新时代管党治党方式方法面临的挑战研究

董毅，何茜，王辉

（中共湖北省委党校，湖北 武汉430022）

中国共产党历来重视运用科学的方式方法从严管党治党。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持科学的方式方法，集中整饬党风，严厉惩治腐败，净化党内政治生态，从而使全党上下面貌得以焕然一新。然而，随着全面从严管党治党实践的不断深入，管党治党方式方法在一些方面存在的不科学、不严谨、结合不紧密等问题也逐步浮现出来，一定程度上影响到了管党治党效果和全面从严治党战略的实施。为此，《新时代管党治党面临挑战研究》课题组成员从2017年起，历经三年多时间，通过采取问卷调查、召开座谈会、深度访谈等多种形式，对湖北、湖南、河南、河北、山东、山西、陕西、宁夏、新疆、江西、江苏、浙江、上海、福建、贵州、广东等地的2500余名党员干部、专家学者展开调研，深入查找问题，集中研究了当前管党治党方式方法方面存在的突出问题。研究发现，方式方法不科学已经日益成为当前及未来管党治党面临的重要挑战之一。

一、新时代管党治党方式方法面临的主要挑战

（一）新时代思想建党面临的主要挑战

问卷调研发现，进入新时代以来，思想建党在取得很大成绩的同时，也存在一些突出问题，主要包括以下几点：

1.少数地方存在理论武装“四重四轻”问题

深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，用党的创新理论武装全党，指导实践，推动工作[1]。既是当前的重大政治任务，也是思想建党的关键所在。调研发现，当前加强党员干部理论武装总体上取得了很大成效，但有24.9%的调研对象认为存在“四重四轻”现象：

一是重布置、轻落实。总体来看，各级党组织在加强党员干部理论武装方面较之过去有着更高程度的重视，多数调研对象表示所在党组织高度重视或比较重视理论学习，但在如何将科学理论进一步转化为指导实践的强大思想武器方面，少数党组织相对滞后。主要表现为少数党组织对新思想、新理论仅限于布置学习，而对于如何用其指导实践，特别是指导所在单位部门的实际工作则缺少“实招”。有的流于空洞表态，有的则缺少进一步落实的制度保障，没有充分发挥出科学理论的强大指导作用。二是重形式、轻效果。重视日常理论学习当然需要一定的形式作为载体，大部分党员干部认为当前理论学习的形式较之过去有了一定程度的创新，但相对的，少数党组织也出现了对新思想、新理论的学习只重过程形式，忽视效果，对是否“入脑入心”缺少相应考核与评估的问题。例如，虽然有些地方组织学习了新思想，但“学的不全”“学的不深”“学的不够”，缺少后续的学习效果评估。三是重数量、轻质量。主要表现为少数党组织对新思想、新理论的学习只重视次数上达标，但学习质量并不高。一些基层党员干部反映，对新思想的理论宣讲主要还是通过念念文件、看看录像等传统形式，缺少互动，心中就算有困惑也无处寻求解答。还有部分宣讲者自身理论素养不高，缺乏权威性，甚至出现解读偏差等问题。四是重党内、轻党外。主要表现为少数党组织只重视党员干部对新思想、新理论的学习贯彻，对党外群体则关注不够，覆盖不全。例如，一些基层社区群众对新思想、新理论“很有兴趣”或“比较有兴趣”，但缺少学习的渠道。

