新时期警察民事调解：意义、挑战与完善路径

周艳萍

（中国人民公安大学 法学院，北京 100038）

当前正值社会转型时期，公安机关面临的治安形势愈发错综复杂。为了达成构建和谐社会的目标，中央政法委提出了“大调解”的社会纠纷综合治理思路。公安机关作为大调解中的一员，由于其作为社会治安管理机关的特殊身份，在日常治安、交通等管理工作中，接触大量民事纠纷，身处调处民事纠纷的前沿。因而在大调解中，公安机关发挥着十分重要作用。

在政策层面，中央要求公安机关积极参与化解各种社会矛盾，法律也授予公安机关可以采取包括调解在内的各种方式开展工作的权力，但在实践和理论层面，人们对公安机关参与民事调解的认识仍然存在疑虑，许多问题有待廓清。比如，警察参与民事调解是否意味着警察参与非警务活动呢？警察民事调解是否会浪费警务资源呢？如果说，警察应当积极参与民事调解，那么在开展民事调解的实践中会面临哪些挑战？如何有效地保障警察开展民事调解工作？诸如此类问题，理论上也需要进一步深入研究。

本文基于对调解和警察民事调解等基本概念和文献的整理，归纳警察民事调解的现实意义，分析警察民事调解所面临的问题和挑战，提出完善警察民事调解工作的建议。

一、关于调解、民事调解和警察的作用：基本概念与文献

（一）“调解”和“民事调解”的含义

1.“调解”的含义及其特点

所谓“调解”是由中立的第三方通过采取沟通、谈判技巧与策略等专业化知识，协助处于争端状态的他方对所涉事项进行处理，缓和彼此关系、化解冲突状态的行为、过程与制度。由此可见，“调解”具有如下特点：第一，有处于争端状态的双方或多方。如果只有一方，那就不能构成争端状态，调解也无从谈起。因此，至少有两方或多方处于争端状态，才有可能开展调解。第二，有对所涉争端各方具有价值的事项。这些事项因涉及各方的权利或利益而具有价值。这些事项也是争端各方的焦点。第三，要有独立的第三方的介入。独立的第三方意味着这第三方与争端各方不存在利益关联，能不偏不倚地介入，协调各方之间的对话与沟通。第四，处于争端状态的各方希望改变现状，希望缓和关系甚至化解冲突状态。这是调解的目标，也是调解启动的动力。第五，调解需要运用专业化的沟通与谈判技巧和策略。第六，调解从静态角度看，是一种行为，这种行为如果固化、程序化、制度化的话，也便成为一项工作、一种制度；从动态角度看，它又是一个过程。调解从启动到终结，要经历调解前的准备，正式调解，以及调解收尾终结三大阶段。在每个阶段，所涉各方以及调解者都会按照一定的规则参与其中。调解过程会遵循一定的规律，从起始到终结，很难一蹴而就。所以，当我们讲“调解”的时候，它包涵着具体的调解行为，也可意指调解过程，或调解制度。

2.“民事调解”的含义

调解在现实中有各种不同的应用场景。在国际事务中，当国家与国家之间就某些事务存在利益冲突时，可以对当事国家进行调解。在个人层面，当个人与个人之间在权利存在冲突时，也可以进行调解。如果这些权利或利益在性质上属于民事的，那么，这种调解就是民事调解。在我国，民事调解制度是指人民法院审理民事案件的过程中，可以在查明事实的基础上，根据自愿和合法的原则，主持并促使当事人双方达成协议协商解决的制度。民事调解有悠久的历史。新中国建立后，我国逐步在法律上建立了比较健全的调解制度。在民事案件审判中，经历了从“调解为主”到“调（解）、（审）判相结合”的转变，确立了调解制度在民事诉讼中的地位与作用。2002 年9 月，司法部和最高人民法院出台的《人民调解工作的若干规定》明确规定了调解的组织性质、调解原则、调解程序、当事人的权利与义务等重要内容，从而在法律上，确立并完善了民事调解制度。

