论我国边境县域治理中的对外辐射能力及其建设

方盛举，张增勇

（云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650500）

陆地边境县是指具有陆地国境线的县级行政区，我国目前有140 个陆地边境县、58 个团场，面积197万平方公里，人口2300万人，其中少数民族人口约占50%。这些县级行政区处于国家最边缘的地带，直接与邻国山水相连、文化相近。陆地边境县既是国家安全的屏障，同时也是国家对外开放的前沿。对陆地边境县域进行治理的直接主体则是边境县级政府。推动边境县域治理，要以富裕、平安、和谐、文明、团结、法治、开放为价值目标。由于边境县域面临的发展不充分不平衡问题更为突出，边境县域治理能力建设的重点在于县域经济社会的发展能力、民族事务和宗教事务的治理能力、政治认同治理能力、社会治理能力、对外辐射能力等。其中对外辐射能力建设是为了适应国家实施周边外交战略，推动人类命运共同体的需要而对边境县级政府治理提出的新要求和新任务。

一、边境县域的对外辐射能力

边境县域对外辐射能力是指边境县级政府以县域的有效治理为基础，有目的、有计划地经略周边、影响周边、感召周边所具有的能力。根据治理维度不同，边境县域对外辐射能力可分为内效益和外辐射，前者是指边境县级政府治理实践对国内周边县域的影响作用，后者是指边境县级政府治理实践对边境邻国地区一定范围内的影响作用。现实中，边境县域发展相对落后于内地县域，因此，边境县域辐射能力的内效益比较有限。而边境县域发展则相对强于周边邻国沿边地区，其辐射性影响也相对明显一些。因此，本研究仅限于边境县域治理的外辐射。

边境县级政府通过对边境县域内的国家事务和社会事务进行有效治理后，以优越于周边邻国的经济、文化、科技、教育等为辐射载体，通过无声无息的方式影响并作用于周边邻国，以“自动自觉地”促进周边邻国经济、文化、科技和教育等多领域有某种程度的变化发展。边境县域的时刻变化都在某种程度上影响至周边邻国，这是不可否认的客观事实。正如有学者所言，“边疆治理不仅是一个国内问题，而且也是一个与周边国家关系密切相关的问题”[1]，边境县域是最为典型的边疆区域，所以，边境县域治理是边疆治理最关键的区域。边境县级政府治理既是国内治理实践即具有国内性，又密切影响着周边国家的治理实践即具有国际性，是国内性和国际性的统一，这种统一性是通过边境县级政府治理对其县域内的国家事务和社会事务的治理效能直接体现出来的，即是通过其治理能力直接实现的。

据上可知，边境县域对外辐射能力是通过县级政府治理效能体现的，其对外辐射能力的关键取决于如下条件：

第一，辐射源强——边境县级政府治理效能高于边境邻国地区治理效能。辐射现象就像矛盾一样，无处不在、无时不有，只要有足够强的辐射源，即辐射源能力强大，就能对对方有影响作用或者对对方的影响作用强于对方对己方的影响作用，就能确保对外辐射，否则，己方只有受对方的影响而处于被动状态。

第二，辐射中介优——边境县域与边境邻国交流交往交融顺畅。边境县级政府治理现代化程度高，其治理效能亦高，则边境县域的经济、文化、教育、科技等发展就能与边境邻国进行顺畅的“互动”，这种“互动”的作用和影响面就广而深，其辐射能力就强。

第三，辐射形式“温”——边境县级政府辐射治理通过“无声无息”“潜移默化”等形式影响边境邻国地区，“温水煮青蛙”式起作用。对外辐射是在“和风细雨”中缓慢起作用的，不是即刻有效或效果很大，是慢慢“渗透”的过程，因而其影响也就会持久而深入，即“久久为功”的过程。

第四，辐射条件——日常交流交往实践。边境县域官方或民间的正常往来是通过接触、了解、模仿等缓慢地影响邻国边民的言行举止、思想观念等实现的，这种交流往往是在平等或自愿的基础上进行的，交流双方的“势能”往往在相差不是很大的情况下更容易发生，在悬殊的情况下往往会招致抵制的心态。

党的十九大报告中强调，“坚持推动构建人类命运共同体，必须统筹国内国际两个大局，始终不渝走和平发展道路，奉行互利共赢的开放战略，坚持正确义利观，树立共同、综合、合作、可持续的新安全观，谋求开放创新、包容互惠的发展前景，促进和而不同、兼收并蓄的文明交流，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”[2]。边境县级政府对外辐射治理就是践行十九大提出的具体目标方向和宗旨，是推动构建人类命运共同体的“桥头堡”和“先锋队”，因此，其意义重大。

