积极型治理：中国共产党反贫困战略的经验总结与理论提炼

郭 亮

（华中科技大学 法学院，湖北武汉 430074）

一、问题的提出：反贫困何以成功？

贫困是全球性的社会问题，反贫困也一直是世界各国共同面临的任务。新中国成立以后，尤其是改革开放以来，中国共产党在消除贫困、改善民生等方面取得了历史性进步。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动精准扶贫重大战略的实施，更是极大地将反贫困工作推向了深入。2021 年2 月26 日，中共中央宣告为期八年的脱贫攻坚战取得全面胜利。中国共产党领导的反贫困事业创造了人类减贫的中国样本，为全球的减贫事业作出重大贡献。在这一背景下，研究中国共产党反贫困战略如何得以成功具有重要的理论和现实意义。

自20 世纪80 年代中国共产党领导和推动反贫困战略实施以来，对贫困和反贫困的理论和实践的研究成为了学者关注的热点。围绕着这一主题，学者分别从个体的心理和精神贫困、[1]农民群体贫困文化塑造、[2]反贫困组织机制的缺乏、[3]经济发展机会缺失[4]等角度论述了贫困产生的原因以及改变贫困状态的可能出路，由此形成了贫困问题的多学科、跨学科研究。由于中国的反贫困战略在当时并未完成，相关研究一直在力图发掘贫困产生的根源以期为治理贫困提供更有针对性的干预举措，还较少从宏观上对中国共产党和中国政府反贫困成功的经验进行体系化和系统化的总结。事实上，改革开放以来尤其是党的十八大以来，中国共产党在治理贫困中已经摸索了一套行之有效的治理方案和治理手段。对该治理方式的经验总结和理论提炼不仅有助于扶贫工作的深入开展，也有助于将扶贫工作中的治理经验延展到其他社会治理领域。

为此，本研究将从治理的角度总结中国共产党反贫困战略得以成功的原因，并为后续国家战略的实施提供借鉴意义。按照联合国全球治理委员会（CGG）的界定，“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。从主体上看，区别于传统的“统治”和“管理”概念，治理一词强调多主体的共同参与，它以行政力量和社会力量合作的方式来解决各种社会问题。然而，面对同样的问题，在不同的政治社会发展模式下，多主体参与治理的过程和在治理中所表现出的状态却可能存在巨大的差异。面对贫困，具有高度责任意识和使命感的中国共产党和中国政府一直要迫切解决这一问题，其不仅将自身的组织力量调动起来，还充分进行了社会动员，从而使得治理贫困的多元主体始终在治理过程中保持一种高度积极状态。这种治理形态构成了本研究意义上的“积极型治理”，与科层官僚体制中常常存在的按部就班甚至缺乏主动性的治理模式形成鲜明反差和对比。

具体而言，本研究将从治理贫困的价值基础、组织基础和社会基础三个维度展开，总结出“积极型治理”的特征，进而分析中国共产党反贫困战略成功的原因。由于笔者于2020 年曾带领研究团队在湖北省的贫困地区——恩施土家族苗族自治州进行过专题调查，获得了中国共产党反贫困战略实施过程中地方社会的一些丰富资料，从而为相关研究的分析和论证提供了经验支撑。在笔者看来，“积极型治理”不仅是对扶贫战略本身的总结，也能够对未来乡村振兴战略的实施提供相应的借鉴。

二、治理贫困的价值基础：积极人权观

从治理特征上看，“积极型治理”要求治理主体更加主动地介入到社会乃至公民个体的生活领域。在这一点上，“积极型治理”与20 世纪中叶以来世界范围内的国家具有越来越强能动性的趋势相一致。事实上，在一个国家现代化启动之时，为了冲破传统的价值观和以社会团体为本位的意识形态的束缚，主张个人权利和自由，进而限制国家权力的自由主义学说往往会成为这一时期社会流行的主要政治思想，并深刻地影响该国的政治实践和法律政策的出台。但随着市场经济的进一步发展，缺少了国家介入和干预的社会必然会产生严重的贫富分化，进而危及社会的公平和平等。为此，在这种背景下，要求国家对社会和市场经济活动进行干预的学说与主张则又会开始流行。面对社会分化的现实，现代国家往往肩负着对社会资源进行二次分配的重要任务。尤其是随着现代国家治理资源和治理能力的增长，其将承担越来越多的社会责任。其中，一个合格的现代国家和负责任政府当然要让自己的民众具备“免于贫困的权利”。[5]从这个意义上理解，中国共产党和中国政府所领导的反贫困战略在本质上体现出国家对资源的二次分配，这正是现代国家所要承担的重要职责。

