依法治校视角下高校“刷脸入校”法律规制研究

王 浩，官 伟

(1.西南石油大学 法学院，成都 610500；2.中共四川省委党校 党史党建教研部，成都 610072)

人脸识别是对静态或动态图像中检测到的人脸图像与数据库中的图像信息进行对比，判断是否与之相匹配的过程，以此达到进行身份识别与鉴定的目的[1]。人脸识别技术内含的检测精准、方便快捷、无须接触等显著优势，使其得到广泛应用，并得以快速发展。然而，人脸识别技术在为使用者提供极大便利的同时，也存在技术滥用、触碰社会公益和他人权利边界的可能性。当下，越来越多的高校使用人脸识别技术进行校园管制，要求学生“刷脸入校”，禁止校外人员进入。虽然此举的确可以达到保障校园安全、维护教学科研秩序的目的，但也存在过度管控之嫌，对社会公众的法定权益产生影响。应当看到，随着工业4.0时代的到来，传统教育理念正在发生深刻变革：教育理念从封闭走向开放，高校是应当开放管理还是封闭管理一直饱受争议。高校采取“刷脸入校”封闭校园管制方式，极易造成受教育者自我满足和自私自利扭曲心理的不利后果，这不仅与高校本身具有的开放包容理念不符，而且与高校“社会意识”的培养格格不入。如何对高校使用人脸识别技术加以规制，成为当前学界和实务界需要关注的问题。

一、对“刷脸入校”管制措施的反思

一直以来，高校采取的“刷脸入校”封锁校园管制方式备受质疑，反对的声音从未中断，甚至将采取该项措施的高校推到风口浪尖上。而对高校“刷脸入校”封锁校园管制方式背后因素进行反思，有利于我们更理智客观地看待该项举措。

(一)高校自治权催生的“刷脸入校”自我管理和控制权利

高校自治权源于高校承担的教育教学管理职能的特殊性和技术性。基于自治权，高校有权依法制定章程、颁布校规校纪、颁发学历证书以及制定其他学校管理制度。虽然我国相关法律未对高校自治权作出明确规定，但是在法律条文中包含着高校自治的权利意蕴[2]。如《高等教育法》第32～37条对高校自主管理一系列事项作出规定。《高等教育法》第32条规定，高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例；第33条规定，高等学校依法自主设置和调整学科、专业；第34条规定，高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；第35条规定，高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务；第36条规定，高等学校按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；第37条规定，高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。

目前，一些学者对高校自治权的理解存在偏差，仅仅着眼于基于学术自由派生出的自我管理内部事务以排除外界干预的权利。然而，高校虽然以受教育者的管理以及科学研究为基础，但同样承担不可或缺的社会职能，仅基于学术自由派生出的自治权的狭隘观点，不符合高校社会职能作用的发挥。笔者认为，高校自治权是指高校在符合自身发展内在需要的同时，承担起服务社会职责，并由此对自身事务进行自我管理和控制的权利。高校为保障教学、科研顺利进行所采取的“刷脸入校”封闭校园管制办法，即是属于高校行使自治权的范畴。

(二)“刷脸入校”封闭管理有违法律、政策规定和高校的社会责任

高校凭借自身资源与优势，对社会公众具有独特的吸引力和感染力。在办学过程中，高校不仅在各自的章程文本中宣称开放包容的价值追求，而且在实施具体管理行为时也始终表明开放包容的态度立场。但是理念层面的宣示并不代表实践层面的落实。一方面，高校的资源多半处于封闭状态。高校图书馆仅向校内师生开放，校外人员则无法进入图书馆阅读学习[3]。因为图书馆的资源有限，场所比较紧张，身份限制能确保学生优先使用。一些高校的公共设施如体育场馆、网球场等，学生也需要交费才能使用。因为交费的缘故，未能得到充分利用，社会公众也不能共享，造成资源的极大浪费。另一方面，在共建活动上，高校并未发挥其应有的文化教育职能作用，使得高校与社会公众之间的共建活动多具形式主义意味。高校通常只选择在特定的时间节点与外部社会公众开展共建活动，过后便分道扬镳，这种蜻蜓点水般的形式主义做法很难得到社会的认可[4]。高校采取“刷脸入校”封锁校园进行管制，其秉持的开放包容理念没有得到实际彰显，承担的社会责任得不到充分实现，同时与法律规制和相关政策规定相抵触，与社会公众日益增长的精神文化需求相冲突。