（二）警察和民事调解：关于研究文献的初步分析

尽管调解制度在我国从法律和实践层面都已经建立起来，但实践中存在的一些问题在理论上并未厘清。其中，警察进行民事调解这个现象虽然在实践中广泛存在，但理论研究仍然比较匮乏。在中国知网中以“警察”和“民事调解”作为关键词或主题词进行检索，剔除关联性不大的文献，检索结果只有8 篇文献比较集中讨论了警察民事调解问题。在这8 篇文献中，有3 篇硕士学位论文，5 篇期刊论文。张磊在其硕士学位论文《公安派出所调解研究》中认为“公安派出所调解属于我国调解工作中的重要组成部分，是指在派出所管辖区域内，人民群众因矛盾纠纷、邻里纠纷等引起的打架斗殴或损坏他人财物的违反治安管理、影响较轻的治安案件，因其危害性较小，考虑到邻里关系的和谐和辖区内社会治安的稳定，在派出所的主持下，查清案件事实，了解案件原委，在双方当事人自愿的基础上，双方当事人达成共识，进而化解双方矛盾”的工作。他认为公安派出所的调解有三种类型，即：治安调解、民事调解、刑事调解。该文分析了公安派出所调解存在范围不明确、调解态度不积极、调节内容不全面、调解操作不规范等问题，并分析了这些问题产生的原因。文章的最后提出了相应的对策建议。[1]向一苗的硕士学位论文《基层公安机关调解制度研究》和李磊的硕士学位论文《整体性治理视角下社区警察参与民事纠纷调解机制研究》都是个案性研究，前者基于法学的视角，以深圳某派出所为个案，研究了基层公安机关调解制度从治安调解转变为人民调解的转型问题；[2]后者基于政治学整体政府理论，以上海市某镇派出所为个案，研究了警察参与基层调解的现实背景、理论依据、存在的问题和解决对策等。[3]

除了上述3 篇硕士学位论文之外，高文英、吴道霞和周丽萍共发表4 篇期刊论文分别论述了警察调解制度、运行机制、法理基础、法律性质、程序要求等问题。高文英较早开展了警察调解方面的研究，她于2008 年在《警察调解制度研究》一文中，认为警察调解是一种典型的诉讼外纠纷解决方式，警察调解的纠纷主要有两大类：一类是治安纠纷及其与治安纠纷相关联的民事纠纷；另一类是普通的民事纠纷。该文还结合新中国成立以来，公安机关的发展历史和职能转变，指出警察调解制度的发展经历了从无到有、从窄到宽、从权威型调解手段到合意型调解手段的演变过程。[4]在另外一篇论文中，高文英也指出：警察参与调解纠纷并非我国独创，一些国家如美国、英国、德国、法国、日本等，警察参与纠纷的调解不仅早于我国，而且范围也比我国的警察调解范围要广。[5]吴道霞在2014年发表的论文《警察民事调解之法理和实证分析》中，对于警察民事调解制度则提出了不同的看法，她认为：目前我国没有警察调解民事纠纷的法律制度。此外，她将警察民事调解与人民调解、法院调解三者放在一起进行比较分析，认为人民调解和法院调解都存在诸多不足，从而为建立制度化的警察民事调解提供了可能性与必要性。该文进一步提出了在派出所建立民事调解机构的构想。她认为警察民事调解具有高效、便捷、简易、权威等诸多优势。[6]周丽萍在《浅析人民警察执法中存在的民事调解问题》一文中，与高文英在前文中的观点一样，把民事纠纷调解也分两类：一类是能够进行实质调解的民事纠纷，另一类是进行非实质调解的民事纠纷，而且认为警察民事调解可以采取正式程序或非正式程序。该文明确地主张，警察民事调解的性质应理解为一种非警务活动。[7]郑海和陈嘉鑫在其论文《公安派出所调解的改进路径研究》中分析了警察民事调解的职能和特点，并提出了借鉴人民调解有益经验，充分利用大数据、云计算等技术，推进智慧调解建设，改进调解效果的建议。[8]

综合起来看，上述文献从法学、政治学等不同学科视野或专业角度探讨了警察民事调解的概念、类型、起源、性质、程序、现实背景、法律依据等问题，提出了各自的看法与观点，但该专题的研究仍然需要进一步梳理和充实，一些说法存在比较明显的欠妥之处。比如，把警察民事调解定性为非警务活动的说法就欠妥。结合新时期党中央对政法机关提出的新要求，结合新时期公安工作面临的新形势，警察民事调解面临的一些挑战和问题值得深入研究。

