税务信用承诺制度的设计与应用*

徐 歌

(国家税务总局大连经济技术开发区税务局，辽宁 大连 116600)

近年来，多个领域相继引入信用承诺制度，信用社会时代的信任红利正在全面释放。积极设计税务信用承诺制度并尽快将之付诸税收实践，能够进一步优化纳税服务，提升税收便利程度，完善税收治理，助力信用建设。

一、理论基础

(一)信用制度与信用承诺制度

关于信用制度以及信用承诺制度的概念，目前学术界尚无公认的规范性定义，绝大部分采取描述或归纳性质的语言，结合实际运用背景对其进行工作性定义阐释。一般而言，信用制度包含信息公示制度、信息归集和共享制度、守信联合激励与失信联合惩戒制度、白名单和黑名单制度。信用承诺制度最先被运用于市场主体登记注册环节，主要体现为“容缺制”受理，它构成以信用为核心的新型市场监管机制，提供了一种简化事前监管、优化事中与事后监管的可操作路径，是实行宽进严管、释放市场活力、推动主体自我约束和诚信经营的有力举措。

(二)相关理论基础

1.新公共服务行政理论及政府与公民关系平等化理论

新公共服务理论是对诞生于20世纪70年代的新公共管理理论的修正和拓展，其核心是社会公平，着力追求公民权利和公共利益，关注政府提供公共服务的公平性以及公共管理者的责任与义务，强调作为服务者的政府应该为公民提供优质的公共服务。在该理论的指引下，政府以公共服务为核心，以公共利益为目标，创新性地引入民主参与的方式，从而有力提升服务质效。政府与公民关系平等化理论诞生于杨海坤的“政府法治论”，主张建立一个政府与公民二者间关系由猜疑对抗走向信任合作的平权型政府。现代行政过程强调“合作与服务”理念，政府应该为公众提供优质的公共服务产品并通过协商和合作与公众之间达成双赢的均衡局面。该理论力求在政府服务中增加弹性管理手段的应用比例，同时不断提升公众参与度。

税务信用承诺制度改变了以往传统监管模式，通过广泛吸纳纳税人的公众参与，引导其自主承诺、自行负责，合作式的柔性税收管理让税务机关与纳税人的关系得到进一步的平等和开放。这在一定程度上体现出新公共服务行政理论以及政府与公民关系平等化理论中的服务意识和平等意识。

2.多元共治理论及公民参与理论

全球治理委员会将治理定义为“公或私的个人与机构经营管理相同事务的各类方式总和”。“善治”是能够使公共利益最大化的治理过程，其本质特征即政府和公民合作管理的新型社会关系。基于治理理论的多元共治理论有别于传统的政府中心论，强调多方主体对经济社会事项的共同参与及互动，是一种创新的治理模式。多元共治理论的主要内容包含主体多元化、主体间协调合作以及公民参与。公民参与理论由学者Sherry.R.Arnstein最先提出，强调公民以个人或组织的形式直接或间接地参与经济社会事项。

以共识、共治、共享为宗旨而引入的多元服务模式能够在有限的行政资源下最大限度地提升服务效能与管理效率。税务信用承诺制度成功地将被管理主体纳入到公共事务管理体系之中，改变了以往管理主体“一家独大”的税务机关绝对中心局面，融入了多元的主体和中心，各主体之间并非对立而是相辅相成的协作关系，从而打造出税收协同治理的新格局。同时给予被管理方更多的责任与自由，放权放责于被管理方，进一步强化其社会责任感与主观能动性,实现权力分散和协同共治。

二、信用承诺制度发展现状与税务领域推进分析

(一)信用承诺制度的发展现状

信用承诺制度正广泛覆盖与全面布局于全社会的各行各业，替代审批、容缺受理、行业监管、信用修复、企业自律等多领域的社会治理创新中都可见其踪迹。国家市场监督管理总局、住房和城乡建设部、司法部、人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、国家税务总局等多部委纷纷出台相关政策文件，鼓励公众在办理各类业务时采取信用承诺方式简化审批手续，提升服务质效。例如在食品经营许可、承包资质审批、报考资格证明、各类证明事项开具等多方面开展告知承诺制，申请人做出相应承诺后便能当即获得相应许可或审批，后续监管部门通过数据平台实时监管核查，如发现失信行为则撤销有关资质、限制市场准入、纳入诚信记录乃至黑名单并实施联合惩戒。

