司法改革背景下法官绩效考核制度的回溯、困局与路径抉择——兼论法官主体性的重塑

阴建峰，袁 方

（北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100088）

法官绩效考核是司法改革中不可或缺的构成要素，被定义为加强司法队伍建设和管理的重要措施，与员额制度、司法责任制制度、人民审判员制度、以审判为中心制度等，同是为法院系统内部实现司法公正而进行的制度改革。适用于法官的绩效考核制度（以下称为“绩效考核制度”）作为落实司法责任制和法官职业保障的配套机制，是面向司法工作中“人”这一要素作出的设计；具体而言，是利用各项能够反映法官工作数量、质量的指标和条件，将法官在审判过程中的实际绩效进行客观化、可量化、可比化的呈现，是统计科学与管理科学在司法实践中的具体应用［1］。从司法工作所追求的公平正义价值来看，绩效考核制度关乎司法改革的推进落实与司法实践中个案的审判质量，直接决定了我国各级法院的整体审判水平和司法态势；从法官个人所追求的自我实现价值来看，法官在司法生涯中的种种利益都与之存在相互牵连的紧密关系。然而，各级法院的考核实践与改革目的、制度本意存在较大程度的偏差，需要对产生这一现象的原因进行探究，进而得出使“改革进入实践”的对策。本文的研究内容不仅在于绩效考核的纠错与改良，还致力于解构法官这一诉讼结构中位于两造之间的司法角色，找出以制度理性为主导的司法改革中法官所处的实际地位；通过研究法官在制度改革中“被适应”或“被接受”的表象，揭示法官在司法制度中主体性失调的实质，最终重塑法官这一司法要素的主体性及能动性。

一、回溯：绩效考核制度的历史沿革

制度本身都带有相当的惯性，即制度属性上的一贯性与制度效果上的连贯性。以动态的视角来审视，现行制度是此前的制度建构与制度改革所成就的共同结果，附带着“新旧同源、前后一脉”的特征。因此想要把握绩效考核的实情实况，必然要对绩效考核制度进行回溯，并溯及历次改革对其施加的影响。回溯制度的起源与变迁有利于发现绩效考核中的结构性矛盾与深层次问题，笔者也相信问题的破局仍需在其间寻找契机。

（一）行政化、一元化的绩效考核制度

20世纪80年代至90年代中期的绩效考核尚无用以指导绩效考核工作的统一思想，也就不存在司法实践中普遍适用的标准。“前考核时代”的绩效考核制度呈现出“运动式”的风格，周期上不按时而是按期进行，考核内容中的变量也相当灵活，往往是为达成当前时期的特定任务所专设的。1995 年通过的《法官法》使绩效考核趋向于稳定化，对考核主体、内容、要求、结果以及结果所应有的效用作出了宏观说明与原则叙述。延承《法官法》制定的《法官考评委员会暂行组织办法》仍围绕考核主体进行规定，对负责考核的机构组织提出专业化标准、作出统一化要求；将法院内的人事管理部门设为考核主体，沿用了政府与企业进行考核的行政化思路，是把具备司法职能的法院视为行政单位的表现［2］。回溯这一时期的绩效考核制度，在考核主体一端创制了较多的规则，面向处于被考核一端的法官的规则却是一元化的，主要选取结案率和改判发回率作为绩效考核的指标，建立起“结案率作为加分项，改判发回率作为扣分项”的一元评估模式。

