度、性能稳定等优势，其高弹性可以有效降低运动员身体坠落对身体造成的不利影响，有效保护运动员的脚和膝关节，减少运动员在运动中的受伤风险，又能辅助提高运动员的技能与速度。与此同时，塑胶场地相对比于草地或者之前用煤渣或泥土铺设的运动场，具有明显的避免粉尘、易于养护和便于高强度、高频率使用等优点，是国际上通用的、全天候室外运动场地坪材料，成为竞技体育、群众体育运动和校园体育教育的首选设施。正是基于塑胶跑道的这种特性，我国大量中小学建设塑胶跑道作为运动场所。

“塑胶跑道”本质上是一种通过施工对多种原材料再加工形成的一种特殊产品。从塑胶跑道的结构上考察，塑胶跑道往往包括划线、喷面层、封闭层、弹性颗粒层、底涂层和基础层。根据塑胶跑道的用料与施工结构，可以对其进行多种类型的划分，一般而言，根据塑胶跑道的施工结构、用料可以分为预制型塑胶跑道、全塑型塑胶跑道、混合型塑胶跑道、复合型塑胶跑道、透气型塑胶跑道、EPDM塑胶跑道六大类型。其中，透气型塑胶跑道是我国很多大中小学校的首选，EPDM塑胶跑道主要是由EPDM彩色胶粒层和黑色橡胶底层组成，由于其色彩多样，主要用于小学或者幼儿园铺装与使用的非标准跑道。

当前很多学校校园中之所以频繁发生“毒跑道”致害现象，其原因在于铺设跑道所使用的原材料是聚氨酯预聚体，聚氨酯预聚体是由控制在一定比例的多异氰酸酯和聚醚或聚酯多元醇在一定条件下反应所形成的高分子聚合物。复杂成分与比例的化学物质聚合反应所得的可反应半成品会因为原材料种类繁多、比例各异而发生不同化学反应。一些塑胶跑道的施工方或者承建方为了降低成本，在铺装塑胶跑道时往往会使用劣质原材料、不恰当配方或者不规范的施工工艺，造成塑胶跑道层面有毒有害物质超标，不规范施工建设导致塑胶跑道中挥发不完全的有机溶剂或者反应不完全的有机单体会逐渐散发。更为严重的是，一些供应商或施工方没有相关生产技术，不具备有生产经验与资质，在高额利润的驱使下采用劣质原料生产，甚至添加甲苯、二甲苯等有毒助剂，在生产出来的塑胶跑道有刺鼻气味的情况下继续添加芳烃类剧毒化学物品，生产出来的塑胶跑道带有剧烈的毒性。③许银玉：《塑胶跑道中有害物质的检测》，载《中国标准化》2018年第14期，第184～185页。而人在激烈运动时的呼吸频率可以达到安静时的20倍以上，如果在蓄积了大量有毒挥发物质的跑道上运动，就会比平时吸入更多的有害气体，更容易产生头晕、恶心、呕吐等中毒反应，从而造成吸入性伤害。①张乐思、陈学章：《浅析塑胶跑道质量安全问题及应对策略》，载《质量探索》2019年第1期，第42～46页。

校园“毒跑道”致害机理在于塑胶跑道排放的有毒有害物质，引发多所学校学生集体出现流鼻血、头晕、起红疹等症状，这是典型的环境污染健康致害事件。校园“毒跑道”的污染源主要来源于以下三个方面：第一，塑胶跑道原材料铺装中使用的以增加劣质跑道弹性的有毒塑化剂，最常见的塑化剂为邻苯类塑化剂，该类化学物质通过呼吸道、消化道和皮肤进入人体，影响人体激素系统；第二，塑胶跑道使用的溶剂等原材料挥发的有毒性的甲苯、二甲苯，该物质具有刺激性异味，会造成皮肤瘙痒、头晕等症状；第三，劣质塑胶跑道中含有用于促进跑道凝固定型的铅盐，这种重金属催干剂会造成永久性污染，造成儿童血铅超标致害。因此，现实中频繁发生、屡禁不止的校园“毒跑道”事件本质上是一种典型的环境有毒有害物质污染致害事件。校园“毒跑道”致害事件在我国当前中小学校园中频繁发生，严重威胁与危害了未成年人的健康权，有必要采取有效的治理措施。

三、当前校园“毒跑道”治理机制梳理与检讨

校园“毒跑道”导致了多地青少年学生健康危害，严重侵犯了未成年人的健康权益，因此必须采取切实有效措施治理校园“毒跑道”。2014年各地密集爆发校园“毒跑道”致害公共事件后，引起社会高度关注，各级政府积极应对，采取了一些治理措施，但校园“毒跑道”事件作为典型的环境污染健康致害事件屡禁不止、时有发生，这促使我们检讨与反思我国当前的校园“毒跑道”防控与治理机制的制度逻辑。

