新时代统一战线的巩固和发展——以《条例》修订为视角

王树臣

（河北省社会主义学院，河北 石家庄050031）

2020年12月21日，中共中央正式印发《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》）。《条例》在2015年颁发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》）基础上进行了较大范围的修改，丰富完善了许多新内容。通过《条例》与《条例（试行）》两个版本对比，《条例》更加突出党对统一战线的集中统一领导，更加突出把党的十八大以来马克思主义中国化最新成果武装统一战线成员、推动新时代统一战线工作，更进一步阐明在实现中华民族伟大复兴、全面建设社会主义现代化新征程中需要什么样的统一战线、怎样巩固和发展统一战线等重大问题。

一、根据新时代任务进行全方位修订，讲清楚新时代统一战线工作是什么

进入新时代，统一战线工作面临的形势和情况都发生了前所未有的变化。新时代需要什么样的统一战线、怎样巩固和发展统一战线，成为我们面临并且必须回答的重大理论和实践问题。《条例（试行）》颁布至今近六年的时间，国际局势经历百年未有之大变局，实现中华民族伟大复兴需要广泛凝聚人心、汇聚磅礴力量。正是基于这样的时代背景，中共中央对《条例（试行）》进行了较大范围的修订，新颁布的《条例》突出了时代特点和统战特征。

（一）整体结构有新划分

《条例（试行）》整体结构分总则、分论和附则三大块，而《条例》在此基础上新增加了奖励和惩罚的内容（大致相当于法律法规的罚则部分）。奖励和惩罚历来是各类法律法规发挥作用的重要手段，中国自古对此也有“恩威并施”“宽猛相济”的形象阐释。奖励和惩罚两者结合得好，就可以使各类法律法规的作用得到极大发挥。《条例》关于奖励和惩罚的要求放在第13章“保障和监督”部分，要“对统一战线工作先进集体和先进个人，按照有关规定给予表彰奖励”［1］，同时要对“违反本条例有关规定的，根据情节轻重以及危害程度，对相关党组织、党的领导干部进行问责”［1］，“问责”两字首次出现在《条例》中。可以说，将《条例》规定内容的“执行情况纳入各级党委领导班子、领导干部目标管理和考核体系，纳入政治巡视巡察、监督执纪问责范围”［1］，对于更好地巩固和发展爱国统一战线提供了切实保障。

（二）总体条目有新完善

从文本上看，修订后的《条例》继续采用原有的章断条连格式，也就是将全文分为若干章，各章分若干条，各条按统一序数排列连为一体，章断条不断。从章条数目上分析，《条例（试行）》共10章，46条，总字数8834。修订后的《条例》共14章，61条，总字数10228，比《条例（试行）》多了4章、15条、1394个字。新增加的分别是“统战部门自身建设”“海外统一战线工作和侨务工作”“新的社会阶层人士统一战线工作”和“保障和监督”4章。从新增加的4章内容分析，党的十八大、特别是党的十九大以来，新时代的统一战线工作更加注重统筹兼顾、守正创新。可以说，既坚持一致性和多样性、统筹处理好五大关系，又与时俱进、突出统一战线工作新的着力点，把新的社会阶层人士这个朋友圈组织起来，把海外统一战线工作和侨务工作这个朋友圈更加紧密地联合起来，从而壮大共同奋斗的力量。从新增条目分析，《条例》新增15条当中有14条来自新增章目，即：第8章“新的社会阶层人士统一战线工作”有3条，第10章“海外统一战线工作和侨务工作”有2条，第12章“统战部门自身建设”有5条，第13章“保障和监督”有4条。另外《条例》对《条例（试行）》其他章的条目进行了修改，删减1条，增加2条，即第9章“港澳台统一战线工作”由4条变为3条；第1章“总则部分”由4条变为5条，第6章“宗教工作”由3条变为4条。通过总体条目的增补，修订后的《条例》使统一战线工作的目标要求更加突出，统一战线的使命任务更加明确。