2.少数地方存在党员日常教育说教化、套路化、表面化问题

21.67%的调研对象反映党员日常教育存在说教化、套路化、表面化问题。

一是说教化。主要表现为：首先是讲的不活，苍白乏力。有些地方开展党员教育，长期内容单一，缺乏新意，吸引力不强。有些党员反映这种教育方式“一味说教唱高调”，如同“嚼烂的甘蔗”，效果不佳。其次是讲得不透，隔靴搔痒。有的党组织对党员教育内容没有吃透，不能做到“原原本本不变味、真真切切讲道理、踏踏实实解困惑”，导致宣讲内容“晦涩”“高深”，党员听不懂，达不到释疑解惑的目的。最后是讲的不实，缺少共鸣。有的地方和单位忽视党员干部现实中的多层次需要，开展的思想教育与党员干部的工作、生活、思想实际结合不紧密，对党员干部关心的社会热点、难点、痛点问题关注不够，“想听的听不到，不想听的反复讲”，难以引起共鸣。二是套路化。主要表现为：首先是过分依赖程序。有些地方热衷于一套推进党员教育的“标准化程序”，即先以文件的形式明确责任主体的任务，然后列出责任清单，根据清单设计一套指标，规定一套方法，以此为“作战图”来推进党员教育并进行责任制考核。由此带来的弊端就是从上到下都以此对标，脱离了具体实际，“上下一般粗，左右一个样”。其次是过分依赖技术。有的地方开展党员教育是“新瓶装旧酒”，虽运用了新技术，但内容较为陈旧；有的地方技术本身存在缺陷，操作繁琐，使用不便；有的地方搞“技术捆绑”，强制规定登录次数与使用时间，干扰了使用者的正常工作；有的地方过分侧重线上教育，放松甚至忽视了面对面的线下交流互动。最后是过分依赖经验。有的地方和单位在开展党员思想教育方面，仍然存在“路径依赖”现象，长期沿用做报告、念稿子、传达领导讲话、画宣传栏、办板报、念报纸、抄党章、抄笔记等老经验、老办法，对新技术、新方法、新经验把握运用不够，结果导致“自言自语、自弹自唱”“一张面孔板到底，一张稿子念到底”“台上很累、台下瞌睡”等问题。三是表面化。主要表现为：首先是不走实，做表面文章。少数部门和单位为了完成党员思想教育任务，规定凡上党课必须“笔记留痕”、凡进行红色教育必须“扯旗拍照”，至于教育效果如何、是否入脑入心都不在考虑之列，以至于被人笑称“笔记龙飞凤舞，足迹缺泥少土，看似忙忙碌碌，多是表面文章”[2]。其次是不走心，流于庸俗化。例如，部分党组织运用重温入党誓词的方式开展党员教育，但没有严格按流程来，按程序来，浮于表面，甚至流于庸俗，从而使这种教育方式失去了应有的教育意义。

3.少数地方存在意识形态工作“三权”落实不充分问题

习近平同志指出：“意识形态工作是党的一项极端重要的工作”“能否做好意识形态工作，事关党的前途命运，事关国家长治久安，事关民族凝聚力和向心力。”[3]加强党的思想领导，一个很重要的方面就是要牢牢把握住意识形态工作的领导权、话语权和主导权。但调研发现，19.85%的调研对象认为，在少数地方仍然存在意识形态工作“三权”落实不充分问题：

一是少数地方意识形态工作领导权落实不充分。主要表现为少数党员领导干部对把握意识形态工作的领导权的重要性认识不到位。例如，少数党员干部主观上仍然存在意识形态工作“虚无缥缈”论、“不合时宜”论、“做虚功论”，甚至“去意识形态”论等错误思想。少数地方出现“上级党委领导比下级党委领导重视，地方党委比部门党组重视，党务干部比业务干部重视”的层层递减现象，导致意识形态工作研究部署不及时，责任落实出现盲区和空白，领导权得不到充分落实。二是少数地方意识形态工作话语权落实不充分。主要表现为一方面马克思主义在部分学科中“失语”、部分教材中“失踪”、部分论坛上“失声”现象仍然存在。另一方面在有关意识形态领域若干重大问题方面存在研究不透、宣传不够、方法不当、效果不佳等现象。例如，针对西方宪政民主等一些极具复杂性、迷惑性的重大意识形态问题，要么研究的不够深入，没有把握其要害本质，要么宣传应对上方法不当，不仅没有取得应有的批驳效果，反而导致反向宣传等不良后果。三是少数地方意识形态工作主导权落实不充分。主要表现为少数党员干部在执行意识形态相关制度上不严格、不严肃、缺少斗争精神，宁当“绅士”不当“战士”，不仅不重视自身的学习，反而对个别挑战党的意识形态底线的言行态度暧昧，甚至姑息纵容，最终导致是非不分，在错误的道路上越走越远[4]。