二、警察民事调解具有重要的现实意义与坚实的法律基础

积极建构警察民事调解制度，推动警察民事调解工作，在新时期具有十分重要的现实意义，也具有坚持的法律基础。

（一）警察民事调解有利于积极化解社会矛盾，有利于构建和谐稳定的社会局面

改革开放以来，我国保持了社会稳定的大局，为改革开放和社会主义建设营造了良好的环境。中国特色社会主义已经进入了新时代，开启了建设社会主义现代化国家的新征程。但是，我国在经历了改革开放以来的经济快速增长后，经济发展的动力和后劲明显下降，加之新冠疫情的影响，经济下行压力逐渐严峻，持续深化改革对现存利益结构形成冲击，长期累积的深层次矛盾和问题逐渐显露。在此背景下，传统安全威胁与非传统安全威胁叠加，国际政治因素更加复杂多变。百年未有之大变局下，国内社会主要矛盾也出现了一些新特点。一些由民事纠纷引发的恶性刑事案件时有发生。根据最高人民法院公布的2010-2019 年近10 年来地方各级人民法院受理、审结案件数据，法院收案数量呈现逐年上升趋势。①该报告公布的数据显示了法院近10 年民事受案数的逐年上升趋势。例如：2010 年，民事受案数为1170 万余件，2011 年为1220.4 万余件，2012 年为1324.3 万件，2013 年为1421.7 万件，2014年为1565.1 万件，而至2015 年，则急速上升到1951.1 万余件，2016 年达2303 万余件，2017 年为2573.7 万件，2018 年为2800 万件，2019 年受案数突破3 千万大关，达3156.7 万余件。此外，许多社会发展进程中的利益冲突导致民事纠纷的性质日趋激烈与复杂化。民事纠纷如果得不到及时妥善处理，极有可能上升为违法治安事件，甚至引发刑事案件。实践中，很多治安案件以及刑事案件，其开端即是民事纠纷。通过警察民事调解，有助于把矛盾化解在基层、扼杀在萌芽状态，有助于构建和谐稳定的社会局面。

（二）警察民事调解有利于构建完善的纠纷解决体系，有利于降低司法成本，提高司法工作效率

党的十八大以来，建设社会主义法治国家成为新时期国家建设的一项新任务。全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中，必须要构建全面、合理、有效的解决纠纷、化解社会矛盾的体系。调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等构成了当前我国解决纠纷、化解矛盾体系中的重要环节。习近平总书记提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要指示精神，凸显了调解作为非诉讼纠纷解决机制的重要性。我国公安机关在社会治理中发挥着十分独特的作用，具有其他行政机关难以替代的地位与优势。相比较人民调解、司法调解等非诉讼调解形式，警察民事调解具有超前性、及时性、便捷性、权威性等特点，因而，警察民事调解应当成为诉源治理体系中前端、基础的环节，通过警察民事调解有助于充实非诉讼纠纷解决机制建设。在执法和司法实践中，警察民事调解也有助于分散司法资源配置过度集中在司法过程后端与正式程序方面的压力，有利于降低司法成本，提高司法工作效率。

（三）警察民事调解有利于巩固警民关系，有利于维护人民警察全心全意为人民服务的宗旨

警察是什么？公安是什么？“公安”与“警察”有区别吗？这些问题涉及到公安与警察的性质和职能。无论在国外还是国内，对于警察的性质和职能都存在各种各样不同的看法。西方资本主义国家，警察长期以来，要么扮演“监管人”的角色，要么扮演“守夜人”的角色。在二战前的大陆法系国家中（如德国、日本），扮演“监管人”角色的警察是国家权力的化身，警察代表着国家意志。但西方自由主义传统和契约精神最终动摇了这种基于国家主义的“监管人”警察模式。作为“守夜人”的警察模式大行其道。在“守夜人”模式中，警察权力被限制，“监管人”模式中常见的集权化警察体制被分割。警察在政治上保持中立，警察变成了法律的“守夜人”。

新中国成立之前，中国的警察制度基本上借用了大陆法系的警察模式，具有比较典型的“监管人”特点。1949 年之后，社会主义中国的政权性质给警察赋予了新的特色和要求。新中国的警察被称为“人民警察”，旧社会的“警察局”被“公安局”所取代。这些变化都意味着新中国的警察机关在性质和职能方面发生了重大变化。“为人民服务”成为公安机关的根本任务和宗旨。顺应这种新要求，中国公安机关已逐渐打造出“服务型”警察模式。“服务型”警察模式摒弃了“监管人”或“守夜人”模式的滥觞，开创了具有中国特色的公安治理模式。