（一）现行“毒跑道”治理的管制逻辑

校园“毒跑道”致害是典型的环境污染致害事件，需要针对环境污染致害的内在机理与制度需求因应治理。长期以来，我国对各类环境污染问题治理倾向于以政府为主导进行制度设计和采取治理措施。在具体治理过程中，各级政府倾向于采取行政管理措施实施环境政策，根据管理领域划分与事权配置以确定具体部门实现环境管理制度。因此，各项环境公共事务管理往往是地方人民政府及其相关职能部门通过实施行政行为来主导管理的。“到目前为止，中国的环境政策主要是依靠政府管制手段，且大部分是行政直接控制型政策安排，具有强烈的行政管理色彩。”②马小明、赵月炜：《环境管制政策的局限性与变革——自愿性环境政策的兴起》，载《中国人口·资源与环境》2005年第6期，第19～23页。长期以来，校园塑胶跑道建设既属于学校体育运动基础设施建设，也是遵照《国家学生体质健康标准》以贯彻落实基础教育评估标准的需要，而无论是教育条件装备、教学建设政策制定，还是拟定基础教育评估标准，在我国行政部门事权配置中，均属于教育部门的职权职责。但是，校园铺装塑胶跑道极可能发生的“毒跑道”现象，与体育行政主管部门承担的“统筹规划青少年体育发展，指导和推进青少年体育工作”“推动国民体质监测”等职责也紧密相关；同时，校园“毒跑道”污染致害还与生态环境部门、质监部门等部门承担的职责相关。因此，在政策制定与事权配置层面，管理塑胶跑道等学校运动基础设施、治理校园“毒跑道”主要属于教育部门的职责，也部分与其他相关职能部门履行的法定职责存在关联，当前校园“毒跑道”的治理遵循了管制型治理模式。

1.在治理目标与措施上以行政管理为主线

基本公共教育服务和环境保护均为现代国家的一项基本职能，尤其是中小学幼儿园学生在普惠性学前教育、九年义务教育和高中教育阶段享受良好的公共教育资源与服务，均属于公共教育服务范围。因此，保障中小学幼儿园学生在教育机构学习生活期间享受包括优质达标的体育设施设备在内的公共教育资源，是各级政府应当履行的职责。但这项职责如何履行存在多种路径：或赋予公民享有和行使教育权利与环境权利、控制行政权、督促政府及其职能部门履行行政职责为核心，或赋予行政权、约束公民个人权利、监管私主体权利行为为核心。我国当前的环境污染防治法律体系属于典型的“监管者监管之法”：第一，在制度价值选择上围绕着赋予政府各项环境行政管理权展开制度设计；第二，在立法思路上尽可能体系化地向政府确权与授权；第三，在制度手段上偏向于采取行政指令的方式向污染制造者和排放者下达排污指标，直接限制规制对象（企业）的污染物排放。①刘超：《管制、互动与环境污染第三方治理》，载《中国人口·资源与环境》2015年第2期，第96～104页。

校园“毒跑道”致害是一种有毒有害化学物质污染致害，我国当前对校园“毒跑道”的治理逻辑也典型体现了治理目标与措施上均以行政管理为主线。校园“毒跑道”致害事件在2014年密集爆发后，各级教育行政管理部门均高度重视并主导了校园“毒跑道”的治理工作，主要从出台或者严格规定塑胶跑道等校园体育设施的管理规范和加强日常监督管理这两个层面展开。2015年4月，教育部印发《学校体育运动风险防控暂行办法》，要求各级教育部门和学校严格按照国家有关产品和质量标准选购体育器材设施；2016年6月24日，教育部办公厅印发《关于开展合成材料面层跑道专项整治工作的通知》，要求各地部署开展专项整治，切实加强塑胶跑道使用管理工作；2018年11月1日实施的修订后的塑胶跑道强制性国家标准《中小学合成材料面层运动场地》，增加了原料、铺装等各个环节都需要出具型式检验报告并获取体育场地设施资质后才能进入市场的强制性规定。教育部牵头组织制定的强制性国家标准《中小学合成材料面层运动场地》作为新国标，为加强监控、规制和防控校园“毒跑道”致害方面严格了监管与执法标准，为治理校园“毒跑道”提供了新的制度供给。