首先，“刷脸入校”封闭管理侵犯居民相邻权。“刷脸入校”封闭校园管制方式有可能侵犯周围居民的相邻权。《民法典》明确规定双方都有为对方提供必要生活便利的义务，即通行权。(1)《民法典》第291条规定：“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利。”高校与周围居民因天然的地理位置形成相邻关系，判断高校是否应当为周围居民提供通行便利，应当结合历史和习惯认定。如果高校在封校之前长期保持校园开放，周围居民长期通过校园实现通行，高校就不得凭借单方意志进行封闭，妨碍周边居民通行。因此，以“刷脸入校”管制方式封闭整个校园，无疑会侵犯周边居民相邻权，是一种违法管理行为。

其次，“刷脸入校”封闭管理违背政策倡导。在经济学领域，“封闭”的理念一直被认为是无效的因应之策[5]。因此，我国各项政策一直鼓励倡导高校资源开放共享。早在2002年，《普通高等学校图书馆规程(修订)》第21条规定，“有条件的高等学校图书馆应尽可能向社会读者和社区读者开放”。2015年，修订后的《普通高等学校图书馆规程》进一步明确高等学校“为社会服务”的功能。(2)《普通高等学校图书馆规程》第4条第4款规定：“图书馆的主要任务是积极参与各种资源共建共享，发挥信息资源优势和专业服务优势，为社会服务。”第37条规定：“图书馆应在保证校内服务和正常工作秩序的前提下，发挥资源和专业服务的优势，开展面向社会用户的服务。”2015年，国务院印发《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》，要求“推动非涉密和无特殊规定限制的科研设施与仪器一律向社会开放”。2017年，教育部、国家体育总局联合印发《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》，指出“公立学校要积极创造条件向社会开放体育场馆，鼓励民办学校向社会开放体育场馆”“学校体育场馆开放主要面向本校学生、学区内学生、学校周边社区居民和社会组织”。由此可见，高校资源开放共享一直为我国相关政策所倡导，而“刷脸入校”封闭校园管制方式直接将校外人员阻隔于外，明显与上述政策规定相违背。

最后，“刷脸入校”封闭管理有违应有的社会责任。高校除具有人才培养、科学研究的基本职能，还具有相应的社会责任职能[6]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确规定，“到2020年，高等教育结构更加合理，特色更加鲜明，人才培养、科学研究和社会服务整体水平全面提升”，“高校要牢固树立主动为社会服务的意识，全方位开展服务”。我国《高等教育法》也规定高校“应当面向社会”开展“社会服务”。然而，由于高校对社会职能的承担不够重视甚至抵制，服务社会一直是高校发展历程中较为薄弱的一面[7]。从目前封校措施的应用有进一步蔓延扩展的趋势看，高校服务社会职能的主动性和自觉性的确有所欠缺[8]。以“刷脸入校”管制方式封闭整个校园，遂使高校不能很好地承担起应有的社会责任。

分析“刷脸入校”封闭校园管制方式是否具有正当合理性，可以想见，高校无非以安全、维持校园秩序为理由。不可否认，高校资源有限，在一定程度上禁止校外人员使用确实有其合理性，保证校园安全是高校义不容辞的责任。但高校不能仅以“刷脸入校”封闭校园管制方式来保证校园安全，实际上校园安全问题很多时候是安保体系的问题，采取多种有效防范措施，完全可以避免校园安全问题发生。2011年，中山大学保卫部通过排查安全问题、分析影响学校安全的各种因素，构建起物防、人防和技防相结合的防范体系，从而降低了校园各种安全问题的发生率。哈佛大学也没有因为游客多而拒绝校外人员进入，而是通过公告的方式，明确要求校外人员进入应当注意尊重校内秩序、保持步行等。此种通过设置规则并引导社会公众遵守规则的方式，应当成为国内高校学习和借鉴的经验。另外，高校也应当学习和借鉴社会公共设施开放共享的经验，如国内一些图书馆、书城、书店等大型标志性文化设施，完全向社会开放，社会公众包括学生可以在此阅读学习等。因此，高校不能采取“刷脸入校”“一刀切”的封闭校园管制方式，否则经不起考验，也会遭到质疑。

二、“刷脸入校”与依法治校的冲突样态

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》强调，要大力推进依法治校。(3)《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第二十章第64条规定，大力推进依法治校。学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。可以看到，高校采取“刷脸入校”封闭校园的管制方式，其背后存在多种诱因共存的现实样态。多种诱因的存在不容忽视，否则会与“依法治校”制度的落实渐行渐远。

