清末民初我国警察和近代卫生防疫研究

周依苒

摘 要：清末，近代公共卫生行政与近代警察制度的建立相伴而生，卫生防疫是近代公共卫生行政的重要内容，建立公共卫生防疫体系是衡量一个国家文明发展程度和是否进入现代化的重要特征之一。从清末至北洋政府时期，警察在卫生防疫工作方面发挥了重要作用。但建警初期警察职能庞杂，受社会环境影响，疫病管控效能受之局限。我们应遵循警察职能发展的规律，廓清警察职能的界限，使之更好发挥国之利器的社会功能。

关键词：警察;清末明初;近代防疫

中图分类号：D035  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2021）12-0049-05

近年来，卫生防疫史的研究引起了我国相关专家学者的关注。通过中国知网（CNKI）学术期刊全文数据库进行主题检索，输入“近代 防疫”的所有文献，总数为295篇，从计量可视化分析结果中总体趋势分析来看，2000年之前罕有此主题研究，2003年进入第一个发文高峰期，原因与2003年席卷全国的“非典”关系密切。随后，关于此方面的研究总体呈现上升趋势，2012年达到最高峰，年发表论文三十余篇。从主题分布情况来看，多从民国史、传染病史、社会医疗史视野下研究，对防疫主体的研究较少，即使文中有涉及，也以“政府”或““当局”这类字眼出现，很少有以近代警察作为防疫主体的角度去研究的，多是在介绍近代防疫体系之时，对防疫机构和主体一提而过。本文尝试以近代警察史研究的视角，对近代卫生防疫体系的建立与近代警察的建立进行相关性研究。

中国曾被西方学者称为“灾荒之国度”，洪水、干旱等自然灾害过后带来诸如鼠疫天花、水源污染等次生灾害，特别是瘟疫的流行使得政府和民众苦不堪言。古代中国以其零散和略显浅薄的卫生防疫意识来应对疫病的流行，通常以基层社会的自我施救为主。但近代疫情频发，疫病防控也变得日趋复杂，传统的建立在经验基础上带有一定迷信色彩的民间自我防疫措施已逐渐无法发挥其功能。当时中国有数十万人備受肉体和精神双重折磨，却不懂科学医治之法，竟多将染疫毙命归于“鬼也、命也、妖也、劫也”。{1}民众对防疫茫然无知。建立由国家和政府主导的系统的卫生防疫体系显得尤为迫切。

一、近代警察卫生防疫行政之缘起

鸦片战争后，中国固步自封的大门被西方列强的洋枪大炮打开。鼠疫霍乱等疫病灾害与当时国内的混乱政局和频发的各种自然灾害错综交杂，不断加剧社会矛盾和时代危机。中国进入内忧外患之“数千年未有之大变局”。国人从西方列强占领的租界首次认识了西方警察制度。1898年甲午战争之后，清廷历经“庚子事变”，为救国图存，被迫宣布预备立宪，警察制度就是新政下西学东渐的重要产物之一。而近代卫生防疫行政最早就是隶属于警察机构。整个清末民初时期卫生防疫工作的执行，“大部分附属于警务行政之下”。{2}

1902年，袁世凯在天津巡警所内创办卫生行政，此举拉开了中国地方政府施行卫生行政的帷幕。光绪三十一年（1905年），清政府设巡警部，内设有五司十六科，在借鉴日本等国国家卫生行政的基础上，在警保司下设四科，其中第二科为卫生科，主要负责清道、检疫计划及审定一切卫生保健章程。1906年，清廷五大臣在欧美日本等国家考察半年回京后，呈上奏请改订官职为立宪基础折，民政部在原巡警部基础上扩大而成，{3}卫生科升格为卫生司。这也标志着全国卫生行政的开始。地方上巡警道下设卫生科，尽管这一时期各省警政发展不均衡，但卫生防疫职能在巡警道和地方行政长官的共同推进下，逐步也得到统一。1910-1911年，我国东北地区发生了鼠疫。之后疫情如洪水决堤般蔓延开来，不仅横扫东北平原，而且波及河北、山东等地，危及京津。这在一定程度上推动了清政府在苟延残喘之际对卫生防疫的重视。清政府耗银1000余万两，设立了民政部防疫局、京师卫生警察队和奉天万国鼠疫研究会等来抗击疫病。