2.在治理逻辑上以“命令——服从”为重心

由于我国当前的环境污染防治遵循的是行政管制思路，在该思路下的环境污染防治法律制度构建与实施遵循的是“命令——服从”或“权威——依附”制度逻辑。具体到校园“毒跑道”治理领域，该治理逻辑体现在：（1）在治理依据层面，校园“毒跑道”致害公共事件发生后，教育部密集出台多部行政规章，对各级教育行政部门和学校严格按照国家标准选购体育器材设施、开展合成材料面层跑道专项整治提出多项管理要求。（2）在治理方式层面，校园“毒跑道”致害事件发生后，各级政府与社会公众均倾向于从监管失职与监管缺位的角度来检讨校园“毒跑道”事件的发生，也主要从如何采取措施加强监管的角度改进校园“毒跑道”的治理。“毒跑道”事件爆发后，很多地方政府主要从校园“毒跑道”治理涉及到教育行政主管部门、体育行政主管部门、质监部门和住建部门等存在着事权配置与行使中的缺位、错位等方面进行检讨与改进。

3.在治理手段上注重规制标准的修改完善

规制权力表现为三类活动形式，即制定规则和标准、监督合规情况和对违法企业或其他违法主体实施法律制裁。在许多规制体系中，创设该规制体系和相应规制机构的法律中也会包含规制标准。②[英]科林·斯科特著：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，宋华琳校，清华大学出版社2018年版，第67～68页。规制标准是由标准化技术机构制定的标准体系。注重制定或者修改规制标准以监管执法对象，是管制型治理的重要特征。标准制定是行政规制型治理过程中的核心要求和关键手段。梳理校园“毒跑道”的治理过程，也体现了管制型治理这一特征，即各级政府教育行政主管部门从规制标准上检讨当前校园塑胶跑道等体育基础设施设备存在的弊端，进而完善和严格相关标准以改进“毒跑道”管理绩效。2014年北京、上海等多地中小学密集爆发校园“毒跑道”致害事件后，教育部出台了系列部门规章，其中，最有针对性也最具有制度建设意义的是由教育部牵头组织制定的强制性国家标准《中小学合成材料面层运动场地》（GB36246-2018）（以下简称“新国标”）。2018年10月4日，教育部下发通知，要求自2018年11月1日后交付使用的中小学塑胶跑道必须执行新国标。在性质上，新国标与旧国标相比，从原来的“国家推荐标准”转为“国家强制标准”，具有强制约束力和执行力；在内容上，具有针对性，增加了合成材料面层的厚度要求、物理性能、无机填料含量要求、防滑胶粒高聚物含量要求等。尤其值得关注与重视的是，《中小学合成材料面层运动场地》作为一类强制性国家标准，通过多个列表明确规定了现浇型和预制型面层成品中有害物质限量及气味要求、非固体原料中有害物质限量要求、固体原料中有害物质限量及气味要求、人造草面层成品有害物质限量要求以及气味等级的要求等，直接针对的是中小学铺装校园塑胶跑道中可能出现的有毒有害物质的含量、比例等超标的问题，可以为行政监管与执法提供具有可操作性的判断标准。

（二）管制型治理机制存在的内生困境

“毒跑道”致害事件后，引起各级政府和社会聚焦关注和高度重视，为此，教育部出台了多部行政规章，并牵头制定了国家强制标准以具体规定塑胶跑道成品及其原材料中各项有害物质含量、气味要求及铺装要求，这也为相关部门的监管执法提供了具体操作规范。但是，严格的新国标于2018年全面实施后，中小学校园“毒跑道”集体致害事件依然在浙江等地发生，我们固然要检视在新的制度背景下，事件的发生是否由于相关职能部门监管执法不严所致，也需要从制度逻辑与治理机理层面反思，当前的管制型治理机制是否存在内生困境。

1.管制型治理机制难以充分因应有毒有害物质的致害机理

当前解决校园“毒跑道”的机制是行政管制机制，预期通过出台专门的国家强制标准、颁布专门行政规章、要求严格执法等方式有效解决校园“毒跑道”致害问题。选取问题解决措施的前提是辨析问题的性质。校园“毒跑道”致害本质上是一类环境健康公共事件，即塑胶跑道的建设方或施工方使用的塑胶跑道原材料中包含或者排放的苯、甲苯、铅等有毒有害物质，导致了使用“毒跑道”学生遭受多种形式的健康损害。这一过程中的健康致害机理，即典型的“环境健康问题”导致的中小学生健康损害。环境健康问题既不是简单的民法视野中“健康权”损害的问题，也不是一般的环境污染与生态破坏问题，而是基于环境要素受到污染，进而对暴露于受到污染的环境中的人体造成健康危害。因此，环境污染对人体健康产生损害的前提是人体在受污染的环境中或者有毒物质中达到一定暴露时间和程度，在此期间污染源对人体健康产生的损害具有一定的潜伏性，并且不易被察觉。①朱炳成：《环境健康风险预防原则的理论建构与制度展开》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2019年第11期，第51～62页。申言之，环境健康致害机理在于暴露剂量超过人体所能承受范围，人体因此会出现病变反应。具体到校园“毒跑道”致害事件，“毒跑道”中包含的有毒有害物质超过中小学生人体所能承受范围致害。这种致害机理使得控制铺装塑胶跑道使用原材料的有害物质限量固然重要，但塑胶跑道原材料中的有毒有害物质需要进入环境要素作为媒介发生反应，进一步作用于人体致害。因此，控制“毒跑道”致害，需要结合铺装塑胶跑道所在的地理位置条件、环境要素状况等诸多因素确定铺装塑胶跑道原材料控制标准。而当前的《中小学合成材料面层运动场地》一体化地规定中小学塑胶跑道铺装中使用的原材料中有毒有害物质限量标准，这种一体化的标准固然有利于行政管理部门的执法，却难以有效因应环境健康事件中“毒跑道”致害的内在机理。