(一)制定依据缺失引发的自治异化

高校制定管理规则应当具有法律依据，否则这种管理规则就可能存在违法或不合理的可能。目前，高校制定的管理规则主要依据《教育法》《高等教育法》等法律制度，以及《学位条例》《事业单位登记管理暂行条例》等行政法规，这些法律规范为高校具体开展教育教学工作提供了依据。但是，这些法律规范主要针对的是高校的内部管理，调整高校与外部社会关系的法律规范严重缺位，这使得高校在制定与外部社会关系规则时缺乏必要的依据。加之高校自治的地位优势，引发高校自治权滥用的可能也就显而易见。“刷脸入校”作为高校行使自治权过程中进行校园管制的举措手段，其违背应当承担社会责任的要求，对于调整高校与外部社会关系将产生不利影响。

此外，高校章程是高校“实施管理和履行公共职能的基本准则”。(4)《高等学校章程制定暂行办法》第3条规定，章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。高校按照《教育法》《高等教育法》等规定，具有自主管理的法定权利，可以制定内部管理制度及规范性文件等章程。相比法律规范，章程对高校依法自主管理的规范更为明确具体。因为有关教育法律法规是对所有高校共同规定的一般准则，而章程则是各高校实施管理的具体参照。落实到高校与外部社会关系层面，章程中的相关规定并不完备，没有为高校自主管理预设必要限制，无法保障高校管理自主、自治、自律。高校章程内容失范埋下了高校与外部社会权益冲突的潜在风险。

(二)法治意识弱化造成的管理恣意

高校制定的具体管理制度，虽然不属于法律规范，但却是依法治校的关键依据。因此，作为高校所制定的规范性文件以及实施管理活动的基本准则[9]，不能脱离法律规范和章程规定任意制定，也不能作出违背法律和章程管理精神的活动，因为欠缺法律规范和章程依据的文件和准则，充满恣意和任性。有的高校领导依法治校意识的欠缺，使得高校偏离法治的轨道而带有人治的色彩[10]。有的高校在更换领导之后，由于思想认识不同，便对原来的规范性文件进行修订，重新制定新的规范性文件，并依据新的规范性文件实施管理行为[11]，造成前后规定完全冲突的尴尬局面。有的高校在实施具体管理行为时，为保证该行为有其实施依据，便临时制定“规范性文件”。这些现象是高校法治意识弱化的重要表现，看似披着“合法”的外衣，实则与依法治校相去甚远。

高校自治并非毫无限制，需要接受外部社会公众的监督。《教育法》明确规定高校要“依法接受监督”。高校自治与社会监督表面看似乎存在着明显的张力，但社会监督充分发挥效用有利于高校自治的正确行使，防止其“失灵”[12]。在此意义向度上，高校应当主动为接受社会监督提供必要的便利条件。然而，“刷脸入校”封闭校园管制措施的实施，使得高校仅能被动接受社会监督，剥夺了社会公众尤其是周围居民进入校园主动监督之权[13]。高校在实施具体管理措施时，无视高校章程理念精神，仅仅将其视为一种“纸面上的存在”，不注重章程的实际贯彻落实[14]，从而导致违背章程精神的管制措施频频出台并“遵照”执行。(5)2017年，中山大学南校园采取封校措施，一律禁止校外人员进入。2018年，南京大学发布通知，南京大学鼓楼校区将设置门禁系统，禁止校外无关人员进入。

(三)备案审查机制不完备产生的审查漏洞

高校虽然享有学校管理规则的制定权，但绝不是“法治真空”，仍然需要接受国家的监督[15]。备案审查作为确保高校校规合法正当的重要手段，是国家监督高校自治权依法运行的重要保障。现阶段，备案审查机制并没有全面覆盖高校管理层面，使得高校制定的管理规则频频超出其享有的自治边界。

目前，备案审查机制主要限于高校章程和具体的内部管理规范，即高校针对教职工、受教育者而作出的具体规范。而对于高校制定的涉及校外人员的校园管制措施，并没有建立备案审查机制，更不用说对备案审查的相关主体、具体程序以及审查标准等的细化规定。(6)对于高校章程的备案，《高等学校章程制定暂行办法》第23条规定，由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；对于具体的高校内部管理规范的备案，《普通高等学校学生管理规定》第67条规定，明确将备案对象限定于“学生管理规定或者纪律处分规定”，而将针对校外人员的校园管制措施排除在备案审查的范围之外。备案审查机制覆盖范围的疏漏，无疑会增加高校“违法治校”的风险，使得高校在制定涉及校外人员的管制措施时，因缺乏必要的监督机制而恣意制定相关规定。

