老年社会工作发展的制度冲突与协调

李文祥，赵紫薇

（吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012）

一、老年社会工作的当代发展及其困境

近年，我国从中央至地方在社会养老服务的各项政策规划中不断推进老年社会工作的发展。老年社会工作这一概念被视为一种专业化的养老服务活动。在理论界，伴随老年社会工作相关研究的不断深入，学者们对老年社会工作概念的理解逐渐形成了统一认识。起初，老年社会工作泛指长期帮助老年人的行为实践，其本质是老年社会工作的价值理念、老年社会工作者的道德实践与国家福利制度的社会结合[1]。有意或无意地坚持老年社会工作理念，在服务中坚持人文关怀，使用社会工作方法等情况都可以被视为老年社会工作[2]。随着认识的深入，学界逐渐将其理论基础聚焦为社会老年学及社会工作相关理论[3]，认为它是以专业化的工作方法，具体包括个案辅导、小组工作及社区层面上对老年服务的介入[4]，解决老年人面对的生理、心理、生活等方面的实际问题[5]，以提升老年人社会功能、协助老年人保持身心健康[6]。具体说来，就是指由社会工作者运用专业化的服务理念、方法和技巧，为老年人及其家庭提供所需的多层次的养老服务。

近年，“三社联动”机制的推行进一步推进了社区老年社会工作的发展，并同时加强了对养老机构与社区专业老年社会工作者的培育。2013 年民政部和财政部联合发布的《关于加快推进社区社会工作服务的意见》进一步提出要探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制，同时加强社区社会工作专业人才的激励保障工作[7]。2014 年，教育部等九部门出台《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》，指出要鼓励引导高校设置社会工作等养老服务相关本科专业，开设老年社会工作、老年医学、老年心理学、生命伦理学等课程[8]。2017 年印发的《“十三五”健康老龄化规划的通知》中进一步指出，要加强老年健康服务人员队伍建设，加快培养老年医学、康复、心理和社会工作等方面的专业人才[9]。2019 年，国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》中提出养老服务的“三社联动”机制，即以社区为平台、养老服务类社会组织为载体、社会工作者为支撑[10]，推动居家社区养老服务的发展。民政部《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》在对养老服务人才队伍的建设上，强调要积极开展养老服务人才培训的提升行动，确保至2022 年年底前培育1 万名养老院院长、200 万名护理员、10 万名专兼职老年社会工作者，以提升养老服务持续发展能力[11]。

虽然在政策的推动下我国养老服务专业化发展取得了一定成效，但目前我国的老年社会工作仍难以有效介入居家社区养老服务与机构养老服务，老年社会工作的实践面临着专业化与认知的双重困境。

专业化困境体现为政府购买服务中的老年社会工作的去专业化现象。在具体服务实践中，政府通过购买岗位或服务的方式，以期将社会工作专业化的服务理念与方法应用于居家社区及机构养老服务发展当中，关注于老年群体的深层次及多元化服务需求，促进专业化老年社会工作的长效发展。然而在实际工作中，老年社会工作者却陷入社区与养老机构的事务性工作中，忙碌于应对社区安排的行政性事务，或养老机构中的行政后勤等繁杂工作。多重角色负担所带来的冲突及服务人员精力的有限性，阻碍了专业化服务实践的开展与深化。即使是购买项目规定中的老年社会工作自身服务的开展，也存在着专业性缺失的问题，较之义工、志愿者所开展的活动，老年社会工作服务实践的专业特质不明显且辨识度弱，未能充分体现其优势与价值功能。当前老年社工服务仅停留在对部分自理且愉快积极型老年人的一般性娱乐、社交等活动的开展上，难以有效回应更多老年群体面临的矛盾问题与迫切真实的服务需求。老年社会工作参与的深度及整体效应仍具有局限性，未能充分发挥其应然的介入作用，社工服务的专业性也未能通过政府购买的方式而获得深入发展。