1911年，中华民国成立后，对中央政府机构进行调整，建立中央警政管理机关内务部，警务局和卫生局分别隶属内务部，但由于南京临时政府民族资产阶级的软弱性和妥协性，其警政建设也带有明显的历史局限性，南京临时政府警政建设历时不到三个月就落入了北洋军阀袁世凯及其帮凶赵秉志的手中，警政随着南京国民政府的夭折而中途夭折。袁世凯在窃取辛亥革命成果，爬上临时大总统的宝座后，就着手策划“划一警政”。袁世凯当政期间，警政整顿以清末警政为基础，大部分警政制度是清末警政的延续及发展。1912-1918年，各省警政机构逐步统一，各省相继设置省区警务处、省会警察厅、商埠警察厅及各地方警察机构（非商埠城市设立的警察机构）。其下都设置有“卫生科”，尽管名称和具体职能不尽相同，但都承担了防疫义务。如山西省会警察厅，下设两室四科，即包含卫生科。商埠警察厅以烟台警察厅为例，下设四科一处，即包含卫生科。地方警察局在北洋政府时期数量有限，据统计全国不超过15个，但也都有卫生科这一机构。如哈尔滨临时警察总局设四科一处，其中就包括卫生科。{4}县级警察机构以直隶为例，下设四股，其中第四股承办医务、保健、医生、防疫等业务。{5}直至北洋政府统治结束，卫生机构的设置和职权没有再发生变化。南京国民政府成立之后，卫生行政逐步从警察机构中消弱直至脱离。

二、清末民初警察卫生防疫之举措

在卫生行政职能中，因疫病直接威胁到民众生命，防疫便成为卫生行政的中心。而卫生防疫被设立在警察部门，也意味着卫生防疫属于警察的职能范围，与警察权密切相关，防疫由消极内敛的个人行为转变成了积极主动的国家行政介入的公权利，被赋予了国家强制干预的色彩。可以说，从清末到南京国民政府成立之前，警察是一系列防疫举措的重要制定者，也一直在充当政府当局防疫举措最直接、最主要的执行人。清末《违警律》和民国《违警罚法》以立法的形式明确赋予了警察对地方卫生事务的行政管理职权及对违反卫生防疫行为予以处罚的权力。清末民初时期警察卫生防疫主要举措概括如下：

（一）防疫立法

警察当局在卫生行政中把立法工作置于近代卫生现代化之首。其中不乏防疫立法。清末京师内外城巡警总厅制定颁布一些单行公共卫生法规，并通行于全国。主要有：《厅区救急药品使用法》《预防时疫清洁规则》《卫生处化验所章程》《管理种痘规则》等。直隶警务处也颁行有一些防疫法规，并在局部区域推行。如《天津卫生总局现行章程》《大沽查船验疫章程》《预防传染病章程》等。1916年北洋政府内务部颁布《传染病预防条例》，随后又相继颁发了一系列防疫实施细则。如《清洁方法消毒方法》《检疫委员设置规则》《防疫人员奖惩及恤金条例》等。这些卫生法规中涉及防疫的内容，从疫情报告到强制消毒，从居民个人的强制性卫生消毒到公共场所的强制性消毒，从强制性检验隔离到预防接种及医疗救治，无所不包，无所不有。防疫立法为近代卫生防疫体系的建立奠定了基本构架，是各项防疫举措的立法基础和依据。

（二）宣传督导

疫病之所以在人群中快速传播扩散，除受环境因素制约外，跟人们的卫生观念、卫生习惯和卫生行为有极大关联。而传统中国社会民众普遍缺乏卫生观念。为提高人们对疫病的认识，警察通常通过通俗易懂的白话文文字、形象生动的图片等形式，张贴布告，刊发报纸等进行舆论宣传，向民众传播各种现代化防疫观念和方式。并不时出示告示，提醒督促民众及时清理垃圾，打扫厕所，灭蝇灭鼠，注意预防时疫。这种舆论宣传造势潜移默化地改变民众卫生习惯，使得近现代卫生防疫观念在民众中得以根植，减缓了民众对现代卫生行为的抵触，一定程度上减少了民众发生疫病的机会，保护了民众生命健康和安全，同时也减轻了当局在卫生行政上的负担。