(四)秩序追求盲从引发的越权管制

不可否认，高校采取“刷脸入校”管制手段禁止校外人员进入具有目的正当性，即保障教学科研顺利开展、维护校园安全程序。但高校不应以此为唯一宗旨，陷入盲目追求秩序的思维误区。高校采取“刷脸入校”封闭校园的管制方式，背后反映出的价值追求已经有失偏颇，由此引发越权管制从而侵犯他人合法权益，有悖宪法精神。(7)《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”

《高等学校校园秩序管理若干规定》明确规定未持有相应证件的人员入校必须履行登记手续，(8)《高等学校校园秩序管理若干规定》第5条规定：“进入学校的人员，必须持有本校的学生证、工作证、听课证或者学校颁发的其他进入学校的证章、证件。未持有前款规定的证章、证件的国内人员进入学校，应当向门卫登记后进入学校。”这是对入校人员进行管理的必要手段，但并不表明禁止校外人员入校。在保证教学、科研顺利开展和校园安全的前提下，高校应当履行相应的社会责任和法定义务。高校以维护校园秩序为由单方禁止校外人员进入，根本原因是以自身利益为唯一的价值考量，是对承担社会责任以及保护社会公众合法权益视而不见的价值体现。

三、“刷脸入校”法律规制的路径选择

解决好高校与社会公众的关系不仅是高校单方面一味地寻求自治，也不仅是过分强调社会公众需求的满足，而应当明确高校与社会公众的权利和义务。高校在什么范围多大幅度内可以行使自治权，社会公众在何种情况下受到限制，只有把握好这个“度”，才能处理好两者之间的关系，避免两者之间的矛盾与冲突的发生。

(一)完善制定依据，明确必要限制

建立健全高校自治法律依据是确保高校依法自治的首要前提。《高等教育法》有关高校“社会服务”职责的规定过于简单，没有明确高校社会地位属性。这种简单的立法模式使得高校“社会服务”意识弱化，由此造成高校在自治过程中容易忽视社会公众的合法权益，产生以自我利益为唯一追求的价值观念，出现自治权膨胀现象。同时，当前我国有关教育法律规范主要涉及高校内部管理规范，而针对高校社会地位属性以及外部社会关系的规范内容存在制度漏洞。因此，应当进一歩完善《教育法》《高等教育法》等相关法律制度，明确高校在“社会服务”中的功能定位，明确具体“社会服务”内容，提高高校“社会服务”意识，为社会公众尤其是高校周围居民提供便利。应当制定专门的法律制度，完善具体的高校与外部社会关系法律规范，为高校制定校外人员权益管理规范指引方向，避免陷入“隔离才是最好方式”的思维误区。此外，高校章程作为内部管理规则的制定基础，应当补充完善高校自治过程中应当坚持的原则标准，尤其是明确自治权行使延伸至外部社会时需要注意的限制性规定，为高校进一步制定实施细则提供更具科学、可操作的依据。例如，高校在制定校园管制措施与周围居民合法权益产生关联时，应当明确相应的制度标准，保证制定措施民主科学、合理公正，保证高校享有自治权及维护居民的合法权益。推动高校章程进一步完善，能够更好地维护高校与外部社会公众的关系，促进高校与周围社区居民的友好和谐。

(二)提升法治意识，摆脱恣意自治

要实现国家依法治校的宏伟目标，避免高校自治偏离法治轨道，进而侵犯他人合法权益，必须提升高校管理者的法治意识，使其深入理解高校自治是在法治框架下的合法治理，而非摆脱法治约束的恣意自治。一方面，可以通过对高校管理者进行专门的法治教育，使其真正树立起依据法律制度和章程规定进行管理的理念；另一方面，高校应当依据法律制度和章程规定制定规则和管理学校一切事务，应当明确法律制度和章程规定对于高校制定其他规范性文件以及具体管理行为的约束性效果，尤其要明确违背高校制度规定的不利后果,使高校管理者谨慎用权，保证规范制度的贯彻落实。

(三)确保程序正当，提升约束效果

高校自治绝非不受任何限制，程序正当的逻辑要求是依法治校的应有之义[16]。要提高高校对程序价值的认识，发挥程序对高校自治的约束作用，让程序正当的理念贯彻到高校日常管理行为之中。具体包括:采取管制行为之前听取周围居民的意见，建立相关主体参与机制，保障校园管制措施实施的民主性；在制定具体的管制方案时，要综合考量相关主体的利益需求，实现管制方式合法性与最优性的统一；明确通过相关管制方案的表决机制，确保参与表决主体的广泛性和平等性，防止领导者的个人专断；告知管理行为相对方采取行为所依据的规章制度，规章制度必须明确具体不得模糊；给行为相对方合理的准备时间进行申诉，明确申诉的主体、程序以及行使方式等。总之，程序正当的确立必将规范高校自治权的行使，实现高校自治的合法、合规、合理。