目前税务领域也在积极进行着信用承诺制度的有益探索。《国家税务总局关于进一步优化办理企业税务注销程序的通知》(税总发〔2018〕149号)、《国家税务总局关于深化“放管服”改革 更大力度推进优化税务注销办理程序工作的通知》(税总发〔2019〕64号)中均指出，对于满足一定条件的纳税人可以采取“承诺制”容缺办理，在其作出承诺后，税务机关即时出具清税文书。《国家发展改革委办公厅 国家税务总局办公厅关于加强个人所得税纳税信用建设的通知》(发改办财金规〔2019〕860号)中提出建立个人所得税纳税信用管理机制，全面实施个人所得税申报信用承诺制，纳税人进行申报时需要对其所填信息的真实性、准确性、完整性作出守信承诺，信用承诺的履行情况将纳入个人信用记录。《国家税务总局关于印发开展税务证明事项告知承诺制试点工作方案的通知》(税总函〔2019〕266号)选取了五个省(市)税务局对部分税务证明事项开展试点，在办理有关事项时以书面形式将法律法规中规定的证明义务和证明内容一次性告知申请人，申请人书面承诺已经符合告知的条件、标准、要求，愿意承担不实承诺的法律责任，税务机关不再索要有关证明而依据书面承诺办理相关事项。此外，新冠肺炎疫情期间税务机关全面推行“容缺制”受理模式，纳税人书面填写《申请容缺受理承诺书》，就相关事宜承诺于特定日期前补正所缺材料，声明愿意承担失信后果及法律责任，并且同意将该承诺书向社会公开。以上有关信用承诺制度的系列探索，既是税务机关深入贯彻落实党中央、国务院关于持续开展“减证便民”行动的决策部署，也是创新管理服务方式，优化税务执法方式，改善税收营商环境，持续提升纳税人获得感和满意度的必要之举。

(二)税务领域信用承诺制度的推进分析

信用管理是税务部门纳税服务的重要工作之一，不断改善管理模式是优化税务服务的应有之义。税务领域的信用承诺制度隶属商务诚信领域，有关市场主体信用承诺中的商事登记和行业监管。在国家大力倡导建设信用社会的今日，积极探索信用制度的拓展空间与应用领域，是各行各业都应持续推进的工作重点。良好的税收营商环境必然是一个以信用为基础的诚信环境，税收合作信赖主义(亦即公众信任原则)也要求税务机关给予纳税人充分的尊重和信任，通过设计与施行税务领域的信用承诺制度，纳税人对税务部门的信任与税务部门有效监管纳税人的职权达到平衡制约，缩短二者间的社会距离，营造自愿合作的良好氛围，构建平等、和谐、高效、有序的征纳环境，双方既是影响者、营造者、参与者，更是拥有者、共享者、获益者。

三、税务信用承诺制度的应用方案设计

(一)总体要求、具体内涵及相关依据

税务信用承诺制度的总体要求即深入贯彻落实党中央、国务院关于持续开展“减证便民”行动的决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，进一步优化税务执法方式和创新管理服务方式，改善税收营商环境。具体内涵为税务机关根据法律、法规、规章的规定，在日常的管理与服务工作中，围绕具有代表性的依申请办理的税务事项，给予纳税人充分的尊重与信任，根据其自身的信用承诺为其即时或容缺办理相关业务，纳税人自行承担其承诺不实应负担的法律责任。(见表1)

表1 税务信用承诺制度法律法规依据

(二)设计目标与基本原则

1.设计目标

税务信用承诺制度应以打造“标准公开、规则公平、预期合理、各负其责、信用监管”的新型治理模式为总目标，通过探索性选取具备代表性的涉税事项展开试点，最终从制度层面形成可复制推广的标准与规范。