认知困境则体现为老年社会工作服务的社会合法性不足。在世界范围内公共服务供给专业化的发展趋势下，近年我国社工机构的数量持续增多，服务覆盖范围不断扩大。截至2018 年年底，各地社会工作服务机构达9793个[12]，为老年社会工作的发展提供了载体平台。且伴随政府职能的转变，我国老年社会工作参与社会养老服务在政策上具有合法性。但老年社会工作并没有因此获取社会成员的知晓与认同。老年社工服务的开展存在着服务对象难以召集、老人及子女被动接受的问题，社会成员对老年社工服务的参与程度较低。尤其是在社工机构提供服务的初期无法以专业化的服务获取老人及家属的信任，老年社会工作者的服务意图与服务方法受到老年人的质疑和排斥，导致服务介入的范围与内容受限。即使部分老人在社区或养老机构接受过个案及小组服务，也仅将该类服务活动视为社区或机构内部的工作，而缺乏对社会工作者身份与专业服务价值的认识。老年社会工作能否有效介入居家社区及机构养老服务，主要取决于老人及其子女的认同与接纳程度。目前，专业社会工作组织在我国尚缺乏参与公共服务所必需的公信力，无法在政策推动下获取社会成员的认可与支持，老年社会工作服务的参与未能实现其专业目标与功能价值。

二、困境的根源：老年社会工作发展的制度冲突

新制度经济学修正了新古典经济学的理性假设，对制度的概念界定具有广泛性。其代表人物道格拉斯·C.诺思（Douglass C.North）提出制度是人为设计的、形塑人们互动关系的所有约束，既包括政治规则、经济规则等正式制度，同时涵盖常规、习俗、传统、惯例、道德及伦理等非正式制度，主体自觉的行动源于正式制度、非正式制度及其实施机制的共同作用[13]。而由于正式与非正式制度的形成与演进方式具有差异性，在制度变迁过程中正式制度与非正式制度间便产生一种紧张的关系，出现制度间的不均衡即制度冲突问题。当前，我国出现的诸多社会矛盾，从本质上看是制度间的对立与冲突问题，理性化的正式制度与感性化的非正式制度间的矛盾冲突，是广泛存在且难以协调化解的社会矛盾[14]。

我国老年社会工作发展面临的专业化与认知困境，正是源自制度变迁过程中制度间的冲突。制度的变迁是渐进且连续的，一方面，构成个体稳定选择基础的，是包含正式制度与非正式制度在内的综合因素，个体对规则变化的反应是一个极其复杂和缓慢的过程；另一方面，在正式的经济及政治规则发生改变时，文化特征的持续性使得非正式制度的变迁与正式制度的变迁并不同步，尽管正式制度能够在一夕间变迁，但同样作为制度构成要素的非正式制度却保持着强劲的生存韧性。而仅用新的正式制度挤出长期驻留的非正式制度，无疑忽略了非正式制度对个体选择的影响。换言之，从文化中衍生出的非正式制度不会立即对正式制度的变化做出配合性的反应，已变更的正式制度与持续存在的非正式制度之间便产生了制度冲突。

2000 年，上海福利院引入专业社会工作者。2007 年，深圳市社区开展专业化老年社会工作服务，服务过程中社工机构为老年人建立服务档案，了解区分老人不同层次个性化的服务需求，以解决居家社区养老服务供需不对应的问题，形成了“社工+义工”联动的服务模式，在服务人员专业性及数量上形成优势互补，并整合社区内外部资源，开展专业化服务培训、老年人健康及心理多元化的服务项目[15]。随后，在我国各地区的老年社会工作服务实践中，逐步形成了两种主要服务模式。一是社区社工站运用的“社工＋社区＋家庭”的三联动模式，将家庭探访、专业服务计划与社区服务平台搭建相结合，以直接与间接的介入服务开展老年社会工作，直接介入服务主要运用社会工作的三大工作方法，间接介入服务则从资源链接、志愿者培育、社区社会组织孵化等方面为老年人提供支持[16]；二是社区嵌入式养老机构的社会工作参与“1+1+1”的服务模式，即以老人为中心，以嵌入社区的养老机构为基础，将社会工作服务融入到社区嵌入式养老机构中[17]。