一是新一轮改革开放的需要。在国家新一轮改革开放和“一带一路”倡议下，边疆地区被推上了“风口浪尖”，而边境县域更是处于最前沿，边境县级政府治理能力建设成为关键“焦点”，这也给边境县级政府和边民提供了绝佳的机遇。因此，边境县级政府对外辐射治理能力就成为其治理能力的重要领域。首先，边境县域在新一轮改革开放中先“走出去”。由于有着“得天独厚的优势”，边境县域可以先“走出去”，而边境县级政府就可顺势而为，充分利用这大好的发展机会积极作为，把边境县域的优势向外推介，参与地区和国际发展与竞争，在地区和国际上亮相并抢占一席之地，扩大影响范围，提升治理能力和治理效能，实现对外辐射效能。如西南边境XM县2013年在邻国边境地区投资办厂项目5 个、境外罂粟替代种植项目13 家4 个品种。其次，新一轮改革开放需要“引进来”。边境县域的发展既需要“走出去”，也需要“引进来”，而且也只有通过“走出去”让外部世界了解自己，才会让自己的优势凸显而具有吸引力。边境县级政府应积极搭建平台，吸引对于边境县域发展有利的急需资源来加快落后的边境县域的发展。如2012年，在上级政府部门牵线搭桥下，边境XM 县级政府成功引进了年产7.5 万吨的橡胶深加工项目。再次，新一轮改革开放需要与世界“互动”。全球化的结果是使全世界成为你中有我、我中有你的“地球村”，全球关系越来越密切，世界交流互动日益频繁，交流领域日益宽广，交流程度日益加深。如2013 年，边境XM 县边境口岸进出口贸易额就高达24.20 亿元，同比增长78.66%，成为该省边境县域口岸大县。

二是边境县域发展的需要。边境县域的快速发展是边境县级政府治理能力的直接体现和反映，更是边境县级政府对外辐射治理能力的关键支撑要素。边境县级政府应积极作为。首先是加快发展边境县域特色经济。经济是基础，是改善和提高边民生产生活水平的关键，是解决边境县域其他一切问题的“总钥匙”。边境县域经济发展速度越快，边境县级政府对外辐射能力就越强。其次是发展边境县域特色民族文化。文化是国家和民族精神的灵魂，深深地影响着国家和民族的发展方向，同时也是发展的强大推动力量。对于边境县级政府对外辐射治理而言，边境县域文化的作用和意义更长久更深刻，“边疆文化治理效能高则文化繁荣，直接提升国内外人们对国家文化的观感，增进文化的解释力和吸引力，文化辐射力度和范围也将增加”[3]。要对外讲好中国故事，树典型，积极对外宣传。再次是发展边境县域科技。科学技术是生产力，经济发展落后源于生产力的落后，归根结底是科技的落后。边境县级政府应加大力度对外进行科技“外交”，适度帮助邻国培训农业科技人才或直接派我方技术人员出境实地进行科技指导，或采取替代种植等多种形式的支援，这样既有利于我边境县域科技的发展和推广，又能推动邻国地区的科技发展，从而提升边境县级政府治理的外辐射能力。最后是边境地区稳定的需要。地处边防前哨的边境县域急需维护和保持边境安全稳定、社会和谐。第一，双方边民均需要安全稳定的生存环境。安全稳定是边境地区民众生存的第一需要，更是边境地区和谐共存的前提条件。第二，双方地区均需要安全稳定的发展环境。边境地区的安全稳定有利于其快速稳步发展，对边境双方发展均是非常有利的，也是双方民众所期盼的。第三，双方地区均需要安全稳定的交流环境。边境安全稳定有利于双方的发展，做到相互学习和借鉴，加强交流与合作，从而推动边境地区双方的发展。第四，双方地区均需要安全稳定的互利环境。这一切均有利于边境县级政府治理外辐射能力的提升。