2．管制型治理机制下事权配置缺位导致的监管不力

管制型治理模式下，校园“毒跑道”问题的解决主要依赖于政府主导的管制措施的制定与实施，具有单向性与封闭性。具体而言，在管制模式下政府主导的应对与解决校园“毒跑道”的制度措施采取了“标准——遵守”“命令——服从”“违法——处罚”的二元关系结构，即政府制定管制标准命令被管制对象（企业）服从，一旦校园塑胶跑道的施工企业没有遵守标准则受到处罚这种关系模式。在管制模式下，塑胶跑道的施工企业处于被动的被监管地位，而各级政府及其职能部门处于主动的监管者地位。因此，管制模式下校园“毒跑道”的监管效果取决于政府及其职能部门的监管措施的制定与实施。而现实中往往会基于两个方面的原因导致管制型模式下校园“毒跑道”的监管不力：（1）从污染治理规律角度考察，污染防治工作需要执法者与污染者的协同努力，污染防治措施的实施应在洞悉监管者与被监管者目标价值与利益诉求、探究利益交叉点的基础上，允许利益相关方的“沟通”与互动以达至制度预期效果。但当前的校园“毒跑道”治理机制遵循的是“政府执法—企业守法”的二元关系模式，忽视了相关企业在“毒跑道”有毒有害物质致害防治这一专业领域的积极性与主动性。（2）从行政规制的规律角度审视，当前行政执法机构的执法权限分配遵循的是分业体制，采取分散管理模式，其背后逻辑是由精通各规制领域业务的专业机构与专业人员高效地执法。这种行政执法体制使得各行政职能部门的事权配置与职责履行上存在“核心地带”，会优先选定一些迫在眉睫的规制对象，①[美]史蒂芬·布雷耶著：《打破恶性循环——政府如何有效规制风险》，宋华琳译，法律出版社2009年版，第1页。而忽视一些不属于该部门职责上的“核心地带”、未具有显著性的交叉地带的事项。校园“毒跑道”致害事件即属于这些未居于相关职能部门事权与职责的“核心地带”的交叉领域事项。现实中，塑胶跑道监管与教育行政主管部门、体育行政主管部门、质监部门、生态环境部门的职权职责均存在一定关联，但均不属于这些部门事权配置与职责履行的“核心地带”，这些相关职能部门会因为事权配置不清晰、职责划分不明确，在现实监管执法中存在推诿塞责导致监管不力的弊端。

3.管制模式下的“规制俘虏”

学界使用“规制俘虏”指称的是一种政府规制失效的现象。规制俘虏是指某些特殊利益集团（主要是被规制企业）能够通过“俘获”立法者和管制机构而使其提供有利于他们自己的规制。②杜传忠：《政府规制俘获理论的最新发展》，载《经济学动态》2005年第11期，第72～76页。规制俘虏会引发两个方面的弊端：第一，在规制政策设计层面，规制对象通过各种途径操纵规制政策的制定者，以便让规制政策符合其自身利益；第二，在规制政策执行层面，规制对象通过俘获公共执法人员，弱化现行规制法律的执行，以维护一己私利。③余光辉、陈亮：《论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角》，载《法律科学》2010年第5期，第93～99页。梳理我国校园“毒跑道”致害事件爆发后的应对之策，主要是通过教育行政主管部门出台专门规章、牵头颁布规范中小学合成材料面层运动场地原材料使用与铺装技术的强制性标准、推动专项整治行动等方面予以应对。质言之，我国各级政府当前应对校园“毒跑道”问题，依然秉持的是政府单方管制思路，这就使得政府职能部门在推动校园“毒跑道”治理中享有宽泛的决定权与自由裁量权，而这些行政权力难以受到有效限制与监督，为现实中被规制企业为了自身利益“俘获”规制机构提供了较大制度空间。现实中，媒体也有披露有些地方的承担监管职责的相关政府职能部门、中小学校与施工企业相勾结形成利益结盟，影响到校园“毒跑道”治理效果的现象。