（三）基本内容有新明确

坚持面向新时代全面规划统一战线工作，进一步提高统一战线工作科学化、规范化、制度化，是《条例》修订的基本遵循。围绕这一基本遵循，《条例（试行）》原有46条修改了42条，修改多达136处，其中修改最多的是“组织领导和职责”与“党外代表人士队伍建设”两章。“组织领导和职责”一章修改高达44处，占整体修改总数的32．4%；“党外代表人士队伍建设”一章修改达23处，占整体修改总数的16．9%。修改最少的是“党外知识分子工作”一章，只修改了6处，占整体修改总数的4．4%。“港澳台统一战线工作”一章也修改较少，只有9处，占整体修改总数的6．6%。保持原有文字、没有修改变动的4条都集中在“党外代表人士队伍建设”一章，即：《条例》第39条关于党外代表人士的基本概念和基本标准，第46条关于符合条件的省级民主党派主委、工商联主席、无党派代表人士政治待遇问题，第49条关于搞好党同党外代表人士合作共事、保证党外干部有职有权的问题，第60条关于本条例的解释权问题。此4条除了序号有所变更外，文字内容没有进行任何改动。修订后的《条例》中“统一”两字出现104次，“领导”两字出现50次，“责任”两字出现9次，分别比《条例（试行）》多了33次、11次和6次。可以说，修订后的《条例》讲清楚了新时代统一战线的巩固和发展所秉持的基本原则，讲清楚了新时代统一战线各领域相关工作的切入点和重要方面，从而更有利于巩固和发展新时代的统一战线。

二、以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，讲清楚新时代统一战线工作做什么

新时代，巩固和发展统一战线必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想及时运用到统一战线实践中，更好地促进统一战线的发展。修订后的《条例》第1章第3条“统一战线工作的指导思想”部分，新增加了“习近平新时代中国特色社会主义思想”内容；同时结合党的十八大以来习近平总书记关于统一战线的新论述新观点，把“深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想”又添加到该章节。这对新时代统一战线坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、找准历史方位、明确目标方向、明晰基本范畴、进一步提高统一战线工作科学化规范化制度化水平尤为重要。

（一）找准历史方位，促进统一战线工作科学化

习近平总书记指出：“正确认识党和人民事业所处的历史方位和发展阶段，是我们党明确阶段性中心任务、制定路线方针政策的根本依据，也是我们党领导革命、建设、改革不断取得胜利的重要经验。”［2］从百年奋斗历程看，中国共产党不同历史时期的奋斗目标之所以能够实现，就在于能够找准历史方位，准确把握阶段性特点，及时提出党的阶段性任务，团结一切可以团结的力量，组织起最广泛的统一战线。党的十九大根据我国社会主要矛盾的变化，作出中国特色社会主义进入新时代的科学判断。新时代不同于以往的任何一个历史时期，它具有鲜明的时代特色和历史背景。从国际背景看，世界进入动荡变革期，新科技革命和产业变革加速推进，经济全球化遭遇波折，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁。从国内形势看，围绕社会主要矛盾的新变化，我国需要从高速度转向高质量发展，构建新发展格局、激发新发展活力的任务艰巨繁重。统一战线作为凝聚人心、汇聚力量的政治优势，作为夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，只有定准位、坐好标，才能最大限度地发挥法宝作用。 《条例》在阐述统一战线工作的指导思想和主要任务时，把《条例（试行）》第1章总则第3条“统一战线工作的指导思想”修改为“新时代统一战线工作的指导思想”，增加了“新时代”三个字，使统一战线工作有了鲜明的历史定位和时代坐标。基于此，从新时代出发，《条例（试行）》中的三项任务，即“为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦服务，为维护社会和谐稳定、维护国家主权安全发展利益服务，为保持香港澳门长期繁荣稳定、实现祖国完全统一服务”［3］修改为《条例》中“为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴服务，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化服务，为维护社会和谐稳定、维护国家主权安全发展利益服务，为保持香港澳门长期繁荣稳定、实现祖国完全统一服务”［1］四项任务。新时代统一战线工作要完成这四项战略任务，就必须坚定不移走中国特色社会主义道路，用习近平新时代中国特色社会主义思想指导统战实践，推动统战工作。

（二）明确目标方向，促进统一战线工作制度化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央定方向、建制度，大力推进包括党规党纪、法律法规等在内的制度建设，提升制度执行力。党的十八届三中全会提出：“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。”［4］在推进统一战线工作制度化的进程中，加强方向引领，把习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想变成制度，用制度的威力巩固和发展新时代统一战线。

一是丰富了统战工作的论述。习近平总书记指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”［5］“希望各民主党派和无党派人士要做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，增强责任和担当，共同把中国的事情办好。”［5］依据这一系列科学论断，《条例（试行）》第3章原有表述“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”修改为“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色社会主义新型政党制度，是我国的一项基本政治制度”［1］；《条例（试行）》原有表述“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国特色社会主义参政党”调整变更为“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，是中国特色社会主义参政党”［1］。可以说，《条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对统战涉及的各个相关领域工作都进行了理论新阐释，便于立规矩、定制度。