（三）日常预防

清末民初各类疫情泛滥，政府为预防疫情，依靠警察力量，通过管理粪业、清道以至饮水问题来规范卫生行为，通过对日常环境卫生的清洁，减少了传染病源头。警察被要求每天分班巡逻于区属街道，对违反卫生规则的行为，或阻碍卫生行政之事，予以干涉制止及处罚。京师警察厅在疫病易发季节，会在主干道泼洒防疫药水，并向各警察区署发放防疫药物備用，遇民众患有疫病，及时施放。为预防疫病发生，警察还会定期协助强制预防接种。1918年3月19日《益世报》刊登，“天津警察厅厅长杨敬林，以迩来时设流行，天花最易发生，惟恐各处窝铺灾民、幼童，患染是症，日昨派员会同防疫处医士，前往各窝铺查验，凡有未种痘之幼童，一律令其种痘云”。{6}对疫病的日常预防，反映出当局试图把疫病防控由个人防疫义务逐步转变为国家性、强制性、整体性的活动。

（四）疫情报告

依据疫情报告制度规定，各地方警局、自治团体均派出了由医生、警察等人员构成的检疫队伍，挨家挨户进行检疫。如若发现疫病应及时报告，并由各警察蜀派人立即送医隔离。同时要求任何人发现疫病患者都必须报告，否则受罚。医生在接诊过程中，如若发现疫病患者或疑似疫病患者，除抓紧医治外，还应立即向所属地警察机构报告。如京师警察厅责令“患病人之家长亦应随时报告，万不可延迟隐匿，贻患他人”。{7}

（五）阻断交通

为防止疫情扩散，当局采取了阻断交通的举措。在东北鼠疫爆发初期，清政府下令“将京津火车一律停止，免致蔓延”，{8}至此关内外的铁路交通完全断绝。除了铁路外，各地区在疫情严重之时也都采取了阻断交通措施，由陆军和警察共同驻守城乡出入要道，除了运粮车辆、穿制服的陆军与警察和官府的公差人员外，一律禁止出入。{9}东北鼠疫期间，铁岭警局“谕饬北分区巡警凡有法库来铁之人一律不准放行以免传染”。{10}开原出示禁绝交通的告示，“暂将西门往来行人车辆一律禁止”，劝令人民配合防疫。{11}在疫病蔓延之时，适时阻断交通，确实在一定程度上起到了扼止疫病快速传播的作用。

（六）检疫隔离

在疫情爆发时期，警察身穿特制的防疫服装，深入到大街小巷，挨家挨户，把疫病患者或疑似患者统一带进临时设立的隔离室，采取强制检验隔离、强制消毒等防疫记错。东北鼠疫时期，营口巡警总局议定天津、大沽、烟台、登州、龙口、秦皇岛为有疫港口，从疫区港口驶来船只均需在指定地点停泊等待检疫，船员及旅客均需进入留验所留验7天，船上如有货物，货物需消毒方可放行，船上的人未经允许不许登岸，侯医官随时上船检疫，检疫无碍后方可放行。如果在船上验有染疫病患者，应立即将疫患者送指定病院，并将其同船所有人送到隔离所，并立即对该船进行全部消毒，过7日后才可放行。{12}又如当时北京有疫病，一名人力车夫在大街上吐血死亡，所管区署立即向京师警察厅报告，通知京师传染病医院及时前去取血检验，并未验出疫菌，但所管区署警察谨慎行事，还是将与此车夫有密切接触的的数十人送往留置所隔离留观。{13}针对疫病的检验隔离措施，在疫病爆发时期得到普遍施行，对于遏制疫病的进一步流行发挥了有效作用。

除以上防控举措以外，警察还附有限制或禁止群众集会、勒令商铺关门停业、强制消毒、焚烧疫尸、清理秽物等防控举措，在此不再一一赘述。

三、卫生防疫行政开端与封建帝国尾声交错之遗憾

近代卫生防疫体制同近代警察制度一样，都是“舶来品”。其建立皆是在清政府力求挽救危机，实行新政的背景之下，在一定程度上加快了中国社会向近代化迈进的步伐，反映了国家权力向民众生活的不断延伸，使得近代中国公共卫生得以改善，对当时疫病的控制也起到了举足轻重的作用。震惊中外的东北鼠疫在当时中国医疗条件和技术极其落后的情况下，不到四个月即被有效控制，虽是当局各方努力之合力，这其中自然也有警察防疫的一份不可估量之功劳。