四、校园“毒跑道”多元治理机制的类型与构造

校园“毒跑道”本质上是一类有毒有害物质致害的环境健康事件，治理校园“毒跑道”必须在深入解析事件性质与致害机理的基础上，探究相应的因应与治理之策。我国当前主要依赖行政管制措施来治理校园“毒跑道”。但是，从管制型治理的内在逻辑以及我国校园“毒跑道”治理的现实效果来看，管制模式下的治理机制存在着不少内生困境，尤其是对校园“毒跑道”防治这种不处于多个职能部门的事权与职责“核心地带”的事件治理而言，管制模式下的治理措施的现实效果存在的缺陷尤为明显。因此，这要求比完善行政管理制度更为重要的是在治理结构上的升级与完善。我国十九届四中全会报告《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，要求“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。党的十九届五中全会报告《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》在“十四五”时期经济社会发展指导方针和主要目标中重申了“加强国家治理体系和治理能力现代化建设”。我国近几年来一直在环境污染防治等公共领域推动多元共治与第三方治理。因此，在我国当前推进国家治理体系和治理能力现代化、推动社会问题多元共治的背景下，校园“毒跑道”问题的治理应当有新的思维与路径。

（一）完善校园“毒跑道”行政管理的机制与路径

监管中小学铺装的塑胶跑道符合国家强制标准以保障中小学生安全与健康，是政府承担的公共职能与法定职责，本文主张多元治理校园“毒跑道”，并非否认各级人民政府在治理校园“毒跑道”中承担的主导功能，也并非主张削弱政府及其职能部门应当履行的职责。客观而言，行政机关比其他性质的主体在社会公共事务处理中存在日常性、数量以及经验方面的优势。①[美]杰里·马肖著：《贪婪、混沌和治理——利用公共选择改良公法》，宋功德译，毕红海校，商务印书馆2009年版，第168页。本文主张，在解决校园“毒跑道”问题时，应当针对当前管制模式下的制度缺陷予以针对性矫正。本文建议，针对前述归纳的管制模式下行政监管措施的制定与实施存在的问题，应当从以下几个方面完善校园“毒跑道”的行政管理的机制与路径。

1.从事前监管延伸至过程监管

之前的校园塑胶跑道处于监管缺位的盲区，“毒跑道”事件后教育部出台的行政规章开始重视将其纳入监管视阈，2018年11月1日开始实施的作为国家强制性标准的《中小学合成材料面层运动场地》具体规定了塑胶跑道成品及原材料中各项有害物质含量、铺装技术等。这为相关职能部门对校园铺装塑胶跑道进行事前监管提供了具体依据。但是，校园铺装塑胶跑道是一个包括了计划制定、环境影响评价、招标采购、铺装施工、质量检查和监理验收的系统工程，如果仅注重在源头环节从原材料中有害物质含量测定角度进行事前监管，而不注重全过程控制，则难以充分因应塑胶跑道铺装全过程可能存在的环境健康风险。注重过程监管要求矫正当前仅注重在源头环节监测与管控铺装塑胶跑道原材料有毒有害化学物质的监管执法，也要求摒弃“毒跑道”致害公共事件爆发则采取专项整治行动和突击式检查的运动式执法，而是需要针对已经常态化的校园铺装塑胶跑道的行为采取常规化监管和常态化执法，相关职能部门应针对铺装塑胶跑道各个环节进行主动执法，构建校园塑胶跑道安全监管执法的长效机制。注重过程监管，还要求建立严格的塑胶跑道使用有害化学物质溯源制度，对校园塑胶跑道可能使用的有害化学物质的生产、销售和购买记录进行登记备案，②胡宝岭：《中国行政执法的被动性与功利性——行政执法信任危机根源及化解》，载《行政法学研究》2014年第2期，第91～97页。以此为基础和信息来源，构建校园“毒跑道”原料供应商和施工企业的黑名单制度。