4.少数地方新媒体管控存在“三不”现象

新媒体既是宣传新理论的主要平台，也是意识形态斗争的主战场。调研发现，14.38%的调研对象认为当前少数地方存在新媒体管控“三不”现象：

一是对新媒体管控失范的危害认识不深。少数党员领导干部对新媒体缺乏了解，认为跟传统媒体“区别不大”，对网络舆情失控导致的危害认识不深，要么任由网上发酵，要么“捂着瞒着”，最后导致小舆情变成了“大事情”，才被动处理。二是对新媒体管控规律认识不够。新媒体有其自身发展运行规律，但少数党员干部对其缺乏了解，导致抓不住要害，把握不住关键。例如，有的地方对本地具有较大影响力的公众号、微信群等缺少掌控和管理；有的地方对新媒体存在的安全漏洞重视不够，导致其容易遭受“黑客”攻击，还有极少数地方面对舆情风险手足无措，不知如何处理。三是对新媒体管控手段不高。例如，有的地方缺少专门的新媒体信息发布平台，或即使有相关平台，但利用率不高、更新滞后；有的地方则缺少融媒体理念，各个部门纷纷上马，平台建设条块分割、规模过小、数量过多、内容过杂、缺乏影响力。

以上问题，究其原因：一是认识不到位。少数党员干部对思想建党的重要性认识不深刻，没有站在从根本上维护党的执政地位的高度看待思想建党问题，重视不够。二是能力不足。少数党员干部对新形势下党员思想动态、行为方式等发生的深刻变化了解不充分，对新媒体等媒体形态的传播规律理解不到位，缺乏新形势下进行思想政治工作的能力。三是制度导向偏离。少数考核制度的制定没有充分考虑党员思想政治工作的特点，或将之等同于一般性的工作考核，重数量轻质量，重形式轻实效；或浮光掠影，对相关材料缺少细致耐心的检查；或“萝卜快了不洗泥”，没有认真听取普通党员干部的反馈。

（二）新时代制度治党面临的主要挑战

党的十八大以来，党中央陆续制定修订了多项党内法规，有力推动了党内法规与国家法律的协调衔接、依规治党和依法治国的互相促进。但问卷调研发现，当前制度治党仍然存在若干不容忽视的问题。

1.少数地方存在“执规不公”现象

23.45%的调研对象反映，在少数地方基层存在“执规不公”现象。主要表现为：一是在执行层面，“宁枉勿纵”“一刀切”、不讲程序只求结果等现象较为突出。例如在“山西屯留教师聚餐事件”“湖南津市纪委突击检查事件”等案例中，执规者未能很好地把握对方是否违纪的界限，将未触犯党内法规的行为视为违纪并给予相应的处理。二是在监督层面，对于执规不公的监督尚未形成有效的程序机制，如何认定纠正等体制机制的构建才刚刚开始研究，彻底解决“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”等难题仍未交出满意答卷。

2.少数地方存在“有规难依”现象

20.01%的调研对象认为当前少数地方存在“有规难依”现象。从法规本身来看，少数地方党内法规内容存在不明确、不具体等问题。例如，有些地方的党内法规，在针对党员干部纪律处分方面的“情节较轻”“情节较重”“情节严重”等表述，在实践中很难作出较为统一的界定，不同地方对情节的认定往往存在较大差异。再例如，少数党内法规中较为频繁出现的“一般”“一定”“原则上”等模糊词汇在适用时难免产生争议。从法规之间的关系来看，少数党内法规缺少配套规定或实施细则，没有形成上下紧密衔接的制度体系。此外，还有少数党内法规相互间或与国家法律间存在不一致地方。在少数地方，一些多年前出台的，明显过时的党内法规没有得到及时清理，导致实际执行中仍然被采用，种种因素导致“有规难依”现象的出现。

3.少数地方存在“立规不细”问题

17.98%的调研对象认为少数地方存在“立规不细”问题，主要表现为在党内法规的制定方面，从性质上看，禁止性规范与激励性规范比例相对失衡，以义务性、禁止性规范居多，激励性和倡导性规范较少。从内容上看，有关党的领导的法规制度占比相对较大，而有关党的自身建设的法规制度、党的组织法规制度、党的监督保障法规制度等内容相对较少。从体例上看，当前的党内法规制度体系以实体性规范为主，程序性规范相对较少[5]，且部分实体性规范缺少程序性规范支撑和配合，“落地生根”存在一定困难，而散见于党内法规中的程序性规范也存在重复规定现象，一些党内法规条文有待细化与具体解释以利实施。