但是，近年来，一些人对“服务型”公安模式产生了疑问、批评。质疑和批评者以专业主义为依据，以“警务活动”和“非警务活动”的绝对分割为突破口，试图把中国公安退回到“监管人”或“守夜人”模式之中。这种做法既不符合中国的国情与传统，也背离了中国公安的法定任务与宗旨。对于民众在日常生活中因权益受到侵犯或其他原因导致的纠纷，如果民众有求于警察，但警察采取推诿、甚至拒绝的做法，以“非警务活动”为由，不予回应，那么，就会影响警民关系。相反，警察积极回应民众的求助，在民事纠纷以及其他事项中依法依规给予帮助，警民关系就会得到巩固。从这个角度讲，警察民事调解有助于践行人民警察全心全意为人民服务的宗旨。

（四）警察民事调解有利于创新社会治理模式

调解是基层社会矛盾纠纷解决方式之一。近年来，多元解纷逐渐达成共识并成为解决民事纠纷的主导策略，即调动民间、行政以及司法等多种力量共同参与解决民事纠纷，“讼源治理”鼓励诉前调解先行解决民事纠纷。此外，调解也是基层国家治理的一环，是维护社会秩序、实现社会治理的重要方式。2006 年10 月《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》①《中共中央委员会.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，载http://www.gov.cn/govweb/gongbao/content/2006/content_453176.htm，2021 年8 月10 日访问。《中央社会管理综合治理委员会等.关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，载https://www.chinacourt.org/article/detail/2011/05/id/449475.shtml，2021 年8 月10 日访问。出台，要求发挥和解调解的积极作用。2011 年中央社会管理综合治理委员会等16 家单位联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》。②以上高规格文件的密集出台，均为民事纠纷的解决以及社会纠纷综合治理指明了方向，即发挥调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐方面的作用。

在我国，警察承担着治安行政与刑事执法的双重责任，在社区警务工作中，警察在基层社区治理中发挥着巨大的作用。警察已成为基层纠纷调解的主要力量，警察调解民事纠纷已嵌入到基层法治建设和国家治理实践中。“枫桥经验”是具有中国特色的社区警务模式的经验总结。1963 年我国基层政法工作中总结形成的“枫桥经验”其核心内容就是政法机关坚持群众工作路线，发动和依靠群众，积极化解社会矛盾，保障社会治安秩序，实现社会稳定的目标。“枫桥经验”在当今时代仍然具有强大的活力，习近平总书记及党中央对新时期继续探索和发挥“枫桥经验”工作模式提出了新的指示与要求。

在“枫桥经验”工作模式中，警察调解民事纠纷是一项重要的工作内容。警察民事调解不仅及时有效地化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，同时，也有利于创新基层社会治理模式。

（五）警察民事调解具有坚实的法律基础

警察民事调解在法律上具有充分的、坚实的依据。《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理伤害案件规定》、《公安机关办理行政案件的程序规定》等法律或规章都有相关条款为警察调解不同类型的民事纠纷提供了法律依据。例如，《刑法》第13 条以及《刑事诉讼法》第15 条都不构成犯罪的违法行为做出了规定。对这类不构成犯罪，但属于违法的行为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第9条明确规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等违反治安管理的行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成调解协议后不履行，公安机关应当按照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”在此，《治安管理处罚法》明确了调解的适用条件、对象和救济渠道等事项。

除了对治安、交通等违法行为及其相关的纠纷进行调解之外，对于纯粹的民事纠纷，法律也赋予了警察开展调解的权限。日常生活中，人与人之间会产生婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、继承纠纷、债务纠纷、赔偿纠纷等类型的民事纠纷。这类纠纷不同于前述的治安、交通违法行为引起的纠纷。这类纠纷，可以采取诉讼的方式，也可以采取仲裁或调解的方式解决。在调解方式解决这类民事纠纷的问题上，警察是否能以调解者的身份主持调解工作呢？答案是肯定的。《人民警察法》第21 条规定：“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助。”该规定意味着公安机关对民事纠纷可以提供包括调解在内的多种形式的服务与帮助。