但是，中国共产党和中国政府领导的反贫困战略并不能等同于其他国家的社会救济制度。所谓社会救助制度就是国家基于社会公平理念和价值，在公民不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物救助的社会保障制度。在这方面，改革开放以来，中国共产党和中国政府不断推动社会救助制度的建设，形成了城乡低保制度、失业救济制度等多元化的社会救助体系。从功能上看，社会救济制度是为弱势群体提供底线式的救助，防止其进一步沦为社会底层。然而，中国共产党领导的反贫困战略不仅仅是让弱势群体享有免于贫困的权利，还要通过一系列经济和社会手段调动其自我发展的潜能，让贫困人口形成致富能力以共享社会发展的成果。这意味着，与奉行自由主义市场理念的资本主义国家不同，中国共产党和中国政府把贫困治理看作是政府更重大的责任和国家治理更重要的内容。[6]为此，在中国社会，国家建构了一套由社会救助制度和由扶贫战略共同组成的一个极具有中国特色的社会制度体系。无论在国家对贫困现象的干预“程度”上，还是在背后所关涉的政治理念和社会价值上，中国的反贫困制度和其他国家的单纯社会救济制度都存在着巨大的差异。简而言之，如果说社会救济制度是现代国家都要肩负的社会责任的话，那么以国家力量持续进行反贫困的战略则是中国特色社会主义国家所独有的制度优越性的体现，其要实现的是一种具有实质内容的真正人权。

作为全心全意为人民服务的政党，自诞生之日起中国共产党就以实现中国社会的发展和社会平等为其价值追求。在当时，中国共产党所面对的是一个阶级矛盾尖锐、社会贫富分化严重的半封建、半殖民地社会。面对这种社会状况，中国共产党进行革命的重要目标就是要改变既有的财富分配方式，实现社会各阶层尤其是贫困的工农阶层能够分享社会发展的利益。在社会主义建设时期，中国共产党领导中国人民不断探索社会主义制度的实现形式，尽管也遭遇了一些曲折和困难，但其对平等价值的追求始终贯穿于社会主义建设时期。虽然在这些时期中国共产党未提出专门针对反贫困的战略，但其对社会平等价值的追求本身就体现出反贫困、反对社会分化的色彩。在此意义上，作为以工农联盟为执政基础的政党，对贫困现象的关注和治理始终是中国共产党的使命和责任，对社会平等的追求是中国共产党在任何时期都不会改变的价值选择。

正是在这种结构性因素的影响下，改革开放后，中国共产党和中国政府反贫困战略出台具有了历史的必然性。伴随着社会经济的发展，一方面是一部分人和一部分地区先富裕起来，另一方面则是贫困地区的落后局面没有得到彻底改变。为此，从20 世纪80 年代中期开始，中国共产党开始在全国范围内有计划、有组织、大规模地开展扶贫开发工作。在1986 年，国务院设立了贫困地区经济开发领导小组，并通过确立扶贫方式、安排专项扶贫资金、制定专门的优惠政策等方式推动反贫困战略的实施。1993 年，国务院贫困地区经济开发领导小组更名为国务院扶贫开发领导小组。可见，中国共产党和中国政府推动扶贫战略伊始就确立了开发式扶贫战略。相比于救济式扶贫，开发式扶贫并非是对贫困农户的底线救济，而是要增强贫困农民自我积累、自我发展的能力。[7]正如江泽民同志所言，“脱贫致富，改变落后面貌，用救济式的办法很难实现，只有用开发性的办法来脱贫，才有强大的生命力。救济只能救急，而要真正把贫困脱掉，国家固然要给一定的帮助，但基点必须依靠我们自力更生、艰苦奋斗”。因此，区别于单纯的社会救济制度，中国共产党的扶贫战略在启动之初就体现出让贫困人口分享国家和社会发展的成果、真正成为国家主人的理念。