（二）多元化的绩效考核制度

2005 年10 月26 日最高人民法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》（以下简称《二五纲要》）可追溯为绩效考核多元化的发轫，其第41 条提出“建立科学、统一的审判质量和效率评估体系。在确保法官依法独立判案的前提下，确立科学的评估标准，完善评估机制”的基本要求。绩效考核被正式纳入司法改革的大势之下，其后的历次司法改革都会依照《二五纲要》的要求展开。2015 年2 月4 日最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（以下简称《四五纲要》）提出“建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价机制，完善评价标准，将评价结果作为法官等级晋升、择优遴选的重要依据。建立不适任法官的退出机制，完善相关配套措施”的要求，明确了绩效考核与其他制度之间的衔接关系。2019年2月27日最高人民法院发布的《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称《五五纲要》）要求“进一步规范督查检查考核工作，清理取消不合理、不必要的考评指标”，意味着多元化的绩效考核并不同于程序烦琐、内容繁多的行政考核，法官所面临的考核压力得到缓解。同时《五五纲要》提出“完善对院长、庭长办案情况的考核监督机制，配套建立内部公示、定期通报机制，促进院长、庭长办案常态化”的要求，在考核内容多元化的基础上进一步确立了考核对象多元化的制度理念［3］，使绩效考核的适用性与公正性得到保障。考核制度改革不仅出现在改革纲要中，也在其他文件中得到较为细化的规定，如2008 年1 月11 日发布的《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，将案件质量的评价拆分为审判公正、审判效率和审判效果，提出33 个指标并赋予不同的权重，这是考核多元的具体实现；2011 年1 月6 日最高人民法院发布的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，将“审判质效考评”作为基本形式，是绩效考核与“以审判为中心”原则相衔接的体现；2018年12月4日最高人民法院发布的《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》提出“坚持客观量化和主观评价相结合，以量化考核为主，充分考虑地域、审级、专业、部门之间的差异”的要求，实现了从“客观量化”到“主客观相结合”的考核方式、从“全国统一”到“充分考虑差异”的考核模式的转变，丰富了绩效考核多元化的内涵。

以上是司法改革进程中有关绩效考核的制度建构，但司法实践中的实际效果未能达到预期。一方面，良性的制度理念与制度设计进入考核实践产生效果，提升了考核工作的客观性、科学性、导向性；另一方面，部分司法改革制度在落实阶段由于不符合审判规律和司法态势等原因，或是未能考虑到法院之间的层级差异、地区差异等，将考核制度引向了唯数量化、复杂化、行政化。总体言之，我国法院的绩效考核制度历经“行政化—一元化—多元化”的改革路径，业已形成相对稳定的考核内容与具体标准，犹如一条明确的“军规”督促司法队伍的建设与法官素质的提升，但司法改革背景下与司法公正视阈下的绩效考核制度仍然存在局部问题及结构上的滞碍。

二、困局：绩效考核制度的现实难题

绩效考核是对法官工作的数量和质效、法官个人的素质和能力进行的考核，既呈现法官在一定周期内的工作实况与自身状态，是对既定事实的综合评价；也起到相当强烈的导向作用，引导法官下一周期的审判态度与个案司法。兼具现实意义与规范价值的绩效考核，其制度本身的价值自不待言，但诸多现实问题与矛盾交织而形成的制度困局亟须阐明。分而论之，问题是指绩效考核在自身制度内现存的问题及潜在的隐患，需要针对自身内容作出调整；矛盾是指该制度与其他制度在衔接、配套上存在的冲突及掣肘，致使司法改革各项制度间互为实现的作用力异化为离心力，涉及两个及两个以上制度在结构上的调整。

（一）行政主导考核体系，法官处于“受审”地位

在现代法治国家内部，司法与行政同属国家权力的构成要素，在此基础上生发的各项权力共同组成国家权力系统。概略地说，司法是指对因价值纠纷而上升至案件的事务进行法律评价的活动［4］，行政则是指政府对立法、司法以外的国家事务进行管理的活动，二者在互为保障的同时应有明晰的界限。我国司法改革的长期努力已较为彻底地将审判活动与行政活动相独立，使得审判工作回归司法内在规律中，但对于法官的管理活动仍带有鲜明的行政化作风，成为我国司法队伍建设长时间以来悬而未决的问题。行政主导管理的意涵在于以行政性的思路和手段，对具有相对独立性的法官进行绩效考核、日常监督、人事管理等。根据现实中的经验，以行政为主导的法官管理体系中“去行政化”的改革尝试，反而在“行政化管理”的现状中加剧了行政管理的主导地位。如《四五纲要》中要求“赋予法官独立序号”，需要法院整体进行人事统改与机务改革，将法官区别于其他行政序列人员。从制度建构的角度看，类型化分类标识出法官的司法价值与审判功能，提高了法官与行政人员的区分度；但从考核实践的成效进行评价，仍未能破解我国法官考核长期照搬政府公务员行政管理的思维惯性，考核委员会的构成以行政人员和党委为主体，法官享有序号与序列上的形式独立，却未能获得考核与工作中的实质独立。