4.少数地方存在“依规不严”现象

12.56%的调研对象认为当前少数地方存在“依规不严”现象。主要表现为少数党员干部无视党内法规的存在，依然凭经验、靠感觉办事；有的“以言代法”，将个人意志凌驾于制度规定之上；有的搞“选择性”执行，合意的、对自身有利的就执行，不合意的、对自身不利的就不执行；有的以形式主义的方式执行，例如，以会议代替落实、以文件代替执行、以学习代替实施；有的搞作秀式执行，乐于频繁出镜作秀，使得基层群众不甚其烦；有的搞“叠床架屋”式执行，任意扩大原有规定的内涵和外延，不顾实际、层层加码，增加了基层的负担。

以上问题，究其原因，主要包括：一是少数党员干部纪律意识淡漠，不严格遵守党内法规，对待规则程序仍然“打折扣、搞变通”，搞“选择性执行”；少数党员干部“官本位”意识浓厚，仍然习惯以言代法、以权压法，甚至搞“一言堂”，还有的党员干部热衷研究制度漏洞，蓄意“钻空子”“找漏子”，打“擦边球”[6]。二是少数党员干部执纪执规不严，有的部门和单位对党风廉政和纪律建设“说起来重要”“忙起来不要”，仍然热衷“政绩导向”，只要政绩考核结果够亮，对不按程序办事的行为“睁一只眼闭一只眼”甚至“大开绿灯”；有的党员干部缺少斗争精神，宁做“老好人”不愿“得罪人”，对不合程序不合规矩的行为要么视而不见，要么“重重拿起，轻轻放下”，以批评教育代替该有的纪律处分，极少数党员干部甚至对不正之风和违纪问题视而不见。三是少数制度本身存在漏洞，制度规定不严不细导致缺乏可操作性。例如，有些隐性违纪违法行为在制度层面中没有明文规定的处罚依据，有的法规制度由于制定时间较早，相对现实情况已经比较滞后，有些法规制度由于内容过于含糊宽泛，导致可操作性不高。

（三）思想建党与制度治党紧密结合存在“两张皮”问题

调研发现，思想建党与制度治党结合不紧密导致的“两张皮”现象是当前存在的较为突出问题。调研问卷显示，合计约50%左右的调研对象认为党内不同程度存在思想建党与制度治党“两张皮”问题。访谈发现，“两张皮”现象集中表现为：

1.少数地方存在“唯道德自律论”现象

由于中国传统文化中有修身、齐家、治国、平天下的价值理念，强调个人道德修养在治国理政方面的极端重要性，因而相应忽视了制度规范的作用。这种文化惯性给一些地方和单位的党员干部带来一定的负面影响，有的认为只要党员干部的道德素质提高了，思想境界提升了，很多问题自然就不复存在，要不要制度无所谓；有的认为作为领导干部，思想觉悟肯定比普通党员高，制度主要是“管一般干部和普通群众的”，自己可以游离于纪律、规矩、制度之外；有的过分依赖道德自律的作用，本地方本部门干部教育、监督、管理等方面的制度建设滞后，用制度管党治党被“虚置化”；还有的甚至认为道德水准不够，制度再多再严也无济于事，出现“制度无用论”。

2.少数地方存在“唯制度万能论”现象

“唯制度万能论”认为“制度可以包办一切”。其主要表现：一是认为制度越多越好，少数地方在制度建设过程中，一味要求制度“越多越好”，而且必须“上墙可见”“越亮越好”，被党员干部笑称如同“爬山虎”“花花绿绿一大堆”，只要应付得了上级检查就行，至于效果如何、谁来执行、如何执行都不是重点，有的甚至直接“复制粘贴”别人的类似做法，连地名都不改，徒增笑柄。二是认为制度可以摆平一切，认为有了制度就可以万事大吉，一切交给制度，对普通干部群众的咨询、质疑、思想“疙瘩”，不结合实际对相关政策做解释和说明、不做深入细致的思想工作、生搬硬套、死扣条款、机械执行。例如，某单位为了应付上级检查，生硬规定办公场所不能有任何私人物品，一经发现立即通报批评，事前不听任何建议，事后不做任何解释，结果弄得人心惶惶、怨声载道。三是将制度当“替罪羊”，有的地方和部门改革、发展、稳定出了问题，就简单认为这是由制度不健全、制度执行不力等客观原因造成的，不能从思想政治工作缺失、思想政治工作方式方法滞后、党员干部思想境界不高等主观方面去分析原因，对制度反复“折腾”，一再修正，导致制度“公信力”流失。