然而，政府政策制定的“思维惰性”与行政惯习却与我国老年社会工作正式制度安排发生冲突，导致购买服务指标的去专业化。自2006 年国办转发的《关于加快发展养老服务业的意见》中首次提出建立居家养老、社区服务与机构养老的体系以来，2011年国务院提出将在“十二五”规划期间，增加养老床位340余万张，改造30%现有床位使之达到建设标准[18]。2013年，上海市出台《养老机构护理服务规范》，提出养老机构需针对不同照护等级的老人配比相应数量的服务人员，其中重度护理老人日间照护人员配比应为1∶8[19]，福建省《养老机构设施与服务要求》指出，养老院护理员的总配比不应低于1∶10[20]。2019 年民政部提出，到2022 年，实现养老机构护理型床位占比不低于50%，社区日间照料机构覆盖率达90%以上，社区配养老服务设施建设达标率至100%[21]。

可见，长期以来我国机构养老与居家社区养老服务的规划发展主要以床位数、护理人员数量、服务设施建设等指标作为衡量标准，具体服务的评估则主要以助餐、家政服务人次等作为绩效考评的指标，单一的量化考评指标的制定已成为政府衡量社会养老服务发展的行政惯习。这就导致在引入专业社会工作参与社会养老服务的指标建立中，政府受“思维惰性”与行政惯习的影响，依然沿用以往的服务量化评价标准，将社工数量、服务参与人数及活动场次等视为老年社工服务开展的重要考核指标，而并未充分考虑老年社会工作方法的专业性与系统性。2019 年广东省民政厅《关于做好乡镇（街道）社会工作服务站建设运营示范项目申报工作的通知》中提出，按所申报乡镇、街道的人口数量情况配备3—8 名社工，本批200 个服务站共配备至少1000名社工[22]。深圳市渔一社区在开展老年社会工作服务的成效衡量上，将老年人按服务需求程度划分为三个等级，以对不同等级老人的服务次数作为社会工作参与居家社区养老服务的评价标准[23]。这就造成传统意义上的简单量化、碎片化的服务标准制定的延续性，与倡导专业化老年社会工作发展的正式制度安排相冲突。而迫于达成量化与碎片化操作指标的压力，社工机构必然形成重完成指标而轻专业方法的行动逻辑，专业老年社会工作服务在具体情境中就呈现出弱专业性的实践样态。

不仅如此，由于我国社工机构的发展动力主要源于自上而下的政策支撑和推动，承接政府职能转移过程中的购买服务是其运作的基本模式[24]。在这种资源依赖的情景下，社工机构与政府间存在着权力上的不对等。在政策法规尚不健全的环境下，政府部门与社工机构间遵循的是惯常的“管理-服务”的互动方式。由此，社工机构形成了对政府的依附性，社工机构的运营处于行政化与专业化的夹缝之间，老年社会工作参与实践的自主性也因此受到限制，无法专注于专业社会工作服务方法的探索及运用，难以传递和回应老年群体的真实需求与意愿。同时，社会成员对公共服务供给主体的惯常认知的非正式制度也与我国倡导老年社会工作的正式制度安排发生了冲突，造成了对社工机构的低认同度。新中国成立初期我国养老服务供给主体主要为政府部门，民政部对城市中的“三无”老人给予救济性安置，在农村为特殊困难老年群体提供“五保”制度性供养。随后，在社会福利社会化政策的推动下，社区逐步成为公共服务供给的重要载体，为老年人提供活动平台与照料服务。于是，由政府作为主体提供公共服务已成为社会成员的思维定式与行为惯习，对政府部门的承认与接纳成为社会各界的日常观念与文化常态。而来自西方的专业社会工作尽管具备有效服务老人的技能与理念，但其提供主体却是非政府属性的社会组织，这就造成老年社会工作在公正、效率与人道等方面难以获取社会成员的认同，缺乏参与公共服务所必需的公信力。对政府而言，低认同度产生了对老年社工服务的政治性管理与行政化的任务安排，致使社工机构自主性与专业性缺失。对老人及子女而言，低认同度形成了服务对象的低参与意愿与弱社会信任，致使社会需求难以获得真正释放，老年社工服务开展的深度受限。对老年社会工作从业者而言，低认同度引发了老年社会工作者对自身行动意义的质疑，致使行业就业意愿偏低、人才流失问题严重；并由于无法凭借社会成员的认可来获得职业自信，而难以在自身的岗位上获得职业荣誉感，使其难以全力投入服务工作，老年社会工作自身的服务效能也难以保障。