考核主体的人员构成主要是法院领导班子与同级地方党委，基本套用公务员行政考核的人员配置，未能为考核对象进入考核系统内保留通道，以至于具体考核标准的设计者对基层法官、一线法官的工作实况缺乏体察；又因存在职权划分不明确、不对等的问题，法院领导与地方党委在考核中的主次地位难以界定，进一步挤压法官在绩效考核中的实际地位。考核内容与《公务员法》第三十五条“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉”具有相当的同质性，将法官与行政人员的工作内容等量齐观，不足以评价法官的司法水平和职业素质；考核内容中的部分措施并不具备适用性，如调整、免退、辞职、辞退等惩罚措施，对于已经入额的员额法官只存在“退出”或“降级”的惩罚路径。考核主体、考核内容的行政化是绩效考核行政化的具体表现形式。考核对象无法进入考核委员会，考核委员会对考核对象的工作也缺乏全面认识，形成委员会居于法官之上、多数法官被动“受审”的平行线结构。身处一线的办案法官无法将自身意见反映在考核制度中，被集体“失语”“沉默”，甚至引发法官对于绩效考核制度的抵触心理。行政主导的绩效考核在法官视角中被异化为针对法官的“审讯”，各级法院实施的绩效考核评价办法根据最高人民法院确立的考核标准和要求另行制定，以月度、季度、年度为考核周期的考核机制被工具化为“小审”“大审”“期末审”。

（二）强调“案/人”比，忽略案、人差异

世界范围内的绩效考核制度基本以“案/人”模式为框架，这一数学模型可以语言化为“一个法官在一定周期内审理了多少个案件”，具体而言就是“××法院法官在××时间周期内一审收案A件，结案B件，二审收案C 件，结案D 件”。在我国各级法院的公报上，采取的就是“案/人”模式的计算方法；在国际会议与交流中，同样沿用这一话语体系报告我国的司法工作，说明该模型具备一定的实用性与普遍性［5］。但是与“案/人”相对的是我国紧张的法官数量与庞大的案件基数，随着我国员额法官制的推行，《最高人民法院工作报告》（2019 年度）中提到，2019年全国各级法院总受理案件达1600万件，与我国员额法官的数量相比形成“案多人少”的局面，又进一步加剧了“案/人”模式所造成的现实困境。

就“案”的难易程度而言，案件量化后所得出的数据固然便于比较，但消解掉了案件之间的差异。刑庭、民庭、行政庭、执行庭的案件遵循不同的司法规律，不同部门法所调整的权利义务关系也有着不同的司法权特性［6］。复杂案件审理的时间长、难度大、强度高，比一般案件所需要的司法专业性与投入量高得多。以医保欺诈骗保为例，大部分案件都需要对医院或卫生室的行为进行界定，比如是否存在过度医疗、过度诊断、过度检查等违反协议管理的行为，是否存在替换、串换药品等行为，是否存在虚记、多记医疗费用等行为，该行为的违法犯罪形式有16种之多。就“案”的结构而言，有些牵连的“串案”能够分解为数个案件来立案，再统一进行审理，为法官增加自身绩效提供了便利条件。比如有的法院会要求银行对透支信用卡的行为进行分批次的诉讼，或对已经达成庭前和解的案件再行立案。在“案/人”关系较为紧张的法院，每位法官的工作量都已近乎饱和，再行提升绩效只能通过改变统计口径或计案方式，这一“虚假繁荣”徒增案件数量而对法官审判质效并无提升，反而加剧绩效考核系统内部的不公正，并造成一系列历史遗留问题。

就“人”的业务内容而言，各级法院的法官都有其业务范围与重心。基层人民法院与中级人民法院拥有案件数量与可支配时间的优势，主要业务就是审理案件与结案；高级人民法院与最高人民法院则要承担案例指导、科研任务等技术性活动，用于审案、结案的时间少于前者。即便是在同级法院，与专职审判的法官相比，负有行政职务的庭长还要拿出工作时间进行行政管理与治理工作。

（三）考核内容趋于复杂，绩效设定趋向极值

2016年7月21日中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《保护司法人员依法履行法定职责规定》提出“对法官的考核不得超出其法定职责与职业伦理”，防止法官既被案件“牵着走”，又被考核“压着走”。但细察近年考核实践中的内容和绩效设定，足以觉察到绩效考核已超出法官的法定职责与职业伦理，在为了更加真实地反映法官的工作量而不断增设指标变得复杂化的同时，绩效设定也呈持续上升趋势，达到甚至超出现实中法官能力所能承受的绩效极值。