新世纪以来，中国农村贫困人口的温饱问题基本解决，但由于经济和社会发展总体水平的提升，贫困人口的生活和收入水平与社会多数成员相比仍然存在较大的差距。为此，国家不断提升贫困线的标准，最终将1985 年确定的人均年纯收入200 元的贫困线提升至2011 年的2300 元。按照这个标准，2012 年中国农村仍然有9899 万的贫困人口。为了全面建设小康社会，不让每一个贫困农户掉队，中共十八大以后全面实施了精准扶贫的国家战略，由此标志着中国扶贫事业又进入了一个新的阶段。相比之前的扶贫战略，精准扶贫是更加系统性的工程，国家不仅集中了大量的专项资金投放到贫困地区，而且调动了包括行政系统、事业单位、企业等在内的各种力量参与扶贫事业。显然，进入新时代的中国共产党和中国政府以前所未有的力度推动扶贫事业，力图从根本上改变贫困地区和贫困农民的现状，实现全体人民共同富裕。习近平同志多次强调，“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求；没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。一方面随着国家经济的发展和综合实力的提升，中国共产党和中国政府具有了更加强大的治理贫困的能力，另一方面中国共产党实现人民共同富裕、追求社会平等的初心始终没有改变，这两方面的因素决定了新时代反贫困战略的成功。

回顾中国共产党反贫困的历程可以看出，中国共产党始终具有治理贫困的强大内生动力，而这种动力正是来源于中国共产党所信奉的一种权利哲学——要实现人民的积极性权利。不同于消极性权利，积极性权利要求执政党和国家必须有所作为，实现社会成员的实质平等；同时，其又不同于一般的积极性权利，由于依托的是中国共产党领导的社会主义制度，反贫困战略所要实现的积极性权利是一种更高程度、更为积极的人民发展权。[8]建立在这样一种权利哲学和思想观念的基础之上，中国共产党领导的反贫困战略以及后续的社会保障体系建设具有了真正超越西方“福利国家”模式的可能。

三、治理贫困的组织基础：干部下乡

除了积极人权的思想指导，中国共产党对贫困的治理还需要相应的组织体系保障，才能将自身价值目标转化为现实。从实际情况看，中国共产党推动的扶贫战略既要实现农民“两不愁、三保障”等基本目标，同时也要实现农村产业发展、基础设施建设等一系列社会建设和经济发展目标。由于扶贫战略包括的事项多、任务重，单纯依靠村民和村干部往往难以完成相关任务，必须具备一套能够强力贯彻政党和国家意志的组织体系。在一个农业人口占据国家人口多数且城乡社会条件之间存在一定差别的社会中，要让一大批政府公务人员离开自己熟悉的工作环境并下沉到农村社会长期开展工作本身就可能是一个难以完成的任务。然而，由于上级党组织拥有对下级党组织和基层党员强大的动员能力，且广大党员干部长期坚定不移接受全心全意为人民服务这一政治思想的引领和塑造，中国共产党就能够顺利地调动大量的党员干部进入到扶贫攻坚的最前线，使其成为推动精准扶贫战略实施的中坚力量。具体而言，中国共产党对基层组织和基层干部的动员体现在两个方面：

第一，抽调干部充实扶贫工作一线的力量。作为社会主义国家，在中国共产党统一领导下，我国各地方政府既要实现当地社会利益的最大化，又要坚持“全国一盘棋”的理念，服从中央的统一调度和安排。得益于这种体制，中央能够在全国范围内抽调干部参与贫困地区的扶贫战略。而地方党委和地方政府也能够在其地域范围内抽调干部充实到扶贫攻坚的第一线。