此外，老年人家庭情结与子女孝亲情结的非正式制度会对社会提供的养老服务形成排斥。尽管政策规章等正式制度易于变迁，但传统的儒家文化、亲伦道德中家庭赡养老人的价值规范等非正式制度，却依然深刻约束着个体的行为选择。一方面，老年人不习惯来自社会的服务介入其日常生活，而更倾向于家人的关怀照料；另一方面，子女会将照料老人视为一种社会规范与行为准则，难以认同和接纳社会提供的养老服务。而社会工作起源于西方，其服务理念及工作方法深受基督教文化的影响。基督教强调“博爱”，即将社会中所有人都视为平等的人，不分亲疏与贵贱，存在困难或需求时都应获得他人的尊重与帮助，强调社会的“大家”，这与中国传统文化中老人对家庭支持的强依赖性、子女对孝道的履行相悖。囿于家庭照料老人的价值理念与行为传统，且老人大多缺少表达自己服务需求的意识与习惯，社会成员又缺乏对老年社工服务价值与重要性的认知。对社工服务的偏见及对家庭养老的偏好导致服务的接纳程度偏低，进而造成专业社会工作组织在我国缺乏参与公共服务所必需的公信力，难以获取社会成员的认可与支持，这导致老年人服务活动参与的主动性偏低，老年社会工作服务参与的空间受限，无法实现长效发展，相关的正式制度安排也因此陷入低效的状态。

三、从制度冲突到制度协调

诺思以制度结构为核心对制度变迁的探讨，经学者们的推介运用，已成为我国制度变迁理论研究的主流范式[25]。诺思在不同经济体发展的比较中，形进关于制度变迁过程中制度冲突及其协调方式的系统阐释，认为正式与非正式制度冲突，通过促动两种制度变迁的一致性来消解，从而实现制度的均衡。具体而言，正式制度能够补充和强化非正式制度的有效性，也可能修改、修正或替代非正式制度，虽然正式规则的变化将会导致非均衡状态的产生，但正式规则的发展也能逐渐剔除或取代现存非正式约束中那些不再满足新的发展需求的部分，从新的正式规则中延伸而出的非正式约束将逐渐演变为一种公认的制度；非正式制度是在参与者重复互动中逐渐演化而成的，习俗惯例等非正式制度深刻形塑人们的行为选择，因此非正式制度能够阐释与修正相关正式制度安排。随着时间的推移，在两个方向上的约束都将重构，继而在渐进性的变迁当中产生一个新的均衡。非正式制度变迁的滞后性会导致政策规划等仅停留在目标层面，削弱和扭曲正式制度的有效实施，但制度的内部结构的协调能够逐步化解制度变迁中的困境。一般而言，非正式制度在稳定的时期将持续存在，而在变化时期则会被新的正式制度更改。

诺思指出，理解制度变迁之困境的关键，就在于人们能认识到对个体行为的约束是长期演化而形成的，正式规则的变化要求相关习俗惯例等非正式约束的发展演进。诺思在后期的研究中，越来越重视人们的信念、认知、心智构念和意向性在人类社会制度变迁中的作用。诺思认为，从选择到决策是行为人在追求政治、经济和社会目标过程中的不确定性的感知中做出的，经济变迁很大程度上是行为人对自身行动结果的感知所形塑的刻意过程。因而，制度变迁的关键在于促动参与者的意向性以及他们对问题的理解，人们所持的信念决定了其选择，而这些选择反过来又构造了人类处境的变化。由此，制度冲突的协调应以行为人的感知为切入点，通过相关信息的支持及外部环境的回馈，改善社会成员对环境的辨识，促动其认知与意向性的重构，从而使人们形成新的价值理念与行为习惯，并逐步演化积淀为新的非正式制度。