以浑源县《法官绩效考核及奖金分配方法》为例，对法官办案质量的考核以发回重审、改判、指令再审的案件数量为基础，将庭审评查、裁判文书评查、文书上网公开等案件质量的评查结果纳入考核范畴；对法官办案效果的考核，综合考虑自动履行、服判息诉、申请信访、审判流程信息管理等因素。以《天津法院法官审判业绩评价指导意见（试行）》为例，法官的审判业绩评价分为基本内容和附加内容，基本内容下设数量、质量、效率、效果四个二级指标；附加内容下设司法标准化、审判突出业绩和其他工作量三个二级指标。以江苏省《全省法院法官审判业绩考评管理实施方案（试行）》为例，办案数量为基础项，优秀庭审、优秀裁判文书、典型案例为加分项，审判质量效率为扣分项，并包含审结率、结案率、庭审直播率、文书上网率、电子卷宗随案生成率、发改率等一系列评价内容。

笔者通过对基层、中级、高级这三级人民法院绩效考核标准的列举，试说明县级、市级、省级法院均存在指标设置上的“超纲”，对法官的业务能力与职业水平提出过高的要求。一方面，法官对考核中的部分指标难以起到决定性作用，如自动履行、服判息诉、申请信访、审判流程信息管理等［7］，这些绩效的高低与个案中的法官审判水平间并不存在绝对的必然联系，更取决于当地司法态势、当事人情况、案件具体性质等条件。部分考核指标，如庭审直播率、文书上网率、电子卷宗随案生成率等，这些技术性要素并非由法官经手和决定，也不在法官的职业伦理与审判水平之内，其实现与否于法官具有相当的偶然性，或是概率上的或然性，直接取决于当地法院的信息化水平。还不得不承认，设置某些指标的目的就在于消除该项指标所对应的内容，如绩效考核制度对无罪判决指标强烈排斥，不顾现实缘由和司法规律将其一律视为大额减分指标。这样的指标设置暗含遏制法官无罪判决、策动法官有罪判决的司法倾向，以至于在考核实践中存在“无罪一个，白干一年”的说法。

另一方面，法官所承担的绩效压力随着考核的极限化、复杂化而“水涨船高”。笔者从2019 年《浙江省高级人民法院工作报告》中了解到，“全年新收各类案件176.8 万件，办结179.3 万件；法官人均结案345.8件，同比增长30.9件；主要办案质量、效率、效果指标继续保持在全国前列”。实务工作中实现全年高效、高质的绩效固然值得肯定，但从制度建构的角度而言，法院整体绩效的上升是以制度的合理性为主因吗？从该报告的字面表述来看，浙江省高级人民法院的法官人均结案同比增长30.9件，制度所面向的法官一方负起更大的结案业务和绩效压力。结合法官个体所能处理的案件饱和度来看，当案件数量尚在法官的案件饱和度极值范围内，绩效的提升不外是制度改革带来的红利；但当案件数量超出了案件饱和度极值时，会致使法官产生绩效厌恶感和职业枯竭感。司法实务中基层法官与一线法官的情况更贴近后者，其往往疲于应对指标繁复的考核任务，除案件数量要求同比正增长的结案压力外，考核对质量的复杂要求也引发法官的审判焦虑，导致法官长期处于高负荷的工作状态。

（四）轻视考核结果应用，忽视绩效目标提升

以繁复程序与复杂指标得出的考核结果只是一般的荣誉授予、奖金发放、奖励的参考依据，在评优评先、调动提拔、晋职晋级等方面的作用相当有限，其所产生的实际影响不及同级评价或上级意见。各地法院和业务庭内部甚至存在“轮流坐庄”的评选生态，造成绩效考核结果与法官个人利益的脱钩。不仅是激励机制中的失灵，绩效考核在法官入额遴选后的员额管理与退出机制中也未得到充分应用。而且现有的考核实践反映出“重两头、轻中间”的奖惩层级，奖励或惩罚的主要区间在“优秀”法官和“不及格”法官之中，对考核成绩偏上游的法官激励作用较明显，成绩下游或居中的法官难以被绩效考核“指挥棒”调动积极性。在法官奖惩机制中的失位，可见绩效考核所能应用到的领域是相对狭窄的。