因此，从法律上看，警察对不同类型的纠纷进行调解，具有坚实的法律基础。

三、警察民事调解面临诸多挑战

警察民事调解虽然具有重要的现实意义，法律上也有有法可依，实际工作中，基层民警的确也参与了大量的民事调解工作，但是，要真正地进一步完善警察民事调解制度，仍然面临着诸多挑战。

（一）从警察的职能定位与警务模式方面看，警察的职能定位不同、警务模式的不同选择，都会影响警察民事调解的可行性

公安机关的职能定位不同，会直接影响警察的工作职责。长期以来，为人民服务作为人民警察的宗旨虽然得到确立，而且影响深远，但是，对于公安机关的职能定位却总有不同的声音。一些人认为：公安就是预防和打击犯罪的专业部门，因此，与预防和打击犯罪无关的其他事务不应是警察的工作范围。在这种认识和其他因素的影响下，传统警察工作中的一部分工作作为“非警务活动”被剥离出来，警察工作更专注于预防和打击犯罪。

这种声音不仅在中国有，在美国等国家同样有类似的说法。上世纪九十年代曾经担任过美国纽约警察局长的布莱顿就说：警察不是保姆；警察局也不是民政局。警察是打击犯罪的专业部门。在他领导下的纽约警察局创立了情报主导警务的纽约模式，这种警务模式对美国和其他许多国家流行的社区警务模式产生了巨大的冲击。在社区警务模式中，警察与民众的关系居于非常重要的位置。从社会知识的产生角度看，预防和打击犯罪依赖于警察与社区民众共同的沟通与互动而建构的知识。但按照布雷顿的纽约警察模式，预防和打击犯罪的知识作为一种专业性知识，应该是由警察垄断的。换句话说，专业的人做专业的事，预防和打击犯罪是警察的专业，应该让普通民众走开。但“9-11 事件”之后的反恐怖工作，迫使美国警务工作重新思考纽约警务模式的有效性，最终，依托社区开展反恐怖工作，回归社区警务的传统努力重新建构警察与社会民众之间的联系纽带又成为警务工作的主流。

改革开放前，特别是在建国之初及其之后的很长时期，为了维护社会主义新生政权，有效打击各种颠覆势力，我国公安政法机关是政府实现社会管理的重要部门。随着改革开放的深入，公安机关职权范围过大、机构臃肿等问题不断暴露出来。把公安机关一部分职能转移到政府其他部门（如民政、交通行政、公共卫生、安全生产、应急管理等）或社会机构就显得非常必要。但是，应当清楚地认识到，中国特殊的国情和当前国内外形势的特殊性，中国公安机关的职能定位与西方国家警察机关的职能定位存在根本性的区别。《人民警察法》第二条第一款明确规定了我国公安机关的职能，即“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。《人民警察法》第三条也明确地规定了我国公安机关的工作原则和宗旨，即“人民警察必须依靠人民支持，保持同人民群众的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务。”

由此可见，我国公安机关不仅仅是一个预防、制止和惩治违法犯罪活动的专门机关，也是一个承载着为人民服务的宗旨，发挥维护国家安全和维护社会治安秩序等作用的重要机构。在这样的职能定位之下，我国公安机关仍然需要继续坚持群众路线的原则。唯有如此，为人民服务的宗旨才能实现。也只有这样，警察民事调解才能真正找到生长发展的逻辑。

（二）从警务资源配置和绩效考核机制方面看，警察民事调解在基层警务工作中应当被赋予更多的资源

在公安机关，警务资源的配置和警务工作机制（特别是绩效考核机制）对于警务工作效率具有十分重要的影响。同样数量的警力、同样的工作强度、同样的装备、资金、技术保障，如果配置方式不同，效能会很不一样。近年来，公安改革浪潮之下，警力下沉，更多的警力被配置到一线，被配置到办案单位，极大地改变了公安机关人员臃肿、效率低下的问题，提高了整体警务的工作效率。