笔者所调研的湖北省恩施州是地处大巴山脉和武陵山脉的深度贫困地区，属于土家族苗族自治州。为了完成扶贫攻坚任务，州委和州政府在州、县、乡三级政府中抽调干部组成不同层级的扶贫工作专班。他们在州一级成立扶贫攻坚领导小组并由市委书记兼任组长，在县一级成立扶贫攻坚指挥部并由县主要领导任指挥长，在乡镇和村一级则成立扶贫攻坚“尖刀班”。其中“尖刀班”处在扶贫攻坚的第一线，他们一方面要接受上级的直接指挥，另一方面更要主动开展扶贫攻坚工作。以盛家坝镇二官寨村为例，该村共有3000 多人口，辖5 个自然村。在当地政府的动员下，共有来自县交通局、镇政府的6 名领导干部进入该村“尖刀班”。按照要求，所有“尖刀班”的成员要坚持“岗位在村、吃住在村、工作在村”的原则，要真正深入到农民群众中做工作。同时，所有下派干部的工资福利也都由原单位承担，不增加村级组织一分钱的负担。由于存在这样一批听党指挥、意志坚强的干部队伍，中国共产党领导的扶贫工作具有了真正深入和持续开展的保障。

第二，动员干部密切党与群众的血肉联系。在扶贫攻坚最前线，扶贫干部的大量工作时间不能在办公室中度过，更不能陷入文牍主义、形式主义的泥坑，而要不断地接触村民、走访村民，与人民群众打成一片。在党组织的动员下，广大扶贫干部真正深入到了农民家中，密切了党和群众之间的血肉联系，切实推动了扶贫事业的顺利开展。

同样是以恩施二官寨村为例，当地“尖刀班”成员和村委会干部各派一人负责一个自然村或者3～4 个村民小组（约100～150 户农户）的所有扶贫事务，即成为所谓的“包村干部”。由于村干部主要是本村本地人，比较熟悉村庄情况，做起农村工作来更加具有针对性。上级下派来的干部虽然不熟悉地方情况，但往往具有全局和长远的发展眼光，从而能为村庄和农民发展提出更好的建议。按照要求，包村干部在2～3 个月内至少要走访每家农户一次，并要与他们深入谈心。为了能发现更多的困难农户，他们还总结出了走访中使用的一些土办法，所谓“一看粮、二看房、三看有没有读书郎”。通过不断地走访农民，“尖刀班”的成员和村干部全面了解了农民的现实需求和致贫原因，从而为下一步国家干预和资源投放提供了至关重要的信息。也正是得益于一大批忠于党和人民的优秀干部队伍，党和人民的血肉联系在扶贫事业中得到了进一步加强。

毛泽东同志认为：政治路线确定以后，干部就是决定的因素。面对贫困——这一人类社会长期面临的难题，中国共产党充分利用自身所拥有的干部优势，通过对广大党员干部的动员形成了治理贫困的强大组织力量。在某种程度上，其与西方官僚制中以专业分工为核心特征的治理机制不同，中国各级党组织和政府职能部门的干部除了具有自身的专业分工工作外，还要参与到地方党委领导的“中心工作”中去。而“中心工作”正是不同时期国家和上级党委政府制定的不同重大战略。在这种既有分工又有合作的治理机制下，党员干部尤其是基层的党员干部承担了艰巨的工作任务和工作压力，成为国家重大战略得以实施的重要力量保障。

四、治理贫困的社会基础：农民参与

长期以来，贫困和反贫困的理论主要来自于西方经济学、社会学等社会科学领域。由于大量理论主要基于中国以外的其他国家和地区的贫困经验而形成，其对问题的分析一般建立在国家与社会二分以及二者相互对立的分析框架和研究假设基础之上。正是根据相关假设，一般认为，过多的国家权力进入社会将可能导致社会内生和自治力量的萎缩，从而不利于社会长远秩序的建构。然而，在扶贫战略尤其是精准扶贫的战略实施中，由于中国共产党各级组织坚持了群众路线的工作方式和工作方法，广大人民群众建设家乡、脱离贫困的主动性不仅没有萎缩，反而不断被强大的国家权力所激发。从实践来看，广大贫困地区农民的广泛且积极的参与成为扶贫战略得以成功的重要社会保障。