单从考核程序而言，通过设置考核变量与权重对绩效进行主客观评价，再将考核的结果用以决定法官的薪酬、晋升等事宜，是一套“设置考核—进行考核—应用考核”的完整程式。但从绩效考核制度的本意出发，其目的在于以考核促进绩效目标的提升，即法官业务能力与法院整体水平的改善。终结于应用的绩效考核缺乏后续的绩效反馈、绩效沟通与绩效辅导，对法官完成下一周期的绩效目标难以起到实质作用［8］。考虑到考核结果应用的范围本就局限的现状，绩效所能发挥的延展性和反馈性几乎无从实现，依靠小奖小惩才得以运作的绩效考核制度反而助长了法官的消极态度和恶意顺从心理，不利于法官队伍建设的职业化。必须指出，法官考核委员会作为考核主体，应当在履行考核的基本职责之外起到辅导作用，促使法官在下一次绩效考核中取得“合格”或“优秀”绩效。在具体的考核实践中，法官考核委员会要实现绩效目标的提升存在三重障碍：一是由于自身的怠惰，有义务进行指导而无意指导的“有责无心”；二是有意进行指导而缺少渠道的“有心无权”；三是有渠道进行指导而无能力指导的“有权无能”。

（五）衔接机制存在冲突，制度配套相互掣肘

司法改革是对整个司法系统、司法制度所进行的一系列改革措施，尤其重视司法制度之间的整体协调性与相互保障性，如“让审理者裁判，让裁判者负责”的司法责任制与“发挥合议庭、审判庭等民主载体的积极作用”的司法民主制之间互为成就，司法队伍建设专业化与改善司法工作人员待遇共同推进。与之相反，绩效考核制度未能从与其他司法制度的衔接中取得动力，所构成的配套机制常常由于其他制度的推进不力而受阻。

1.分案制度

分案制度作为案件进入审判程序的预备工作，影响着绩效考核中审判工作量的得分。我国法院目前普遍采取的分案制度主要有指定分案、立案庭分案与计算机分案。指定分案的主观性与立案庭分案的不确定性使得案件分配的公正难以保证，尤其是庭长分案中难免存在通过案件分配左右案件审判之虞［9］。而计算机分案的随机性只具备形式正义，单纯的平均分配忽视了案件的难易程度与法官的能力高低，既无法优化司法资源的配置，也难以充分体现法官的真实绩效。

2.审判团队制度

审判团队制度是落实司法责任制的保障制度。由法官、法官助理、书记员等构成的最小审判单元，也是绩效考核所要进行业绩评价的新对象。由此牵引出的问题是，基于组织性的审判团队与具备相对独立性的法官在绩效考核中如何区分。具体而言就是，以员额法官为轴心运作的审判团队的绩效考核与法官个人的绩效考核必然存在关联性，如果将审判团队视为整体进行评价，那将如何减少审判团队其他人员对法官真实绩效的影响，防止重复评价与错误归责，从而保证法官绩效的真实性与有效性。避免审判团队的绩效成为法官绩效的变量，在各地的考核实践中都未能有所体现。

3.信息化技术制度

信息化技术是现代科学在司法工作中的应用，用以处理数量庞大的司法数据并拓宽数据收集渠道。就绩效考核而言，信息化的工具本可用于解决一系列技术性问题，如导入更加细化的指标、建构更为综合的考核体系等。但当前我国人民法院信息化技术应用不足、覆盖不全，司法决策与司法分析等领域已经迈入“智能时代”，运用大数据、云计算、智慧辅助、统计学软件等信息工具；而绩效考核仍滞留在传统的人工阶段，无法为绩效考核的综合化、科学化提供技术支持。

三、破局：绩效考核制度的路径抉择

当下的司法改革态势可以描述为一边“出成果”、一边“去杠杆”。前者是长期以来制度变迁带来的改革红利；后者则是对部分现有制度的推陈去旧，以制度创新的成果解放大量司法资源与行政资源，对冲相对落后的司法制度所导致的高杠杆，实现司法系统内部资源配置的有序流动。正基于此，绩效考核制度改革应当对如何“出成果”与“去杠杆”都兼具一定的解释力［10］，其路径抉择不能局限于数个建议点或一个对策面的提出，而应在于整个制度体系的续造与处于制度内部的人的重塑。制度续造需要对上述四个问题作出实际的回应（绩效考核指标与指标所占比重均属内容范畴，讨论时可视为一体），即考核由谁主导的模式问题、考核指标与指标权重的内容问题、考核结果的应用与辅导问题、考核制度的配套问题。对法官主体性进行重塑的实质意涵则具象为四个方面，即法官主导性的确立、法官主语性的建构、法官主动性的认可、法官主要性的行使，以期在未来的路径设置中解决法官主体性的塑造问题。