在公安实践中，如何合理配置基层派出所的警务资源到社区之中，帮助化解数量庞大的民事纠纷，积极有效地回应民众的需求，这是一项值得研究的新课题。近年来，由于婚姻家庭、宅基地权益、房屋租赁、邻里噪音扰民、宠物饲养等引发的民事纠纷数量呈井喷上升趋势。这些民事纠纷很难通过仲裁或诉讼的方式得到解决。基层派出所和社区民警作为基层社会治理的重要单元，处于对民众的诉求做出快速反应的最有利位置，也应当积极回应民众解决这类民事纠纷的迫切需求。但是，基层派出所并不一定有足够的警力应对这类需求。例如，大约是2000 年前后，交通事故给公安工作的压力已攀升到了一个顶峰，超出了交警承受的极限。为此，公安机关对于轻微的交通事故纠纷，倡导自行协商、快处快赔，并发展出了“事故e 处理”。大量的道路交通事故民事纠纷，是通过警察调处促使当事人快速协商快赔解决的，从而减少了涌入法院的民事纠纷数量。同样地，民事纠纷数量急剧增长，基层派出所警务资源却难以相应增长，警务资源十分匮乏，民警很难有效化解民事纠纷。如前所述，实践中，从事治安、交通等案件，以及110 接处警的一线民警人员有限，而日常警务工作十分繁重，而民事调解的大量增多，使其分身无力、疲于应对。大调解要求开展纠纷源头治理，将社会矛盾和风险管控的端口前移，从客观预期上，会减轻法院、检察院等政法机关的压力，但相应地会增加了公安机关的工作负担。“案多人少”是当前公安机关调处民事纠纷面前的主要问题。由此会导致民警调解民事纠纷时求速效、忽视程序和规则，重威权手段、忽视当事人的合意与愿望。这些问题最终会影响警察民事调解的效果。要改变这些问题，基层公安机关应当把更多的警务资源配置到社区，根据社区民事纠纷的数量和类型，配置相应的警力；同时，根据警察民事调解的效果和社区警情的变化，制定科学合理的绩效考核机制，只有这样，才能真正地在基层社区警务中，落实人民警察为人民服务的宗旨。

（三）从公安机关专业化建设的要求看，警察民事调解需要从经验型调解转变为以知识为基础的专业化调解

从前面关于调解的定义，可以看出，调解需要运用专业化的沟通与谈判技巧与策略。调解实际上是一项非常专业的工作。调解所化解的争端（Dispute）、冲突（Conflict）或危机（Crisis）都是因权利、经济利益、思想观念等原因导致的人际关系、组织关系、国际关系面临的紧张状态。因此，调解不同于日常生活中的“劝架”，调解员也不是“和事老”。在国外一些大学（如哈佛大学）的国际关系、心理学、犯罪学、刑事司法等专业都开设有“化解冲突”（Conflict Resolution）以及与此相关的“构造和平”（Peace Making）等课程。在这些课程中，调解是其中重要的内容。这些专业的学生通过这些课程的学习，可以系统掌握调解的技巧、策略、理论等知识，并将这些知识运用在国际冲突、劫持人质危机、家庭暴力事件、劳资纠纷等各种不同场景。

但是，在我国的高等院校，“化解冲突”或相关的课程几乎完全没有。在公安院校，也没有专门针对民事纠纷开设的调解课程。一些公安院校只是在《民事诉讼法学》课程中有少量课时介绍民事调解。导致这方面的原因主要是因为公安院校在课程设置上普遍偏重刑法、行政法领域的学习，民法领域的课程占比则较低。与公安院校相比，公安实务部门，民警也缺乏针对民事调解的实战训练。一线民警因日常任务繁重、压力较大，难以在日常工作之外抽出足够时间参加专项的民事调解方面的实战训练。由此导致民警在民事调解方面既缺乏在校的系统学习，也难以在入职后参与有针对性的实战训练。系统知识的匮乏和应用技能的欠缺，使得警察遇到民事纠纷时，在调解工作中，常常只能凭借经验，而不是专业性的知识来开展工作。而经验的积累需要有一个较漫长的过程，需要自己的摸索、领悟和积累，需要师父的传帮带。警察民事调解基本是处于摸着石头过河的状态。不同警察接触民事纠纷时是否进行调解、如何调解以及调解能否成功等方面差异极大。同一民事纠纷在不同的警察主持处理下，可能会有不同的结果。这种以经验为基础的民事调解，缺乏专业性和规范性，差异性极大。因此，警察民事调解要改变这种经验型调解的现状，就应当建立起规范的、专业化的知识学习和训练体系。在公安院校开设专门的《警察民事调解理论与实务》课程，以法学（刑法、民法、警察法等）、心理学、社会学等相关理论为基础，构建全面、系统、规范的警察民事调解知识体系。