事实上，在扶贫战略实施中，作为外来力量的党员干部虽然具有大量的资源和强大的工作能力，但如果缺少了村庄内村民的参与，外来资源的投放和行政力量的干预有可能出现偏差，甚至会产生负面的后果。尤其是在以下两个领域，村民的参与至关重要。

第一，贫困户的识别工作。反贫困战略实施的前提在于要精准识别农村贫困户。在理论上识别农村贫困人口并非一个难题，因为可以依据政府的经济统计数据和农民的收入财产状况进行识别。但是，由于农村社会存在大量难以量化的财产收入，且对农民家庭财产和收入状况也常常缺乏精准的衡量指标，这就导致理论上的贫困户与现实中的贫困户并不能完全等同。因此，要想实现对农村贫困户的精确识别还必须依靠在一个知根知底的村庄熟人社会内部其他村民所提供的信息。正是考虑到识别贫困户的复杂性，很多贫困地区在开展工作时必须经常性地召集其农户展开针对贫困户的评议会。在会议上，村民对可能的贫困户要进行充分评议，以确定相关农户是否真正贫困。从实践来看，贫困户的产生往往要经过群众的多次评议和反复讨论才能最终确定。也正是由于村民的广泛参与，扶贫工作的公平性和公正性才能得到充分保障。

第二，国家专项资金的投放方向和使用方式。在扶贫战略的实施中，国家投入了大量的资金到贫困地区，但资金究竟投向扶贫村庄的哪些基础设施建设领域以及基础设施建设的顺序如何确定等一系列问题仍然需要村民的广泛参与并发表意见。在笔者调研的湖北省恩施州地区，为了支持扶贫攻坚事业，当地水利部门在2018 年准备投入一千万左右的项目资金用于二官寨村以及附近周边村落河堤的硬化和加固，但是二官寨村民基于长期在村庄生活的经验发现，如果将河堤彻底硬化，原本鱼虾可以栖息的石头缝隙、泥穴将会丧失，河流的自然生态将被破坏。为此，他们在村民代表和党员会议上多次提出意见，最终使得该专项资金投向了河流桥梁的建设上。如今，不仅河流的生态得到保护，而且村庄内小桥流水相映成趣，成为了该村发展乡村旅游的一个重要景点。显然，自上而下的资源输入必须和自下而上的村民参与结合起来，这是国家资源投放是否产生效率的重要保障机制。

由此可见，中国共产党反贫困战略的实施并非是遵循“为人民做主”的传统政治思想，而是充分尊重了人民群众在自身发展和村庄可持续发展中的主体地位。当前我国一些地方大力建设自治、德治、法治相融合的治理机制在某种程度上正是要激发人民群众参与社会治理的积极性，确立人民群众在基层治理中的主体地位。[9]显然，中国共产党清晰认识到为人民做主的扶贫方式尽管可能具有一定效果，但这种效果却是短暂的、形式化的，而不能转化为农村社会自我发展的内在动力。相反，遵循党的群众路线传统，注重在工作中发动群众、调动广大群众参与扶贫的积极性才是支撑扶贫攻坚战略实施的最持久和最强大的力量。

正因如此，我国很多地区在推动扶贫工作时最重要的一项内容就是开“群众会”。其主要包括村民大会、村民代表大会、村民小组会议、屋场会等各种形式。从内容上看，“群众会”一方面要“务实”，即基层干部通过会议将各种国家政策和上级指令传达给村民；另一方面则“务虚”，即基层干部通过宣讲国家和地方发展的大好形势来激发村民建设村庄和美化家园的热情。很多地方干部坦言，他们在扶贫中最重要的工作就是要通过各种会议把农民的心头“讲热”。在他们看来，只有把人民群众的心头讲热，只有让人民群众真正感受到国家坚定不移地改变乡村落后面貌的诚意，农民才会焕发出建设家乡的积极性。依托这些“群众会”的召开，很多地方扶贫干部实现了对村民的有效动员，扶贫战略实施中的很多问题自然也就迎刃而解。

在某种程度上，贫困地区人民群众的参与范围和参与程度与扶贫战略实施效率的高低密切相关。在人民群众的广泛参与和积极配合下，党和国家对农村社会扶贫干预越积极，扶贫战略就越能取得进一步成功。从这一意义上讲，围绕着贫困问题，国家和社会形成了一股强大的治理合力，从而构成了扶贫战略得以成功的又一重要保障。