（一）确立“法官-委员会共治”的绩效考核模式

当绩效考核固化为非法治化的行政结构，单是提出“去行政化”的鼓与呼难以扭转行政力量占绝对主导地位的制度现状，有待于全新的权力配置模式的确立。在此之前要厘清的问题是：如何为法院管理活动的“行政化”与“去行政化”提供边界？质言之，我国的绩效考核制度是否需要行政力量参与其中，参与和介入以何种程度为宜？笔者认为，“去行政化”的改革不是针对司法机关中行政权力的一概否认，也并非要消解司法管理权自带的行政属性，因为该权力的起始点就在于司法权与行政权的交会，而是着眼于调整法官考核委员会现有的权力结构，通过裁撤委员会内部过剩的行政力量，打破原先考核系统因行政性过强而形成的闭环，让身为考核对象的法官也能通过常规的遴选、推举、自荐、抽调等渠道进入考核主体一方。随着这样的法官流动成为常态，司法管理权自然而然就失去其在考核系统内的绝对地位，法官在以月度、季度、年度为周期的绩效考核中总能占据一席之地。

我国司法机关所采取的民主集中制是将人民法院作为一个司法机关的整体独立，而非法官作为一个司法单元的个人独立，在现有的考核制度中法官仍负有接受考核的职责，这是新的权力结构不能也不应将司法管理权尽然剔除的法理基础。同时，行政权力保障绩效考核的实用价值，单纯的司法权力和法官自治根本无法将考核结果应用于评优评先、晋职晋级等行政事项，这也是司法管理权必须存在的现实原因。因此仍需阐明“法官主导”在特定约束条件下“去行政化”的可能限度，即“去行政化”不代表从“完全行政化”的极端转向“完全非行政化”的另一极端；以人际关系和领导好恶为考核导向固然不符合司法规律［11］，但完全由法官自行订立考核标准、自主运作考核程序的路径也是无理无据的。“法官-委员会共治”模式涉及考核对象与考核主体间关系的协调，内部的权力对抗和权力合作至少是二元的，使法官考核委员会原先形成的自闭结构得到疏解。具体到权力配置上，先要保证法官在绩效考核中的参与权，否则法官在考核中将毫无主体性身份；再以《法官法》赋予法官申请复议的权利为基础，兑现法官在对结果不服的情况下的救济权利。具体到人员配置的比例，法官人数应以能够表达其合理考核诉求、申辩其整体意见为下限，不能少于法官考核委员会总体人员的三分之一。《法官法》第三十八条、第三十九条对于委员会的人员成分也未作严格解释，不限定只有法院内部人员才能进入委员会实施考核，故该模式也可随外部主体的引入变得多元，如委员会的人员构成除本级法院领导班子、党委外，还能考虑纳入一定数量的人民群众，条件容许时甚至引入专家学者、律师等其他法律工作者，既衡量出法官绩效的全局效应与社会影响，也有利于内部评价与外部评价的均衡。“法官-委员会共治”的考核模式在不违背司法权与行政权特性的政治前提下，对法官与行政力量的权力进行再分配，赋予考核对象成为“主考官”的法官以主体性。

（二）建构“真实性-可行性兼容”的绩效考核内容

司法裁判的“公平-效率”难题同样出现在绩效考核制度中，表现为如何设置考核内容与考核指标来实现考核结果的真实性，并保证实际操作中的可行性。二者的共同实现一方面有赖于对“案/人”比“做加法”，即通过融入数理模型来建立科学的数量方法；另一方面有赖于对各项考核指标“做减法”，将无意义、不必要的指标排除在评价要素之外。纵观全国各级法院的绩效考核内容，主要指标涉及数量、效率、质量及效果，这样类型化的划分本身并无矛盾，但是在考核实践中存在过度简化或过度复杂化的弊病。