2.从监管塑胶跑道原材料拓展到监管有毒有害物质的环境健康风险

校园“毒跑道”是一类典型的有毒有害物质污染致害的环境健康事件，其致害机理往往不仅是导致单一的个体民事健康权的损害，而是导致一定范围内不特定多数人（主要是中小学生）的健康权益损害，这是一种“公众健康”损害。针对环境健康风险与致害，仅仅关注与监管污染源本身（比如塑胶跑道使用的原材料）还远远不够，因为这些包含有害化学物质的原材料会在不同的地理环境条件和环境要素中产生不同的反应，就一般规律和域外立法经验来看，往往需要通过监管各种媒介（如空气、水）中的污染物以及有害物质或产品（如农药、有毒化学品以及固体有害废物）来应对环境健康风险。③[美]王立德著：《环境健康与法律：美国经验借鉴》，杨晨曦译，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2010年第4期，第40～44页。因此，这要求真正针对校园“毒跑道”致害机理的行政监管措施与路径，就不能是简单的、一体化的仅注重塑胶跑道原材料使用环节的监管措施，而应当将监管的标准设定与过程实施结合具体情境予以细致化，需要在铺装塑胶跑道中小学所在不同区域、环境要素特性、环境媒介中有害物质的作用与致害机理中选择监管方式。

3.明确校园“毒跑道”监管主管部门及其职责

当前影响到校园“毒跑道”监管与治理效果的一个重要原因是该事项属于教育、体育、质监、生态环境保护等多个相关职能部门事权配置的非“核心地带”，因为职责不清而导致了推诿塞责的现象。若校园“毒跑道”的监督管理不在这些职能部门事权配置的“核心地带”，则容易出现的后果是，这些职能部门会选择属于其职责范围内的大规模企业作为监管与规制对象，对于小规模的企业、一般市民没有严格要求。①[日]黑川哲志著：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第18页。这要求针对校园“毒跑道”容易密集爆发的特征及其致害特殊性，明确规定校园“毒跑道”的监管主管部门及其职责。世界各国对校园塑胶跑道的监管模式有多部门分工监管模式、单一部门主导监督模式、独立部门监管模式这三种模式。②丁国民、高炳巡：《校园“毒跑道”的症结及法律对策研究》，载《武汉体育学院学报》2016年第11期，第36～41页。我国当前的事权配置现状使其实质上属于多部门分工监管模式，其导致的弊病显而易见。校园“毒跑道”事件密集爆发后，我国教育行政主管部门积极颁布规章并牵头多个部门与机构修订与颁布国家强制标准，因此，教育行政主管部门主导了校园“毒跑道”的监督管理。笔者建议，在我国行政职能部门的事权配置中，固然应当在现有的相关职能部门的事权配置与职责分工的基础上，加强教育、体育、生态环境、市场监督管理、卫生健康、住建等部门在各司其职的同时部门联动、协同治理的协调工作机制，同时，更应当明确将教育机构中塑胶跑道铺装等体育设施设备的监管作为各级教育行政主管部门的法定职责。

（二）引入多元主体参与校园“毒跑道”的多元共治

我国十九届四中全会报告《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出通过加强和创新社会治理体系，包括社会协同和公众参与，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。校园“毒跑道”引发的不特定多数中小学生健康致害事件是典型的社会公共问题，也需要引入多元主体参与共治。校园“毒跑道”的致害机理属于有毒有害化学物质污染环境，通过环境媒介引发的环境“公众健康”事件，在我国当前的法律体系与制度语境中，公民、法人和其他社会组织参与校园“毒跑道”事件的社会治理，是行使法定权利行为。我国相关法律法规和部门规章、司法解释等为多元主体参与环境问题治理提供了明确的法律依据，《环境保护法》和《环境保护公众参与办法》等具体规定了多元社会主体享有的获取环境信息、参与和监督环境保护的程序性权利。因此，根据前述规定，多元主体参与校园“毒跑道”治理的法律依据及其对应的参与方式主要可以概括为以下几个方面：第一，多元社会主体可以基于环境信息知情权，依据《企业事业单位环境信息公开办法》规定的承担信息公开义务的主体、范围和程序，要求相关铺装校园塑胶跑道的相关企业以便于公众知晓的方式公开基础信息、排污信息、防治污染设施的建设和运行情况、突发环境事件应急预案等信息；第二，对铺装校园塑胶跑道过程中使用的有毒有害的化学物质以及排放的气味等级超标等异常情况行使监督权和举报权；第三，要求政府及其相关职能部门依照法定方式和范围公开环境信息；第四，监督相关职能部门依法行使对铺装校园塑胶跑道的监管职责。

前述内容为在我国现行的法律框架下，对多元主体参与校园“毒跑道”多元共治的演绎展开。具体到校园“毒跑道”领域，还可以进一步梳理与列举几类社会主体可以在治理校园“毒跑道”中发挥的特殊功能：