三是国家对外交往交流的需要。边境县域是国家对外交往交流的“排头兵”，有着天然优势。边境县域对外交流的形式、内容、中介、频率、广度和深度等直接影响着我国的国门形象、国际形象和国家发展的外部环境，因此，边境县级政府治理实践必须有利于创造良好的外部发展环境。首先，我国的发展需要和平的外部环境。边境县级政府治理实践和效能直接影响或左右国家的国门形象和国家的外部发展环境，因此，边境县级政府应充分利用区位优势加强与邻国地区的交流与合作，充分展示我国睦邻友好的形象。其次，中国的发展需要世界的发展。作为最大的发展中国家，中国的发展离不开世界，世界的发展同样需要中国的发展来支撑和推动。而边境县域良好的发展正是中国向地区和世界最好的展示，边境县级政府应积极作为，加速推进边境县级政府治理能力现代化，提升边境县级政府治理能力和提高其治理效能。再次，中国需要发挥大国应有的作用。国家的地区和国际形象与大国作用的发挥关系密切。作为国家最重要的政治地缘地区，边境县级政府治理实践和效能，以及治理能力的发挥，对国家的地区和国际形象有着直接的影响作用。提高边境县级政府治理效能和提升边境县级政府治理能力是增强边境县级政府对外辐射治理能力的重要而关键因素，直接影响国家在世界上的大国作用的发挥。

二、当前边境县域对外辐射能力的制约因素

（一）边境县域经济实力的有限性

相对于内地特别是东部地区的县域，边境县域的经济是相当落后的，经济发展存在巨大困难，但经济实力仍然具有很大的发展空间。因此，边境县级政府对外辐射治理能力的提升受到许多因素的制约和挑战，主要体现在以下方面。

首先，边境县域经济基础落后。发展是解决一切问题的总钥匙。边境县域经济落后是影响边境县级政府治理能力的关键因素，也是直接影响边境县级政府对外辐射的关键因素。第一是边境县域地处偏僻，远离国家腹地或核心区，再加上各种不便的条件，国家腹地或核心区的经济发展很难辐射到此或辐射影响很小，导致边境县域经济很难跟上国家整体经济发展速度和水平。第二是国家经济发展政策的“忽略”。新中国成立后，由于国家“遍体鳞伤”“千疮百孔”和百废待兴的现实，国家在财力非常有限的条件下出台的经济政策往往偏离边疆地区，导致边境县域发展被“忽视”，从而迟滞了边境地区的发展。第三是国家防御的“后遗症”。新中国成立后，国内的军事行动并没有很快结束，国民党残余部队和地方武装还散落在偏僻地区，特别是边疆地区，边境县域更是其藏身之地，剿匪难度大、持续时间长，因此严重影响了边境县级政府经济发展能力的发挥和边境县域的经济发展。第四是边民的思想观念落后。笔者在边境MH县实地调研时，从当地领导处得知，边民的思想观念比较落后，“等”“靠”“要”的思想比较严重，基本上满足于已有的生活水平，不思进取。

其次，边境县域经济资源利用率低。落后的现实极大地阻滞了边境县域经济资源利用价值，资源利用率比较低，经济附加值不高。第一是边境县域经济发展资源往往是原生态的初级农产品以及粗加工产品，大多是没有经过深加工的“原产品”，利用率不高，价值含量比较低。笔者在边境县域的边民互市上看到的基本上均是“原产品”。第二是边境县域经济资源开发利用条件不足，资金缺乏，很多资源一直处于原始状态。“原生态”的边境县域经济资源是边境县域经济发展的“显著特征”，落后的边境县级政府经济发展能力对此大多数时候只能是“望资源兴叹”。第三是边境县级政府财力非常有限，没能力进行大规模的政府投资，发展生产能力弱。财力是治理能力发挥的必要前提条件，同时也是治理能力的体现，而边境县级政府有限的财力极大地限制了其经济能力的有效发挥。对于大量的大型基础设施建设，边境县级政府只能无奈地放缓。第四是边境县域开放程度不高，难以吸引域外资金发展经济。对于绝大多数地处内陆深处的特殊陆地边境地区，边境县域的各种优势并不突出，难以吸引到有利于边境县域发展的各类人才、资金、技术等资源。第五是边民生活条件艰苦，没有资金用于发展经济。受传统观念的影响，边民往往安于现状、不思进取，更没有学习文化知识和技术的强烈愿望。笔者在边境县域调研时，经与当地边民交谈得知，边民生活条件艰苦，也没有强烈地要求小孩儿读书的愿望，只是很“随意”，所以绝大多数小孩儿只读到初中毕业就在家务农或外出打工；从与当地乡镇干部面谈中得知，当地边民愿拿出3000 元修寺庙，也不愿拿出300 元修路。这是边民对发展的现实态度。