二是明晰了统战工作的方向。突出方向引领是《条例》的亮点所在。比如，《条例》第4章第17条党外知识分子工作突出要“加强思想引导，支持发挥作用”［1］，该章第19条把各省市成立党外知识分子联谊会作为一条内容单列出来，其工作方向就是“做好党外知识分子思想政治引领工作”。同样《条例》第6章关于宗教工作，明确要“坚持和发展中国特色社会主义宗教理论，坚持我国宗教中国化”［1］。对于非公有制经济领域的统战工作，也在原有“形成有利于非公有制经济发展的政策环境、法治环境、市场环境、社会环境”［3］的基础上，明确增加了“引导非公有制企业践行新发展理念”这一工作方向。可以说，明晰工作方向、调整工作思路，有利于新时代统一战线工作沿着中国特色社会主义道路前进，也有利于进一步坚持中国共产党对统一战线的集中统一领导。

三是明确了统战工作的目标要求。 《条例》对统一战线各领域的工作都提出了明确目标。比如《条例》第3章第16条关于民主党派自身建设，提出“各级党委应当支持民主党派加强思想政治建设、组织建设、履职能力建设、作风建设、制度建设”［1］，将原《条例（试行）》中民主党派思想、组织、制度等自身建设的三方面内容调整为《条例》中五方面内容，为进一步加强民主党派自身建设提出新目标。同样《条例》第6章第24条指出：“坚持以‘导’的态度对待宗教，提高宗教工作法治化水平，善于用法律法规规范宗教事务管理、调节涉及宗教的各种社会关系，运用法治思维和法治方式妥善处理宗教领域的矛盾和问题，教育引导宗教界人士和信教群众自觉维护宪法法律权威，在法律法规规定范围内开展活动。”［1］对于港澳台工作，《条例》第9章第34条新增加了“坚持和完善‘一国两制’制度体系”内容；根据中共中央提出的粤港澳大湾区发展战略，该条新增加了“支持港澳融入国家发展大局”“发展壮大台湾爱国统一力量”“不断推进祖国和平统一进程”等要求。新时代统一战线工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，思路更清，目标更明，办法更准。

（三）明确基本范畴，促进统一战线工作规范化

规范化是对重复性的事物和概念，通过制定、发布和实施标准（规范、规程和制度等）达到统一，从而获得最佳秩序和社会效益。可以说，规范化是做好各项工作的重要标尺。不论是《条例（试行）》第1章第1条指出的“为加强和规范统一战线工作”，还是修订后的《条例》第1章第1条明确的“提高统一战线工作的科学化规范化制度化水平”，都是把规范统一战线工作放到首要位置。从广义的规范性来看，这次《条例》的修改，结合新时代实际，从统一战线工作的指导思想、战略方向、目标任务和分类施策进行了规范。从狭义的规范性来看，修改后的《条例》也对基本概念、基本词义、基本内容等进行了规范，为统一战线工作提供了更明确的行为标准。

一是规范基本概念。宪法是国家的根本大法，属于上位法，其他的法律法规都依据宪法制定。作为党内法规的《条例》在修改时也遵循了这一原则。将统一战线的含义从原有的“中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的联盟”［3］调整变动为“中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的联盟”［1］，使《条例》表述与宪法表述一致。同时为进一步理清概念，《条例》多处把“中央”两字改成“党中央”，虽一字之差，但字义更准确、更具特指性。同样，《条例》在阐述地方党委对本地区统一战线工作职责部分时，也对基本概念进行了细致规范，如把“其他部门、单位的党委（党组）参照上述规定履行相应统一战线工作职责”［1］中“上述”改成“前款”等，使基本词义更加规范。