1.环保组织在治理校园“毒跑道”中的监督功能

行政管制模式下治理措施更新与监管执法是防治校园“毒跑道”的主要路径，但也存在难以充分因应有害化学物质公众健康致害机理、事权配置不清、异化为“规制俘虏”等内生困境。环保组织在针对行政监管存在的内生困境、发挥其特殊功能方面具有积极作用：（1）基于环保组织的公益诉求，并且在揭示“毒跑道”使用的有毒有害化学物质导致公众健康致害方面具有专业优势，环保组织对于校园“毒跑道”的监督与防治功能的发挥，可以在校园“毒跑道”铺装过程中实现，而不需要留待其现实致害后。环保组织可以通过发布环境信息、扩大宣传等形式，引导社会公众充分关注某一正在铺装的校园“毒跑道”，从而积极参与治理。（2）环保组织由于具有专业知识优势，可以采取多种措施引起可能铺装“毒跑道”的学校与施工企业高度重视其行为可能的致害后果，帮助企业使用更为环保的原材料以及进行铺装技术改进，尽量减少“毒跑道”致害事件发生的可能性。（3）环保组织还可以根据其设立宗旨，向政府相关职能部门提供校园“毒跑道”铺装信息，督促相关职能部门履行监管职责，或者直接提起环境公益诉讼。比如，环保组织中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉北京刘诗昆幼儿园塑胶毒跑道案，即为首例校园“毒跑道”公益诉讼案件，入选“2016年中国十大公益诉讼”案件。

2.行业组织的规范与约束功能

中国教育装备行业协会、体育场馆建设行业协会、体育设施建设协会等相关行业组织应当在规范行业标准时积极作为，可以结合行业特征、行业行为引致的环境风险与社会风险、法律风险与规制诉求等内容制定塑胶跑道建设质量标准等行业标准，在制定行业规范、行业环境标准或者推荐的实践标准中贯彻与彰显公众健康目标与环境保护目标，以形成对每个校园塑胶跑道施工企业的约束力。

3.企业在校园“毒跑道”防治中的主体功能

在当前的行政管制模式下，作为被规制对象的施工企业的主观意愿与利益诉求被隐没不现。实际上，企业在防控校园“毒跑道”问题时应当发挥重要功能，且大多规制制度是直接作用于铺装校园塑胶跑道的施工企业，若能采取适当措施与激励机制发挥施工企业在预防与治理校园“毒跑道”中的主体功能，是从源头环节防控校园“毒跑道”出现进而致害的重要举措。因此，多元治理机制还应调动与发挥企业在铺装校园塑胶跑道时引致的环境风险治理中具有的主体性价值。故而，基于此特性，应当重视制定相关的经济激励政策与激励制度，当有机统合环境公益与追求私益最大化的诉求时，应当通过解释或者新增经济激励、行政奖励、行政合同等相关的非强制性的规制手段，为企业矫正可能铺装校园“毒跑道”的行为提供足够的制度空间。

（三）完善校园“毒跑道”治理的私权救济机制

承建校园塑胶跑道的施工企业铺装“毒跑道”，违反了管制性规定和强制性国家标准，应当纳入公法规范中予以审视与规制，这也是我国当前治理校园“毒跑道”遵循的制度逻辑与措施路径。但与此同时，施工企业铺装校园“毒跑道”行为也构成了私法关系，应当纳入私法规范调整的私权关系内予以审视与调整。校园“毒跑道”导致我国多地中小学学生发生咳嗽、头晕、恶心、流鼻血、过敏、反复发烧，严重情况下罹患白血病等症状，属于侵害中小学生人身权益的行为。施工企业铺装校园“毒跑道”导致中小学生遭受的人身损害，属于平等的私法主体之间发生的侵权纠纷。

我国《民法典》自2021年1月1日起正式施行，校园“毒跑道”引发的中小学生权益损害可以纳入《民法典》侵权责任编的法理体系与制度框架中调整解决。在以《民法典》为代表的私法规范中审视与调整校园“毒跑道”导致的侵权纠纷，救济广大中小学生受到损害的民事权益，既能够从本质上契合我国当前高度重视治理校园“毒跑道”以保障未成年人健康权益的价值目标；同时，私权救济机制本身也提供了各方主体表达立场、利益与诉求的法律机制。这种机制的本质特征是通过利益相关方的参与、沟通、互动来提高政策的质量与效益，亦即由行动主体采取措施来应对治理困境并寻找新的策略以实现更优治理目标。①谭九生：《从管制走向互动治理：我国生态环境治理模式的反思与重构》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2012年第5期，第63～67页。与此同时，数量较多的受到“毒跑道”侵害的主体主张施工企业承担侵权责任是实现多元治理的有效路径，大量行使侵权请求权的主体在主张校园“毒跑道”施工企业承担侵权责任的同时，也能有力推动“毒跑道”的治理。