(四)确保合法性审查，实现监督机制全覆盖

备案审查作为国家监督的重要手段，是审查高校章程以及高校具体管理规范是否合法正当、确保高校“依法治校”的重要保障。因此，必须弥补高校制定的外部管制措施的监督漏洞，建立健全针对此类高校规范的备案审查机制。目前，此类规范与高校制定的内部管理规定并未在备案审查主体上区别对待，只是规范针对的主体不同，即内部管理规范主要针对受教育者，而外部管理规范主要针对校外人员。因此，备案审查主体应当坚持内外管理规范相一致的原则，即高校制定的外部管理规范应当主动报主管教育行政部门备案。同时，鉴于高校享有一定的自治权，国家的监督应当限于合法性审查[17]，即国家对高校制定的外部管理规定应限于是否与现行法律相抵触。早在2006年，北京市教委认为中央民族大学制定的针对“学生考试作弊予以开除”的具体规定，不符合《普通高等学校学生管理规定》有关开除学籍的规定，具体规定与上位法相冲突。对高校制定的针对校外人员外部管理规范的监督审查，同样应当参照这一审查逻辑，即审查高校管理规范是否符合上位法，以及制定校外人员管制措施应当坚持的原则标准和程序限制。

(五)遵循比例原则，兼顾衡平发展

比例原则是公法的基本原则，鉴于前述高校法律地位的特殊性，高校行使自治权同样应当遵循比例原则。高校为维护校园安全和教学秩序应当采用适度的管制措施，如在学生公寓、图书馆等楼宇一律采取“人脸识别”管制措施，禁止校外人员进入；在教学楼等教学场所可以分时分区管控，凡在教学时段、学生集中授课区域应当“人脸识别”，禁止校外人员进入。同时，保持学生集中授课区域外特定空间的开放，满足社会公众的学习需求；高校操场等体育场所及设施应当保持开放状态，不应禁止校外人员的进入及使用。事实上，即使存在校园管制的必要，特定楼宇区别对待、分时分区管控、实名登记等措施，同样能够保证管制目标的实现。相较“刷脸入校”整体封闭校园管制方法，上述方法能够更好地达成高校教学科研职能与社会责任职能的衡平发展，兼顾各方利益考量，更加符合人性化的安排，也与高校开放包容的理念相吻合。

(六)互为权利义务，共建和谐校园

采取“刷脸入校”的校园封闭管制措施，人为地将高校与社会进行隔离，不符合当前我国倡导的社会和谐共治理念。因此，高校应当始终坚持“自由、开放、包容、平等”的基本治校理念，推进高校与社会共建共治共享，不断提升和改善高校的自治思维和治理能力。高校在服务社会、依法为周围居民提供必要生活便利的同时，也有权要求社会公众履行相应义务，如通行校园保持安静、使用体育设施应当爱护、进入校园注重自身形象等。同时，尊重高校教学科研、爱护校园体育设施以及维护校园整洁有序，是社会公众应当履行的基本义务。社会公众应当提高自觉意识，履行相应义务，积极主动协助校园管理工作，维护校园安全和秩序。

结 语

作为依法治国基本方略在教育领域的具体实践[18]，依法治校是确保高校职能正确行使的重要保障。可以说，高校进行科学研究和人才培养，最终是为服务社会。科学研究绝不能止步于书本，而应将研究成果推向社会促进社会发展；人才培养也绝不是将受教育者桎梏于校园内部，而是为其服务社会奠定基础。因此，社会服务是高校职能的最终着力点，而个别高校滥用“人脸识别”技术封闭校园，有悖于《民法典》保障人民权益的立法目的，有悖于促进人的全面发展的和谐社会建设目标，有悖于提升人民群众获得感、幸福感、安全感的施政理念。毕竟，在信息化和全球化时代背景下，高校早已不再是仅仅被动适应社会的“象牙塔”[19]，而是主动服务社会发展的“助推器”[20]。高校在与社会公众互动关系中，应当采取更为积极主动的态度，实现双方的共同发展。只有这样，依法治校理念方能不断深化，《民法典》才能真正走到群众身边、走进群众心里，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实基础。