（四）从公安机关规范化建设的要求看，警察民事调解应当从基于自由裁量权的调解转变为基于规则和目标的调解

如前所述，警察民事调解涉及两类纠纷：一类是因治安、交通等违法行为及其相关的纠纷；另一类是纯粹的民事纠纷，如婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、继承纠纷、债务纠纷、赔偿纠纷等。在实务工作中，警察调解这两类纠纷，都存在自由裁量权的运用问题。特别是对第二类纠纷，自由裁量权更大。警察民事调解自由裁量权主要表现在警察在民事调解适用的范围、程序、方式等方面，仍然缺乏系统、细致的法律规定。警察民事调解仍然有比较大的随意性和自主性。哪些纠纷警察可以进行调解？按照什么样的程序进行调解？警察民事调解应当给予实质性调解（即，警察帮助解决纠纷所涉及的权益问题），还是可以给予非实质性的调解（即，警察给予一般性的咨询或意见，平息纠纷双方的对立情绪和状态）？诸如此类的问题，法律并没有详细的规定。例如，《治安管理处罚条例》第5 条规定：“对于民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。”那么，对于“情节轻微”的衡量标准，当事人的主观认知以及警察的个人判断和意见都会影响对这个标准的把握。在民事调解过程中，警察在与纠纷双方开展工作中的身体语言以及所使用的措辞，甚至语音、语调等都可能影响调解的效果。

因此，这种规范性较差、自由裁量权较大的警察民事调解很显然不能适应当前的形势，很难满足民众对警察帮助化解日常矛盾的期望。警察民事调解应当从基于自由裁量权的调解转变为基于规则和目标的调解。所谓基于规则和目标的调解就是既要讲程序和规则，也要坚守调解的目的和任务。警察民事调解的程序既包括正式的调解程序，也包括非正式的调解程序。调解的规则包括对调解员的纪律要求、回避制度等。程序和规则是外在的保证。作为警察民事调解的核心是应当坚守民事调解的目的和任务。简单地说，警察民事调解的任务是应当查明纠纷事项的基本情况、引发纠纷的原因、纠纷性质、双方的诉求及其依据，引导双方沟通并就纠纷所引发的权益事项达成一致的解决方案。警察民事调解的目的就是要调解纠纷、化解矛盾，恢复健康、和谐的社会关系（邻里、家庭、同事等人与人之间的关系）。警察民事调解比人民调解更有权威性，比司法调解具有更高的效率。但是，无论是权威还是效率，都应当遵循合理、合法的程序与规则要求，以完成明确的任务并实现最高的目标服务。

四、完善警察民事调解制度势在必行

新时期，建立和完善警察民事调解制度，对于践行公安机关全心全意为人民服务的宗旨，对于化解社会矛盾，对于促进警民关系并构建稳定、和谐的社会局面具有十分重要的意义。但是，如上所述，由于存在各种挑战与问题，警察民事调解作为一项制度尚未真正全面建立起来。为此，应当从立法、人才培养、技能训练、调解制度衔接等方面加强相关工作。

（一）在立法上，进一步明确警察民事调解的适用范围、程序、规范、基本原则、自由裁量权及其监督等问题

如前所述，《人民警察法》第21 条虽然规定了警察应当对公民提出解决纠纷的要求给予帮助，但法律并没有明确指出警察可以调解的民事纠纷范围、程序、规范等。因此，应当在未来修改《人民警察法》时，可以增加规定警察民事调解适用的范围、程序、规范等内容。而在当前没有专门的警察民事调解民事纠纷立法情况下，可以遵循《民事诉讼法》、《人民调解法》等法律中有关民事调解的相关规定参照执行。

特别需要指出的是警察民事调解民事纠纷，应当遵守民事调解的基本原则——自愿性和合法性。这是因为民事纠纷的性质决定的，警察民事调解民事纠纷也应无一例外遵守民事调解的基本原则。调解的合法性来源于当事人的自愿，包括是否调解的自愿，以及如何调解、调解达成的内容上当事人自愿等。此外，调解程序亦应合法。