从侵权法理与制度审视，中小学生在校园“毒跑道”上运动遭受的权益损害，通过法律解释，也应当属于一种“体育环境侵权”。②王国飞：《体育环境侵权的识别与定位——兼评<侵权责任法>环境污染责任条款》，载《西安体育学院学报》2016年第2期，第151～158页。人身权益遭受侵害的中小学生主张侵权救济，有两种实施机制：（1）受到校园“毒跑道”侵权的中小学生直接向校园“毒跑道”的施工企业主张侵权责任，根据《民法典》侵权责任编第1167条的规定要求施工企业承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等形式的侵权责任，根据《民法典》侵权责任编第二章的相关规定要求施工企业承担“损害赔偿”责任，其制度效果是主张施工企业在承担赔偿损失等责任的同时，也要求其停建校园“毒跑道”、消除“毒跑道”带来的继续侵害的危险，能够通过私权救济途径实现校园“毒跑道”治理。需要强调的是，校园“毒跑道”致害的性质为有毒物质侵权，发生校园“毒跑道”致害的情形大多数是因为铺设塑胶跑道层面使用劣质原材料导致的有毒有害物质超标，即“毒跑道”中潜藏的有毒物质对人体健康造成损害，这一损害往往具有被侵权人暴露于毒物、从暴露于毒物到出现症状存在潜伏期、存在诸多不确定性、诉讼中依赖于专家的科学证据、损害范围广泛等特征。①具体论述参见涂永前：《毒物致害侵权的特征及法律应对论略》，载陈小君主编：《私法研究（第9卷）》，法律出版社2010年版，第106～125页。由于侵权责任适用中对其救济的损害为“可赔偿损害”的内在规定性，②侵权责任法律机制救济的损害是“民事权益”的“可赔偿损害”，其具有的特征是：第一、对法定保护利益的侵犯；第二、损害具有确定性；第三、损害的个人性。参见张民安、杨彪著：《侵权责任法》，高等教育出版社2011年版，第95～96页。以及侵权诉讼时效的限制，本质上为有毒物质潜伏致害的校园“毒跑道”致害纠纷中，权益被侵害的中小学生往往很难适用侵权责任法律制度得到“完全赔偿”。我国《民法典》进一步完善了精神损害赔偿制度，制度内容更为细致、救济范围更为广泛，可以通过解释适用该制度，救济有毒物质被侵权人包括精神损害在内的、还涵摄被侵权人肉体疼痛、舒适丧失等非财产层面的损害，③具体论述参见杨垠红：《<民法典>时代有毒物质侵权中非财产性损害赔偿》，载《海峡法学》2020年第4期，第17～23页。这样可以拓展《民法典》私权救济机制的适用范围与深度。（2）受到校园“毒跑道”侵权的中小学生向建设校园“毒跑道”的教育机构行使侵权请求权，根据《民法典》侵权责任编第1201条的规定，建设校园“毒跑道”的中小学基于其违反了对无民事行为能力或者限制行为能力的中小学生应当承担的安全保障义务导致其人身权益损害，应承担侵权责任，教育机构承担侵权责任后可以向直接实施侵权行为的施工企业追偿。通过此种侵权责任机制，增强教育机构的责任意识，并促使其在防治校园“毒跑道”中采取更为积极主动的预防措施，从源头环节控制校园“毒跑道”现象发生。

五、结语

近些年来，我国各地校园“毒跑道”致害事件频繁发生，极大地危害与威胁到中小学生人身健康。我国各级政府及其职能部门高度重视，教育部颁布了多部行政规章、实施了专项整治行动，并牵头推动了专门规范校园塑胶跑道的强制性国家标准出台实施，以规制与治理校园“毒跑道”。这些措施的综合推进，取得了良好治理效果，但并没有根治校园“毒跑道”，我们需要在剖析校园“毒跑道”事件性质与机理的基础上探究治理之道。校园“毒跑道”事件从性质与致害机理上属于典型的有毒有害化学物质污染环境导致的环境健康事件。当前的治理措施遵循的是行政管制逻辑，在管制模式下出台制度与推进治理，难以完全因应有毒有害物质污染环境导致公众健康受害的内在机理，且行政职能部门事权配置缺位导致监管不力，而单方规制内生的规制俘虏也会影响规制效果。因此，应当推动校园“毒跑道”的多元治理机制：在行政管理层面，应当并重事前监管与过程监管，从监管塑胶跑道原材料拓展到监管有毒有害化学物质的环境健康风险，明确校园“毒跑道”的监管主管部门及其职责；还要注重发挥环保组织、行业协会和企业主体的协同功能；最后，应当重视遭受人身权益侵害的主体通过侵权责任法律机制主张侵权救济，在直接救济遭受侵害的私权同时，间接推动校园“毒跑道”治理。