在此基础上，理论界基于对不同社会现象的阐释分析，提出了制度冲突的具体协调途径。即针对制度设计中存在的科学世界的单一化认知及有限理性的问题，立足于人们的感性认识与社会传统，实现制度与其他正式、非正式制度间的协调统一[26]。制度协调要求正式与非正式制度的相互融合与彼此促进，作为社会制度体系两种构成部分，正式与非正式制度间互为条件、相互生成。正式制度的建立以价值观念、风俗习惯等非正式制度为前提和基础，相反，新的非正式制度能够形成于正式制度的确立，正式制度通过对人们的行为选择产生约束，进而逐步使社会成员形成新的观念与习惯。制度的形成与认同不仅是单向的理性选择过程，更是人们感性选择的结果。制度的建构需立足于真实的社会基础，即特定的社会、文化、经济，以及行动者行动的意义与场域[27]。重视意识形态及思想观念等非正式制度的约束影响，并通过创新正式制度引导和支持非正式制度的演进，从而有效降低改革的成本，加快我国社会转型的进程[28]。制度协调的实现过程在于人的行为，个体的行为又受计划的指引，因而制度协调是个体“计划-行动”的结果。在实际中，制度的协调在动态的历史演进中生成，而非在静态的状况下产生[29]。

正式与非正式制度间相互影响制约，在实践执行中要想实现政策的预期效果，须顺应场域内的现实情况，以非正式制度为前提设计正式制度，使正式制度安排符合场域内的社会环境与文化习俗，并在正式制度的盲区充分发挥非正式制度的优势，确保正式制度合情理、合礼序地顺畅运行。同时，还需引导并合理约束非正式制度，有效控制利益相关者的社会行为，通过行为引导使基层个体合情合理运用非正式制度，形成良好的行为习惯[30]。行动者是否有主动意识充分利用各种契机、创新性措施推进制度的变迁，对于有效化解制度冲突的困境至关重要[31]。制度冲突的协调需要采取渐进式的改革，通过教育调适传统文化中与正式制度相悖的基本取向与价值理念，并在正式制度创新的同时注重建立有效的实施机制，保障正式制度的可行性及权威性[32]。对于制度的协调而言，制度实施机制的建构同样重要。在解决内部控制选择性执行问题的路径上，一是基于中国的社会环境建立相关的正式规章制度，使正式规则与中国的核心文化价值观相匹配，避免因照搬国外政策范式而产生的正式制度“形式化”问题；二是当所建立的正式制度与主流价值观念相冲突时，应构建相应的正式制度实施机制，以约束违反正式制度的不良行为或对遵守规则的行为主体予以激励，确保正式制度的有效执行[33]。

四、制度协调下老年社会工作的发展路径

制度协调理论表明，我国老年社会工作的发展应重视正式与非正式制度间的融合与均衡，从而超越我国老年社会工作面临的专业化与认知的双重发展困境。老年社会工作发展中的制度协调，既需基于满足老人的家庭情结、提升老年社会工作社会合法性的非正式制度，建立相应的老年社会工作服务的正式制度安排，又需通过文化政策制定、社会宣传引导及服务环境辨识的改善，变革相关非正式制度以适应社会结构的变迁，使正式制度逐步内化为公众认同的行为规则。在正式及非正式制度互构的同时，还需建立相应的规范化监管与正向激励机制。基于过去的制度存量与制度结构形成我国老年社会工作合理的发展路径，以超越当前老年社会工作发展的现实困境，并规避其未来发展中的制度风险及制度偏差，实现老年社会工作的长效发展。

（一）制度协调需以非正式制度为基础，建立嵌入价值认同与经验习惯的正式制度安排

由于非正式制度来自人们自发形成的互动选择，是行为人自愿遵守和自觉实现的经验规则。在场域内长期的历史积淀中，已形成并延续了非正式制度对个体行为的稳定的制约，非正式制度已成为社会成员的内在的感性意识与价值认同，而具有难以替代的约束作用。因此，针对老年社会工作的专业化与认知困境，应以社会成员的感性认知与社会传统为基础，立足于我国的习俗传统等非正式约束设计相应的老年社会工作服务政策。

其一，制定专业导向型的服务供给政策，促使机构运用专业化服务理念与方法满足老人的家庭情结需要。政策设计应促进老年社会工作以专业化角度提供亲情化养老服务，具体实践中以优势视角等方法促进老年人主体性的实现，以共情同理的服务方法从老年人的角度思考和处理问题，积极回应给予长者平等关怀与接纳尊重，以老人自决的服务原则协助长者自己做出决定，重赋老人家庭式长者角色。政府购买老年社会工作服务评价指标应基于服务的专业化与现实成效选取和评估服务主体，注重专业社会工作服务的连续性、系统性特质，而非仅以经济效益、满意度或服务数量等简单化、碎片化的评价标准衡量机构资质及服务成效，避免老年社工服务陷入低投入、高展现的去专业化状态，难以在微观层面关注老人的家庭情结，应建立供需多方的科学服务评价模型。