当然，警察民事调解也存在自由裁量权及其监督的问题。如同法院调解之于审判，具有更多的灵活性和自由裁量一样，警察民事调解之于实施其他具体行政行为，亦具有更多的灵活性和自由裁量。因此，警察民事调解过程不可避免地充斥着各种策略和权力技术。但这种灵活性必须遵守基本的底线，即需要遵循自愿与合法这一调解基本原则的要求，也即法治化、规范化的要求。在立法上，对自由裁量权如何进行规制与监督，也应当是警察民事调解制度建设的重要内容。

（二）在人才培养方面，应当重视公安院校学生相关专业在警察民事调解方面的专业教育，同时加大对在职民警开展民事调解工作的技能训练

对于警察民事调解知识的短板，需要从培养的源头着手，即从公安院校课程设置上进行调整和解决。如前所述，当前，作为培养警察摇篮的公安院校普遍尚未设置有关警察民事调解规范与实务的课程，为此，在当前日益重视警察民事调解的背景下，应当在公安院校本科教育中普遍开设“警察民事调解理论与实务”相关课程，以满足实践需要，提高警察民事调解的规范性和调解效率。

除了在人才培养源头上增设警察民事调解规范与训练相关课程外，还需要在实务中加强警察民事调解规范与技能的训练，以提高警察民事调解的规范性及调解效率。这是因为人才培养与现实需要之间存在时间差。对于当前从事调解工作的一线民警来说，当务之急是补足调解知识与技能的短板。而这种补足只能在实务工作中，通过接受短期在职培训的方式来解决。考虑到警务工作繁忙，培训可以采取多种灵活方式进行，并且结合实务案例，以案说法，更贴进公安实战，也更能短期产生培训效果。例如，定期或不定期举办警察民事调解工作交流会、典型案例调解经验总结与示范。

（三）在制度建设方面，应加强警察民事调解与人民调解、法院诉前调解等制度的有机结合

如前所述，警察民事调解问题产生的原因之一是实务中警察民事调解力量不足，以及调解技能与规范性不足，因此，警察民事调解有必要加强与人民调解，以及法院诉前调解的合作。

加强警察民事调解与人民调解结合的途径主要包括以下几方面：一是公安派出所附设人民调解，人民调解员派驻派出所进行调解工作。这样做法最大的优点是，有利于人民调解员及时参与到警察民事调解当中。二是警察特邀人民调解员调解。由于第一种途径可能受警察办公条件、经费等方面限制，因此，可以采取第二种方式，即特邀人民调解员进行调解。以上两种途径中，警察与人民调解员工作关系上如何协调？笔者认为，具体的调解工作可以由人民调解员独立进行，但警察可以在场，以起到一定的权威和秩序维护作用。在人民调解员需要的时间，警察也可以与人民调解员共同进行调解。实践中，许多公安机关民事调解采取了以上做法，并且被证明是可行的，也取得了较好的效果。今后要做的是将这一做法形成制度化、常态化的机制。

此外，应加强警察民事调解与法院诉前调解的结合。警察民事调解与法院诉前调解的合作主要有以下三个方面的途径与作用：一是在对于法院分流委派的诉前调解案件，加强与调解法官的沟通，获得指导与帮助，以提高警察民事调解能力与规范性。二是对于经警察民事调解达不成协议的，不强迫调解，也不反复拖延调解，而是及时告知当事人寻求向法院起诉等其他方式解决，避免矛盾激化转化成刑事案件。例如，2003 年《道路交通安全法》公布后，实行混合的多元解决纠纷模式。对交通事故损害赔偿纠纷的调解不再是当事人提起民事诉讼的前置程序。实践上交警依旧时有调处，但却是有选择性的。[9]三是对于警察民事调解达成的调解协议，不能即时履行的，引导当事人向法院申请司法确认，以增强警察民事调解协议效力，赋予警察民事调解协议以司法效力。四是建立警察民事调解与法院立案相连接的内部通道。以便在警察民事调解成功当事人需要申请司法确认，或者调解不成当事人需要立案时，能够快速进入司法程序，提高办案效率，减少当事人诉累。

公安机关在大调解建设背景下，加强警察民事调解与人民调解和法院调解的衔接配合，充分发挥公安机关在基层社会治理中的作用，努力将社会矛盾化解在风险防控的前端，为构建稳定和谐的社会秩序发挥更大的积极作用。