但在当时的社会环境下，其发挥效能的局限性也是显而易见的。虽制定有疫病报告，强制隔离、强制消毒等具体举措，然实施起来举步维艰，民众卫生意识淡薄，遇有警察采取防疫举措时，不配合甚至有抵触心理，医生责任心不强，发现疫病病人也很少主动上报。1921年，东北第二次鼠疫大流行期间，由于隔离没有严格执行，“逃跑成为常事，死亡也更加严重，呼伦几乎成为一座空城，一座死城”。{14}近代卫生防疫的引入与彼时封建帝国尾声相交错，在我们看到一系列令人惊喜的现代化防疫理念和举措的同时，也给带来了深深的遗憾。究其原因，自然是多方位多角度的。

首先，我国警政设立之初，警察机构集户籍、治安、城建、卫生等多功能为一体，职能繁杂，卫生防疫行政仅是警察职能之一，并没有独立编制的卫生警察。警察职能过于综合化，只会消减警察本有的治安管理职能，而且在实际运行过程中往往出现职权不明、效率低下等问题。

其次，警察创建初期素质之低与卫生防疫行政之专业性不相匹配，以致“卫生机关……所任警察官佐无卫生知识，不知其职责所在，故二十五年间不见丝毫进步也加之。{15}加之，警察队伍腐败不堪，防疫甚至成为一些警察借机敛财之良机。警察以防疫为借口对商贩进行敲诈勒索，“每逢商铺开门营业之，即诈称时疫发现，禁止营业，如给洋元，便准许营业，否则棍打之或饬令关门之”。{16}

再次，卫生防疫立法也过于突兀，与当时社会基础脱节严重。当时虽然当局颁布大量卫生防疫法规法令，但多是直接翻译日本法规，与中国国情并不相符。同时，卫生防疫立法和执行都是由警察机构来履行，缺乏有效监督机制。防疫法规的执行往往不了了之。法规立而不行是当时普遍现象。

另外，当时卫生防疫资源的分布也严重不均衡。本文引用的史料，也大部源于京津冀、东三省及各大城市，罕有其他地区及偏僻之地警察防疫记载。在诸如京津冀、东三省等地，因在当局政权所在地或临近政权所在地，其疫病管控好坏与否，直接影响当局政权安危，所以政府投入较多，防疫举措相对容易执行。而在一些贫穷落后，交通不便之地，尤其是农村，由于警力不足，交通不便，加之政府经费有限，防疫举措往往很难涉及这些地区，对于以农村小型“蜂窝”型社会结构为主的传统中国而言，农村地区是整个中国社会的基础，农村防疫举措无法落实，势必影响防疫整体效能的发挥。

当然，影响防疫举措的最大障碍在于当时西方列强对我国虎视眈眈，国内当局政权更迭频繁，政府昏聩腐败，1912-1926年的北洋政权就经历了48次内阁变化，{17}使得防疫举措的实施缺乏安定的政治环境。加之，军阀混战连连，严重破坏了民众正常生产和生活秩序，致使民不聊生，军队和难民因生活所迫大规模流动，流离失所，居住环境和卫生条件恶劣，是要生计还是要卫生，往往使民众两难。看似完善可行的防疫举措，在执行过程中必然会步履维艰，难以最终落到实处。

四、结语

晚清以来，中国传统社会发生了巨大变革，传统的治安模式保甲、团练制度已发生功能性式微。力图存亡的清政府不得不革故鼎新，仿效西方建立近代治理机制，以此为依托来收复因社会变迁而分散的社会权利，完善国家对分散的社会暴力机制的垄断。而近代警政的建立是加强政府行政渗透能力的最佳选择。中国近代警政一经建立，就“集万千宠爱于一身”，众多现代行政功能诸如卫生、治安、司法、户口、消防、建筑、风俗、营业、出版等被同时赋予警察这一新兴职业，以致警察成为一个综合性实体，而无暇专注与其维护社会治安秩序，预防和打击犯罪主业。当然，根据能量守恒定律，由于警察职能的过于分散，其在卫生防疫方面的功能也势必无法正常發挥。好在，警察机构兼管卫生防疫职能仅是建警初期国家近代化过程中的一个短暂的过渡阶段。南京国民政府成立以后，卫生机构逐渐脱离警察机构，成立专职卫生部门。不同的历史时期，不同的国情下，警察职能的重心也在发生转变，近代警察职能经历了“阶级控制”到“犯罪控制”再到“国家公器”的历史发展阶段，我们应遵循警察职能发展的规律，廓清警察职能的界限，使之更好发挥公之利器的社会功能。