2.基本原则

(1)信用信息共享原则。共享信用信息是税务信用承诺制度的前提，部门和机构之间及时采集、获取、利用信息为后续的信用监管提供了夯实的数据基础和制度优势，构建出“大征信”格局。(2)承诺规范有序原则。税务信用承诺制度的内容必须符合法律法规的规定，杜绝超范围承诺、无止境承诺、随意性承诺。承诺形式应具备统一规范的标准，须以书面形式做出以便日后留存备查。(3)程序便捷高效原则。税务机关应建立和信用承诺制度相匹配的管理服务模式，设计方案应体现出便民高效的行政特点，结合流程再造的管理学理论，持续优化完善相关的信用承诺流程，不断提升行政效率。(4)贯穿生命周期原则。企业存续的不同生命周期阶段涉及不同的税收业务需求，与之伴随而来的是不同类型的税务风险。“信用承诺+契约管理”的税务信用承诺制度设计理念应该贯穿企业从开业设立到注销登记的全生命周期，以满足纳税人的共性化与个性化需求。

(三)主要内容

按照企业经历的生命周期，设计了一个税务信用承诺制度内容图(见图1)。具体而言，企业初创期涉及注册登记的基础信息报告、制度信息报告、发票办理(票种核定、领用、代开、专票最高开票限额)，这些事项主要采用告知承诺制，纳税人按要求提供税务信用承诺书即可办理完成；企业成长与成熟期涉及资格信息报告(如增值税适用加计抵减政策声明)、纳税申报(延期申报、错误更正)、延期缴纳税款、退抵税、优惠证明办理、信用评价(补评、复评、修复)、涉税信息查询，这些事项主要采用告知承诺制与容缺制(相关材料不齐备在其进行承诺后先行受理)相结合的税务信用承诺方式；企业衰退期主要涉及注销业务，此时可以采取容缺制，纳税人按照承诺时间期限补齐资料并办结相关事项即可即时办理，未履行承诺的法定代表人和财务负责人将被纳入纳税信用D级管理。

图1 不同生命周期的税务信用承诺制度内容

(四)实施程序

第一步：选择承诺事项。按照税务信用承诺种类，选取具备代表性和广泛性的涉税事宜，设计出规范性文本或是标准化信用承诺书。

第二步：做出信用承诺。协助辅导纳税人充分理解税务信用承诺的具体内容、操作流程以及失信所要承担的法律责任。在此基础之上纳税人书面做出税务信用承诺，并同意将其承诺信息及时全面地向社会发布以接受公众监督。

第三步：承诺存档备案。妥善留存保管税务信用承诺档案并及时进行相应备案，作为纳税人办理业务的归档材料以及纳税信用档案的重要组成部分。

第四步：及时组织公示。通过门户官网、公众号、客户端等多种媒介形式，及时将纳税人的税务信用承诺相关内容公示发布，承诺书公示、违反承诺行为公示、联合信用惩戒公示等多措并举，最大程度地为利益相关者降低信息获取成本，同时进一步拓展查阅与监督渠道，促进信用信息快速、无碍、充分地交流和共享，全面发挥税务信用承诺制度的信息优势。

第五步：加强保障措施。信任机制的形成有赖于市场驱动型信任与制度约束型信任的协同作用，税收信用作为制度约束型信任的一种，具备一定的制度性约束能力，在税务信用承诺制度施行的同时，应该同步建立相应的保障措施以有利于设计方案的更好开展。首先应加强信息整合，推动数据应用。依托大数据、区块链、云计算、人工智能等新兴技术手段以及各行业专有的“金关”“金卡”“金税”等信息化工程，通过统一社会信用代码或自然人身份证号码等标识，高效准确地抓取纳税人全周期信息轨迹维度有关税务信用承诺的失信数据，及时将其录入信用档案并与信用信息共享平台进行数据交换，如商务信用共享系统、银行征信系统、企业信用信息公示系统等，提升纳税人税务承诺的失信成本。其次充分调动多方监管力量。具体的信用制度需要体现一定的监管特性，税务机关、相关部门、社会公众、第三方独立机构等均可以作为监管主体，对做出税务信用承诺的主体进行全周期、全链条的监督。采用视频查看、网络监管、随机抽样、实地走访、问卷调查等多样化手段，开展创新型的信用管理模式，加强事中事后监管尤其是风险管控。最后加强宣传，培育优质的税务信用承诺文化环境。自上而下的试点引路、高位推动与自下而上的全面推进、广泛参与相结合，借助税务宣传月、便民办税春风行动等宣扬守信典型，曝光失信案例，强化“守信获益，失信惩戒”的税收诚信意识，持续提升全社会范围内对于税务信用承诺制度的知晓度和认可度，使之逐渐常态化、普及化、便民化。(见图2)