对管党治党而言，“两张皮”现象的危害包括：首先，思想建党是为党员补充“思想能量”的过程，是制度治党的“软基础”，思想建党的说教化、套路化、表面化等问题会直接影响到党员干部思想教育的效果，进而带来各种理想信念“滑坡”和“总开关”松动等问题，最终导致党员干部行为上的越轨越界。其次，制度治党为思想建党提供了强大的制度支撑。无规可依、有规不依、有规难依、执规不公等问题会破坏党内法规的有效性，会进一步加剧思想上的“跑冒滴漏”，最终导致党员干部理想信念的“大滑坡”和“总崩盘”。最后，过于强调制度万能；或完全依从上级意志；或二者结合不紧密。都是对科学方式方法的违背，容易走向极端和反面，进而失去管和治的效果。

思想建党与制度治党紧密结合存在“两张皮”问题的根源：一是少数党员干部思想认识仍然滞后。有的仍习惯于用老观念、老办法、老套路来思考和处理管党治党问题；有的还存在“好人主义”思想，认为制度“抓狠了”“抓严了”、批评教育“太重了”会影响中心工作，抱有“多一事不如少一事”的心态；有的则没有形成在制度约束的环境中工作生活的习惯，对待制度思想上消极对抗、行动上庸懒抵触。二是制度建设手段滞后，时效性差，跟不上思想教育。有些地方对待制度建设的程序还是“做几次指示，开几次会议，做几个决议，宣读几份文件”，制度执行缺少后续跟踪，效果不好；有的地方制度建设没有随着思想教育的开展及时跟进，巩固成果，随着活动结束，一些干部旧病复发，不正之风反弹，导致党员群众“期望越大，失望越大”。三是没有建立科学的融合机制。有人提出，思想建党与制度治党的紧密结合，关键在于形成“教育现行——查找问题——建章立制——形成机制”的紧密结合模式，但有些单位要么没有以教育解决好党员干部的世界观、价值观问题；要么没有趁热打铁，发现问题；要么没有通过充分的民主讨论，形成科学合理的制度机制并加以严格执行。方式方法“碎片化”导致思想建党与制度治党无法产生聚合效应，最后沦为“两张皮”。

二、实现管党治党方式方法科学化的路径

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》着眼于健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，提出建立“不忘初心、牢记使命”的制度。这一重大制度创举，为解决当前管党治党方式方法中存在的问题指明了方向。

首先应不断推进思想建党成果制度化，以制度刚性执行保证思想建党长效化，常态化[7]。习近平同志指出，要“通过健全制度、完善机制，使‘不忘初心、牢记使命’这个党的建设的永恒课题、党员干部的终身课题常抓常新。”[8]思想教育本质上解决的是党员干部思想上的信仰、信念、信心问题，而制度治党解决的是党员干部行为上的有序、统一、纪律问题。柔性的思想教育只有通过制度的刚性保障，才能持久进行下去，制度是确保思想教育成果长效化、常态化的根本保证。党的十九届四中全会提出的建立“不忘初心、牢记使命”制度正是这一思路的体现，应持之以恒将思想建党成果及时转化为各项制度。

其次，应不断加强对党员干部的思想教育，夯实其制度意识。一是突出制度的严肃性和权威性。引导党员干部树立“宪法至上”“法律至上”“党纪党规至上”的思想，坚决破除“官本位”“长官意志”等不良思想。二是应完善制度体系。针对目前制度建设中存在的制度缺位、不衔接、不配套、操作性不强等问题，应通过加强调查研究、借鉴各方经验等方式，逐步建立和完善科学的制度体系。同时，应及时清理废止不科学、无效果、不可行的过时制度。三是应强化制度执行过程中的监督。正如习近平同志指出的“制度的生命力在于执行，有了制度没有严格执行就会形成‘破窗效应’”。应充分认识到加强制度执行过程中监督的重要性，各级党组织和党员干部都要自觉维护制度的权威，自觉监督制度的执行，落实党内法规、维护党内团结[9]，使制度真正成为人人敬畏的“高压线”。