二是规范基本工作。对中央文件或其他条例已经涉及到的统战工作，《条例》坚持便利管用、防止繁琐重复的原则，按照党内法规做了较大幅度删减，只保留了原则性规定，不再作具体规定。《条例》第2章第9条关于统战部的职责，增加了“在统一战线工作中落实意识形态工作责任制，负责开展统一战线宣传工作”［1］表述，因2019年颁布的《中国共产党宣传工作条例》有相关详尽规定，该条并没有展开说明。由于2019年中共中央颁布了《关于加强中国特色社会主义参政党建设意见》，对民主党派自身建设进行了详细的说明，《条例》第3章第16条关于民主党派自身建设方面删减了原有的加强建设等较为详细的内容；也由于2018年12月中共中央颁布了《社会主义学院工作条例》，对民主党派自身建设工作进行了规范，《条例》也删除了原有的支持社会主义学院发挥民主党派和无党派人士联合党校作用的内容。

三是规范基本内容。根据新时代统一战线工作不断深入推进的实际，《条例》对统一战线相关领域工作内容也进行了基本规范。比如，在党派工作方面，《条例》对政党协商的主要内容进行了补充完善，把原有的“中国共产党全国和地方各级代表大会、党中央和地方各级党委有关重要文件”［3］修改为“中国共产党全国和地方各级代表大会、党中央和地方各级党委有关重要文件的制定、修改”［1］。修改变动后虽然只增加了五个字，但充分体现了在决策之前和决策之中协商的原则。正式印发的文件只能是通报和学习，而不应属于协商序列。同时，《条例》对民主党派的考察调研，反映社情民意、协调社会关系、维护社会稳定以及开展社会服务活动，参加重要会议，参与有关政策、规划的制定和检查工作等内容进行了压缩，充分体现出民主党派的政党属性和参政党的政治职能。在开展对党外代表人士队伍培训问题上，《条例》在继续强调社会主义学院培养主阵地作用的同时，删除了“境外培训资源”等字眼，体现了统一战线培训的政治属性。

三、立足构建新时代大统战格局，讲清楚新时代统一战线工作怎么做

做好新时代统战工作，“必须掌握规律、坚持原则、讲究方法，最根本的是要坚持党的领导”［6］。《条例》开篇第1章第1条就说明颁布本条例是“为了加强党对统一战线工作的集中统一领导”。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国共产党是中国革命、建设和改革的坚强领导者，也是巩固和发展统一战线、做好新时代统一战线工作的关键。

（一）坚持党对统一战线的领导，确保统战工作姓党

《条例》共有5处专门强调坚持党对统一战线的领导。第1章第1条总则就开宗明义，“为了加强党对统一战线工作的集中统一领导，提高统一战线工作的科学化规范化制度化水平”［1］，而《条例（试行）》则表述为“为加强和规范统一战线工作”。其他4处分别体现在《条例》第3条、第4条、第6条和第15条中。第3条阐述统一战线遵循的指导思想时，第一句就提出“在中国共产党领导下”。第4条阐述统一战线工作的原则，八项原则当中第一项就是“坚持中国共产党的领导”。第15条事关中国各政党之间关系，鲜明地指出“中国共产党处于领导和执政地位”。特别是《条例》在阐述统一战线的组织领导和职责时，第6条特别新增了“加强党对统一战线工作的集中统一领导”这句话，目的就是为了“确保党在统一战线工作中总揽全局、协调各方，保证统一战线工作始终沿着正确政治方向前进”［1］。另外，通过字词对比分析，也可以得出《条例》意在加强党的领导的目的。《条例》当中出现“集中”两字有4个频次，比《条例（试行）》多3次，并且“集中统一”“请示”和“统一管理”等词汇首次出现在《条例》中。这些变化都从侧面印证了加强党对统一战线工作集中统一领导的要求。

（二）明确统战工作机构设置，确保统战工作有序开展

整体性推进中央和地方各级各类机构改革，重构性健全党的领导体系，系统性增强党的领导力，是党的十八大以来党中央十分重视的问题。党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标，其中明确提出要“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”［4］。党的十九大进一步提出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”［7］在党和国家机构深化改革的历史背景下，《条例》对党的统一战线机构设置提出了明确要求。一是成立统战工作领导小组，明确领导小组的职责。修订后的《条例》第2章第7条要求“党中央成立统一战线工作领导小组。中央统一战线工作领导小组在中央政治局及其常委会领导下开展工作，对学习贯彻落实党中央关于统一战线工作的重大理论方针政策和涉及统一战线工作的法律法规进行研究部署、协调指导和督促检查，研究统一战线重大问题，向党中央提出建议”［1］。对于各级地方党委，《条例》要求“地方党委成立统一战线工作领导小组，组长一般由同级党委书记担任”［1］。二是设置统战部。《条例》第9条要求党中央以及地方党委设置统战部，并对统战部在党委中的地位性质进行了进一步明确。三是中央及地方党委的派出机构或企事业单位视情也要设置相应的统战机构。《条例》第10条要求“统一战线工作任务重的党中央以及省、市两级党委派出机关设置统一战线工作机构”［1］。对于统一战线工作任务重的国有企业、科研院所、高等院校等各级党组（党委），要明确相关机构负责统一战线工作。这样，从中央到地方，从机构到部门，对统战工作都作出明确的要求。这既有利于党对统一战线的集中统一领导，也有利于构建党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局。