受客观条件的制约，绩效考核制度肯定是以数量化、指标化的内容为主［12］，现阶段的任务在于破除“唯数量论”的考核观，建立更加科学的“数量法”。首先要解决数量如何比较的问题，简单的“案/人”比就是由人数、时间长度、案件数组成的数学函数，但该函数过度简化了不同案件的差异，而再行增加参数、增设系数又将影响可行性。因此，导入西方国家较为流行的“标准案件/标准个人”量化方法就尤有价值：其一是将法官在类型化案件中消耗的平均时间与所有案件中消耗的平均时间进行比较，初步完成对案件的赋值。其二是运用反馈匿名函询法，以匿名方式征求法官与法律专家的意见，归纳后匿名反馈再收集意见，直至对不同类型化案件的工作权重达成共识，这仍是较为粗放的加权计算方法；更加细致的做法是把个案中各个环节进行拆解，如刑事案件的审理阶段可被细分为立案、分案、阅卷、送达、庭前会议、开庭、法庭调查、法庭辩论、合议庭评议、定案、制作裁判文书、结案等流程，通过测算每一环节所消耗工时后相加，得出该个案的总工作时长。

除应用分段计时的技术手段，还需注意到不同法官之间工作内容、业务情况的区别。对于立案庭法官，分段计时的环节主要包括接待、收取诉讼费、案件审查、送达等事项，与专职负责审判的法官各司其职；刑庭与民庭法官在具体业务上同样有所出入，譬如在司法实践中中级人民法院的刑庭法官总要下县开庭，即前往县区的基层人民法院开庭审理案件，需要对法官消耗在路途中的时间进行测量，计入个案的总工作时长。不单是这一项的时间要予以计入，出于对法官的职业关怀与对工作时长真实性的确保，足够反映法官真实工作量和工作效果的时长都应当得到承认，这势必会要求极其庞大的计数计时量，该问题会在本文的后续叙述中得到解释。

另一问题是绩效指标的复杂化，诸如庭审直播率、文书上网率、电子卷宗随案生成率等事关法院日常行政管理的事项，或是上诉率、抗诉率等法官不可控事项，被强加成为法官的考核指标［13］，使得绩效考核变得愈加复杂。法谚“法不强人所难”强调法律解释中常情、常理、常识的基本维度，那么绩效考核也不应“强法官所难”，越过期待可能性而提出超过其职权范围的指标；法官也不能为考核所累，为绩效达标而在个案审理中出现未依法律审判的倾向。另外，在实现“法官-委员会共治”的考核体系中应当体察法官（尤其是一线法官、基层法官）的工作困难，意识到司法权的特性在于司法审判的工作实质，将真正能表现法官工作总量和质效的指标予以引入并加权，特别要注意不能将“零无罪判决率”“零发回重审率”看作法官的优质绩效，做到绩效考核的指标对法官职业伦理与法定职责的有序回归。总的来说，“真实性-可行性兼容”的考核内容在运用量化加权、分段计时的“标准案件/标准个人”量化方法的同时，进一步突出法官的制度权、话语权，将具有真实反映力和实质表现力的指标予以加权，建构起绩效考核内容中的法官主语性。

（三）认可“奖惩-提能力”的绩效考核功能

绩效考核的短期功能侧重于法官利益的分配，如法官的荣誉、奖金、人事调动等奖惩机制，长期功效致力于法官个人的审判水平与司法能力的提升，并以此带动法院整体司法态势的好转，最终实现司法改革对法官预设的功能定位和职业要求。由此可知，无论奖惩机制以何种形式展开，具体的奖惩事项关系到哪些类型的利益，考核活动最终所锚定的都将是法官实际司法能力的提升。

在绩效考核结果的应用上，要使考核结果与之前相脱钩的现实利益重新接洽，增强绩效考核在法官个人发展中的认可度。具体言之，要建立绩效结果与法官奖金的联系，依照绩效结果的“不及格”“及格”“优秀”划分三档由少到多的法官绩效奖金，展现“能者多得”的司法工作导向，同时尽量做到绩效奖金的档次有较明显的区分度，保障绩效考核发挥调动广大法官积极性的“指挥棒”作用。在绩效考核结果与法官人事管理之间，应加大绩效考核在法官员额遴选、职级调动中的分量，订立绩效考核结果为“优秀”的法官在人事方面优先考虑的定向政策，将“一考定入额”的粗放式考取逐渐转变为“通过员额考试为前提，结合绩效结果定入额”的集约式选拔[14]。更要将绩效结果的影响扩大到法官的各项福利，考核靠前或进步明显的法官能取得相应的物质奖励及职业培训机会，外出交流、参加讲座、参与法院基金课题项目等优待也可有一定的倾斜。