五、积极型治理：从扶贫攻坚到乡村振兴

由于具备了相应的价值基础、组织基础和社会基础，中国共产党能够团结和带领人民群众取得反贫困战略的成功。随着精准扶贫任务的完成，中国共产党和中国政府正在积极推动乡村振兴战略的实施，对贫困治理经验的总结和理论提炼对下一步乡村振兴工作的开展仍具有重要的启示意义。充分利用精准扶贫的这一“成果”，将积极型治理的理念和方式贯彻到乡村振兴的国家战略实施中仍将是农村社会可持续发展的应有之义。

第一，乡村振兴需要更加积极的人权观作为价值基础。从扶贫攻坚到乡村振兴是农村社会发展的逻辑必然，也是中国共产党“三农”工作和社会建设的一个完整战略路线。与扶贫战略主要关注贫困地区和贫困人口不同，乡村振兴战略则是一个更加复杂、多元和全面的系统性工程，是要促进农村整体经济、文化、社会、生态的全面发展。显然，国家权力需要进入的社会领域更多、干预程度更深。为此，只有以更加积极的人权观为基础，党和国家对农村社会的积极改造才具有充足的合法性基础。因此，与乡村振兴战略的实施相伴随，中国共产党在基层社会要进一步加大社会主义思想宣传教育工作，不断地强化农民的国家观念，建构出一套符合中国农村现实需要的治理理论和人权学说，从而为乡村振兴的实现提供思想基础和理论保障。

第二，乡村振兴需要进一步完善以“干部下乡”和“中心工作”引领乡村治理的社会治理体系。在反贫困战略的实施中，在中国共产党的统一领导下，地方党委通过“干部下乡”和“中心工作”的机制将原本具有各自职能分工的政府部门和党群组织重新进行整合，使其在不放弃原有工作的同时积极投身到反贫困战略中来，从而形成治理贫困的组织合力。在乡村振兴中，要想实现乡村社会面貌的大改变仍然要依靠国家力量的干预和改造，仍然要依靠各级党组织和广大党员干部的有效动员。为此，反贫困战略中的“干部下乡”和“中心工作”等治理经验不仅将继续得以适用，还要不断进行调整以更加适应乡村振兴工作的需要。乡村振兴作为一项国家战略必须成为基层治理中心工作，但作为一项长期的国家战略，由于其不可能在短期内完成，基层治理中还必须兼顾中心工作和常规工作的平衡，在推进乡村振兴战略的同时也不影响下乡干部所在部门原有的常规治理活动。[10]为此，乡村振兴战略的工作协调模式还需要不断探索、不断调整，最终形成一个更加稳定且可持续的治理体系和治理模式。

第三，乡村振兴需要继续以行政力量激活村民自治。基于扶贫战略成功的经验，笔者认为自上而下的权力进入和资源输入必须和村庄内部自下而上的政治参与结合起来。相较于扶贫战略，乡村振兴所涉及到的资源和资金项目将更加丰富和庞大。在各种资源和资金投入到乡村社会的背景下，农民必须就资金使用、村庄基础设施建设等事项养成自治与合作的习惯。否则，一方面是持续不断的资金输入，另一方面则是掌握资源的上级政府并不了解农民的真正需求，资源大规模的持续下乡反而可能引发农民不满，加剧农村社会矛盾。因此，在乡村振兴中必须大力推动农村基层民主政治建设的步伐，扩大农民参与村庄公共事务的范围，提升农民参与治理的能力，从而为乡村振兴战略中积极型治理模式的再次运用创造条件。

总之，从精准扶贫到乡村振兴改变的是国家战略的内容，不变的却是积极型的社会治理模式。在此意义上，积极型治理既是对中国共产党治理贫困的经验呈现，也是对中国共产党社会治理理念和基本方式的系统总结。作为一个百年大党，中国共产党将持续带领中国人民在民族复兴的道路上砥砺前行，积极型的社会治理方式在未来仍将成为促进我国经济和社会发展的重要保障。