其二，构建多主体协同共治型服务体系，提升老年社会工作的社会合法性。建立社工机构与社区、养老机构良性服务合作模式，政府及机构等服务主体共同设立项目目标。首先在社区与机构服务供给中恰当引入老年社会工作服务，使社会成员了解并逐步认同社工机构提供的服务，并在政策上关注与保障社工机构的独立运营，给予服务机构自主开展专业化服务工作的空间，促使老年社工服务在专业服务领域如安宁疗养、灵性照护等方面实现服务计划的高效执行，继而满足老年人的真实需求，从而得到社会成员的认可和支持，老年社会工作者也因此获得自身的职业价值感，使老年社会工作服务的介入实现良性的循环。

（二）引导变革相关非正式制度以适应社会结构的变迁，为正式制度的演进提供内在的理念支持与推行空间

由于非正式制度对个体选择具有深刻影响，在制度的渐进性变迁中起着重要作用，当制度冲突产生时，虽然组织在形式上依然维持着正式的制度规范，但在制度的相互作用中，社会成员将以非正式制度作为真正的行为指引。因此，对非正式制度进行改造才能使制度的冲突失去存在的基础，使正式制度能够内化为公众认同的行为准则。应以行为人的感知、信息的支持及环境的回馈，改善社会成员对环境的辨识，促进日常生活中个体的认知及意向的重塑，使之逐步积淀为新的价值及习惯等非正式制度。

通过文化政策的制定、社会宣传引导、专业服务的感知及相关服务信息的支持，改善社会成员对老年社会工作服务的认知与对社会组织提供服务的环境辨识，提升公众对专业社会工作服务的接纳与信任水平，从而实现政策规章等正式制度变迁的实效性。在文化政策上，建立养老服务领域家庭与社会责任共担的养老价值理念，凸显老年社会工作介入养老服务的重要价值，以提升晚年生命质量为宗旨促进专业化养老服务发展，使社会成员逐步接纳老年社会工作服务；在社会宣传上，通过老年人与子女易获取的媒介对社工机构提供的专业化服务进行宣传，提升公众对老年社会工作服务的认知度，并逐步引导形成机构供给公共服务的信任文化；在服务环境辨识方面，以优质的专业化服务供给使老人及子女感知到老年社会工作的重要价值，并通过多种宣传渠道为老年人提供服务的信息支持，促动和改善社会成员对老年社会工作的理解与认同，从而改造非正式制度使之与正式制度变迁相融合。

（三）正式与非正式制度的实然变迁与融合，还需建立相应的制度实施机制

实施机制即对违反制度的主体施以管制约束，并对遵守制度的主体给予正向激励。制度实施机制的不完善也将导致制度偏离其自身的预期功能，产生制度履行中的不确定性，从而难以实现制度的应然约束作用。因此，老年社会工作发展中正式与非正式制度间冲突的协调，还需建立相应的规范化监管与激励机制。

其一，制定服务购买与供给的规范化法律政策，实行多主体合作的嵌入式监管。以法律政策明确和规范政府购买社会工作服务标准与流程，强制性约束政府部门权力的行使以及社工机构的服务参与；针对监管主体单一性与实施形式化易产生的服务机构失范行为，需要采取多主体包括政府部门、第三方组织、社会公众及社工机构自律的合作式监管，并转变外围形式化的监管为基于服务过程的嵌入式监管，以此保障老年社会工作服务相关制度的规范实施，提升社工机构服务供给需具备的社会公信力。

其二，建立对优质服务的正向激励机制，引导社工机构开展满足老年人家庭情结需要及真实需求的项目服务。社工机构应对有利于实现服务长效发展的专业化服务方案，给予实行的充分条件与相应的物质和精神奖励；政府在购买服务的实行过程中及结项评估后，对服务开展优异的社工机构予以奖励，从而激励老年社会工作服务方法的创新与深化发展。