当奖惩机制能够常态化运作，其后续的绩效反馈、绩效沟通、绩效辅导等环节才能避免被虚置。至于法官考核委员会如何依据考核结果，采取提升法官司法能力的一系列举措，首先需要认可委员会为提升法官能力而进行辅导的权力基础，确认辅导工作在制度上的正当地位；其次通过辅导人员与法官的平等沟通，避免强设绩效目标、强求绩效成果等硬性辅导，商讨出具体辅导业务中双边认可的行权方式；再次要提高委员会所能提供的辅导质量，针对绩效考核暴露出的问题以及考核本身的问题开展工作，提升绩效辅导为法官带来的边际收益，使辅导工作有权有名、有实有效。“奖惩-提能力”的绩效考核功能得到法官的普遍认可后，提升司法能力才能进入法官的日常工作中，进而扭转法官因求奖畏惩才进入考核的内在动因，培养其积极进入考核、能动提升质效的主动性。

（四）完善“归责-信息化”的绩效考核配套

以审判为中心的诉讼制度改革涉及审判活动中的一个主体和一个单元，即审判法官为主体，审判团队为单元。考核实践中的惯常做法是将审判团队的分数乘以一定的系数计入法官的考核分数，致使法官易受重复评价的同时，也常因审判团队内部的某些不可控事项被扣分。救济渠道的建立需要法官考核与审判团队考核间的归因归责机制，依照人员在团队内部的职责分工对问题进行归因，对与问题有直接因果联系的人员进行归责，而非将审判团队的失误一概归咎于审判法官。建立细致的归因归责程序，界定集体责任与个人责任，需依靠审判团队预先设置的“权力清单”对具体事项进行归因，再借助前文谈及的“分段计时”的技术手段确定具体责任的归属。当法官与该事项无因果上的关联时，法官与审判团队的绩效考核结果就不能交叉运用，避免法官被无关事项影响绩效考核结果。

解决分案制度的主观性与不确定性问题是司法改革的要求，也是绩效考核中科学计算案件数量、质量的先决条件。为确保分案免受司法管理权与行政权的干扰，应当逐渐淘汰传统的人工分案方式，同时在建设“智慧法院”的改革进程中，借助信息化的工具和人工智能技术保障随机分案的确定性与合理性［15］。以往的计算机随机分案只有数量上的概念，对个案的难易、繁简缺乏程度上的认识，其分案逻辑建立于系统内所有案件难度均等的基础上，造成分到案件的法官在工作饱和度上差异显著。可以肯定的是，有关不确定性的问题通过人工智能技术与分案机制的深度融合能够得到缓解，人工智能参考各法官现有的案件存量，结合既往案件的工作量和完成情况进行分案，并借助SPSS（Statistical Package for Social Science）等数据软件进行多元回归分析［16］，导算出各个法官的最佳工作饱和度和最优审理案件类型，实现法官审理案件的动态均衡，避免多者畸多、少者畸少的分案局面。在分案实践中，人工智能系统还能通过深度学习纠正分案逻辑，不断改进案件配置规则［17］。在分案领域的应用中，信息化技术能直接为绩效考核制度提供技术支持：其一，以信息化的工具完善法官的绩效信息系统，告别人工计算、复核的烦琐流程，减少绩效考核流程的复杂性。其二，采取更准确的绩效测算和权重计算方法，在确保信息质量的同时搜集更多环节的绩效要素，实现绩效考核数据的综合性。此处答复上文留下的计时工作量问题，诚然，如果沿用人工考核的传统模式，工作时间的测算将成为本就资源紧张的司法系统的不可承受之重，况且法官的职业伦理与法定职责是为社会提供公正的法律服务，绩效考核所动用的资源在配置的优先级上是远不及于此的；然而在司法信息化时代，人工计数的“天堑”只是大数据技术的坦途，实现细致分段的工作时间测量并非绩效考核的“多吃多占”。

不论是归因归责原则和信息化技术在分案制度上的应用，还是对绩效考核制度的改进完善，都是在为法官提供便利条件，其服务对象与实现目标都指向法官在司法审判中的主要职能，并保障法官在司法工作中的全部职能［18］。因此明确了技术服务于法官的规则，“归责-信息化”的绩效考核所提供的保障是行使法官主要性的结果。