（注：这一时期，由于政权更迭频繁，从中央到地方警察机构的组织和名称也变化频繁。为便于读者阅读，本文用警察机构和警察来统称不同时期的组织和人员名称。）

注 释：

{1}论风水鬼神皆为中华之锢蔽[N].申报，1895-09-11（02）.

{2}申报年鉴[M].申报年鉴社编，1933.95.

{3}{4}{5}韩延龙、苏亦工.中国近代警察史[M].北京：社会科学文献出版社，1999.72-73，393，395.

{6}幼童皆须种痘[M].益世报，1918-3-20（01）.

{7}京师警察厅布告[N].晨报，1918-1-15（06）.

{8}宣统政纪.卷47清实录（第60册）[M].北京：中华书局，1987.841.

{9}遮断交通之措置[M].东三省疫事报告书（下册）.1911，2（04），12-13.

{10}隔断法库交通[N].盛京时报，1910-12-26（05）.

{11}禁绝交通示谕照录[N].盛京时报，1911-01-16（05）.

{12}水陆检疫之措置[M].东三省疫事报告书（下册），1911，2（08）：43-44.

{13}警厅防疫认真[N].晨报，1918-03-27（06）.

{14}张琳.民国时期东北地区疫灾流行与公共卫生意识的变迁研究[D].武汉：华中师范大学，2016.

{15}伍连德.中国公共卫生之经费问题[J].朱实彝译.中华医学杂志，1929，15（04）：352.

{16}秦亚欧.盛京时报.（长春资料选编民国卷1920-1921）[M].长春：长春出版社，2012.98.

{17}钱实甫.北洋政府职官年表[M].上海：华东师范大学出版社，1991.201-204.

参考文献：

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〔3〕韩廷龙.中国近代警察制度[M].北京：中国人民公安大学出版社，1993.

〔4〕焦润明.清末中国大规模防疫法规建设之滥觞[J].晋阳学刊，2019（01）.

〔5〕費正清.剑桥中国晩清史（下）[M].北京：中国社会科学出版社，1993.

〔6〕（日）饭岛涉.霍甜流斤与东亚的防疫体制——香港、上海、横滨1919年[M].上海：华东师范大学出版社，1997.

〔7〕韩延龙，苏亦工，等.中国近代警察史[M].北京：社会科学文献出版社，1999.

〔8〕邓云特.中国救荒史[M].上海：上海书店，1983.

〔9〕邓铁涛.中国防疫史[M].广西：广西科学技术出版社，2006.

〔10〕丁芮.北洋政府时期北京警察对传染病的管控[J].公安学研究，2019（03）.

〔11〕余新忠.晚清的卫生行政与近代身体的形成——以卫生防疫为中心[J].清史研究，2011（03）.

（责任编辑 赛汉其其格）

Chinese Police and Modern Epidemic Prevention in the Late Qing Dynasty and the Early Republic of China

ZHOU Yi-ran

（Henan Police College， ZhengZhou 450046， China）

Abstract： At the end of the Qing Dynasty， the modern public health administration and the establishment of the modern police system came together. The health and epidemic prevention is an important part of the modern public health administration. The establishment of the public health and epidemic prevention system is one of the important characteristics to measure the development of a country's civilization and whether it has entered the modernization. From the late Qing Dynasty to the Beiyang government， the police played an immeasurable role in the work of health and epidemic prevention. However， in the early stage of police construction， the functions of the police were complex， affected by the social environment， and the efficiency of disease control was limited. We should follow the law of the development of police function， clarify the boundary of police function， and make it better play the social function of national weapon.

Keywords： Police; Late Qing Dynasty and Early Republic of China; Epidemic Prevention