图2 税务信用承诺制度的实施流程

四、税务信用承诺制度的创新与完善

(一)告知承诺制的推广深化

选取事中事后监管纠正风险可控且不会造成严重后果的审批事项列入税务告知承诺制的清单目录之中。以税务机关全面、准确、详实的告知为前提，将税务承诺制度所涉及的全部标准、条件、要求等以确定性书面文本的形式在门户网站、公众订阅号、官方微博、实体办税服务厅等渠道公示告知。同时，探索规范文本与个性文本的双重结合，既考虑一般性事宜所涉的规范性文本，又尝试纳入结合需求分类分级管理而划分的诸如政策性需求、告知性需求、便利性需求等个性化文本。

(二)税务信用承诺制度参与主体的拓展

税务信用承诺制度的参与主体包括承诺主体、承诺对象和监管主体。目前在这三方面均存在一定的拓展空间。在承诺主体方面，当前企业占据了绝大部分，其实在税收征管过程中，企业和自然人存在很多的共通之处，后续可以结合个人所得税改革，尝试探索纳入自然人群体。在承诺对象方面，当前主要包括社会公众和税务机关。例如在注册登记的基础信息报告环节，承诺对象为社会公众；在“容缺制”受理环节，承诺对象为税务机关。后续可以考虑对其进一步拓展，纳入交易关联方、信息需求方等其他特定对象。在监管主体方面，目前主要为税务机关自身。根据前文所论述的多元共治理论，后续可以考虑向行业协会、专业人士、社会公众等社会中间层拓展。这样既能够平衡税务机关的工作负担，又可以借助多方力量实现监管的高质效、及时性、说服力。

(三)税务信用承诺制度的配套完善

结合纳税信用评价，在税务信用承诺制度施行过程中应辅之以配套的信用修复制度。后续工作中可以考虑在纳税人进行信用承诺环节为其进行信用修复培训，使其了解修复内容、条件和过程。若纳税人需要税务信用承诺修复，采取签署承诺书的形式，承诺书在基本内容的基础上根据失信主体具体情况增加针对性要求，例如失信行为的原因分析、后续整改举措等，并将承诺书及时公示。此外，机构治税合力的形成也必不可少。尽快出台机构间信息共享的法律法规及具体管理办法，搭建数据共享平台，推进全链条数据共享，不断积极拓展与其他职能部门、金融机构的合作领域与合作模式，形成治税合力。最后，持续加强税务信用承诺制度的成果应用，事前大力鼓励各类市场主体在生产经营中广泛、主动地采用信用承诺方式，事中同步追踪失信记录，事后深入开展守信联合激励和失信联合惩戒。

(四)跟踪开展科学的制度绩效评价

任何制度的落实都需要配之以持续的绩效评价标准才能科学客观地反映出该项制度是否有效，明确后续的改进方向。可借鉴全面质量管理领域广泛采用的方法，考虑设计一个用以评估税务告知承诺制度落实情况的PDCA持续改进模型，该模型未达到预期目标即启动持续改进流程。PDCA(Plan计划，Do执行，Check检查，Action处理)也叫戴明循环，其基本程序体现为质量诊断——统筹实施——检查落实——评估改进的循环。(见图3)具体而言，在绩效评价之初，结合各类统计大数据，对税务信用承诺制度的施行现状展开全面分析，在此之上有针对性地查找和列明各项原因，随后从中找出主要原因并制定相应措施。在实施这些措施的过程中随时与预期设定目标查摆对比，实施完成后对结果实时总结分析，筛选未决问题再次转入下一循环持续修正改进，以这样的完整闭环模式达到税务信用承诺制度的最优化。

图3 税务信用承诺制度的PDCA持续改进模型