（三）明确地方党委主体责任，确保统战工作成效

习近平总书记指出：“党的各项工作，所有党组织和领导干部都有责任，要尽心尽力做好……担任职务就要履行责任，这是党交给你的一份责任。”

一是明确各级党委对统战工作的职责。《条例》第8条新增加了“地方党委对本地区统一战线工作负主体责任”，强调地方党委统战工作的主体责任，并对《条例（试行）》赋予地方党委的7项主要职责进行较大范围修改，突出党对统一战线的集中统一领导，强调各级党委要领导同级人大、政府、政协、监察委员会、法院、检察院和有关人民团体、企事业单位等做好本部门本单位本领域统一战线工作［1］。同时，各级党委“每年向党中央或者上一级党委报告统一战线工作情况”［1］。

二是明确基层党组织对统战工作的职责。习近平总书记指出：“无论哪一层级、哪一领域的党组织，都应该严肃认真对待党赋予的职责，按要求进行严格的组织管理。”［9］《条例》在相关章节对基层党组织的统战工作提出明确要求。比如，第33条对“新的社会阶层人士所在街道、社区、园区、企业等的党组织应当落实主体责任，把新的社会阶层人士统一战线工作纳入重要工作职责，研究解决突出问题”［1］。对于基层党组织做好宗教工作也同样提出要求，如《条例》第26条规定“宗教工作任务重的乡（镇、街道），党委应当有领导干部分管宗教工作，并明确专人负责”［1］，等等。实践也充分证明，只有各级党组织主体责任履行到位，统一战线工作才能真正落到实处。

三是明确各级统战部的职责。党的十九大以来，党中央进一步强调要优化党和国家机构设置和职能配置。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动。针对党和国家机构设置和职能配置的新要求，结合民族、宗教、侨办等工作机构的调整，《条例》对各级统战部的职能进行了明确。《条例》第9条关于统战部的职责，新增加了“拟订统一战线工作政策和规划，向同级党委请示报告统一战线工作并提出意见建议”［1］的要求。《条例》对统一战线相关领域等工作，明确统战部的“领导”和“指导”等职责权限。比如，明确要求“统一领导海外统一战线工作，统一管理侨务工作”“领导民族工作部门依法管理民族事务”“统一管理宗教工作，领导宗教工作部门依法管理宗教事务”等。修订后的《条例》更加突出了统战部“统一领导” “统一管理”的领导职责。

（四）明确统战工作目标管理，确保统战工作落地

“令在必信，法在必行”，制度的效力来源于其威慑力。只有对统一战线工作中有令不行、有禁不止、不作为、乱作为、慢作为的现象，坚决举起黄牌、亮起红灯，才能切实增强《条例》的严肃性和权威性。《条例》增加了相关问责章节，“问责”两字首次出现在《条例》中。《条例》明确把统战工作的指导和监督检查纳入各级党的机关工委职责范围，指出：“中央和国家机关工委以及各级党的机关工委依照授权，加强对党和国家机关统一战线工作的指导和监督检查。”［1］同时，专门新增第13章强调保障和监督，要求“各级党委（党组）应当落实全面从严治党主体责任，加强对本条例执行情况的监督检查，将本条例执行情况纳入领导班子、领导干部目标管理和考核体系，纳入政治巡视巡察、监督执纪问责范围”［1］。把统一战线工作纳入政治巡视巡察范畴，对违反本条例有关规定的相关党组织、党的领导干部视情问责的严要求，将不断推进统一战线工作创新发展。

总之，《条例》在原有试行稿的基础上，围绕新时代需要什么样的统一战线、怎样巩固和发展统一战线的重大主题进行了全方位修订，讲清楚了新时代统一战线工作是什么、新时代统一战线工作做什么、新时代统一战线工作怎么做等一系列理论和实践问题，成为做好新时代统一战线工作的基本遵循。