再次，边境县域技术条件落后。“科学技术是第一生产力。”没有科学技术的支撑，生产力是难以提高的，生产力水平也是难以提升的。边境县域经济发展水平落后还具有科技方面的制约因素，从而影响边境县级政府对外辐射治理能力。第一是边境县域民众受教育程度非常有限。科技水平和科技素质的提升有赖于边民文化程度的提升，文化程度的提升仰仗于边民受教育程度的提升。在此方面，边境县域的现实情况不容乐观，笔者曾实地调研得知，大多数五六十岁以上的边民是文盲或半文盲，甚至许多边民还听不懂普通话，更别说讲普通话了。第二是科技普及率低。囿于现实条件，边境县域难以对边民全覆盖普及科学技术，即使是年轻的边民，其文化水平也不高，初中毕业的相对多些，高中以上的就很少，在此情况下，要普及科学技术有相当大的难度。笔者从一位边民大学生口中得知，他是边境村寨有记载以来第一个大学本科生（三本生），在其他的村寨里也很少有大学生。因此，科普覆盖面和科普率就很难提上去。第三是边境县域基础设施落后。有的边境地区刚通电几年，边民对很多智能电器不会或不全会使用。2017 年9 月，笔者在边境MH 县调研时被当地乡镇干部告知，有些村寨刚通电，还没来得及买家电，更谈不上会使用家电了，科普有很大难度。第四是边境县域科技人才缺乏。由于经济的落后，边境县级政府对教育的投入资金有限，从而对科技人才的培养受限。第五是边境县域发展落后和基础条件薄弱。边境县域的现实原因直接导致难以吸引域外科技人才，难以有效建立科技人才创新创业的有利平台。

最后，边境县域经济发展质量低且重复。虽经过几十年的发展有了很大的改观，但与内地县域相比，边境县域经济发展水平还是处于落后状态，只是比邻国边境地区稍微“强点”。第一是边境县域科技水平低导致产品质量不高，缺乏市场竞争力。市场的竞争其实就是科技实力的竞争，其外在表现就是产品质量的竞争。没有科技实力支撑的产品是没有多大竞争力的，这样的产品也缺乏质量优势，自然就没有竞争力。笔者在边境县域调研时，看到的几乎都是初级农产品，也就是没有经过深加工的原品，价位自然就无法提上去。第二是边境县域产品科技含量低导致生产成本高而价值含量低，最终处于市场竞争的劣势地位。边境县域产品科技含量低导致在产品价值链中分得的价值量就少，从而边境县域经济发展始终处于低位状态，经济发展水平难以提升。第三是边境县域经济发展重复性导致缺乏特色和优势。笔者在边境XM县调研时，从当地发改委领导口中得知，当地部门引导广大边民种植经济作物以提高边民收入，但最终由于科技和市场等因素原因，边民种植的经济作物没能产生经济利益而造成巨大经济损失，边民因此一致要求政府为其损失买单。

（二）边境县域文化实力的不足

对于边境县级政府治理能力和治理效能而言，文化具有不可小觑的作用，有学者对此进行了深入的研究，如《我国陆地边疆的文化型治理》[4]和《我国边疆文化治理的挑战及其应对》[3]中论证显示：正确的文化在边疆治理实践中起到了重要的正面促进作用。然而现实是，来自文化的挑战严重影响了边境县级政府对外辐射治理能力的发挥。

首先，边境县域边民的族裔亚文化认同高。边疆地区世居众多族裔，而边境县域更是突出，每一族裔又都有着自己族裔的亚文化。在边境县域中，边民亚文化的认同度有时是高于国家政治文化认同度的，这给边境县级政府文化治理带来巨大挑战，影响了边境县级政府治理能力的发挥。笔者在边境MH县域调研时，一村党支部书记告知：边民一旦有大事或重要事情发生时，往往忘记自己的国家政治身份，不是找当地政府部门和组织，而首先想到的是与自己一界之隔的邻国边民①，寻求他们的帮助，这给边境县级政府治理造成了被动，增加了治理成本。

其次，边境县域边民的中华文化认同度有待提升。族群文化认同是边民在长期的历史实践中自然形成的，并且根深蒂固。作为一国国民，边民应该具有国家的政治身份，前提是具有政治认同。实际上，新中国成立已70 余年了，互嵌式杂居的边疆文化是存在差异的。正是因为存在差异，边民对本族裔的亚文化认同与国族的中华文化认同存在差异，这种差异导致边境县级政府在文化治理方面存在难度，特别是存在“民族文化②认同与中华文化认同之纠结”，“边疆少数民族文化认同的整合问题是边疆治理的关键问题”[5]。

再次，边境县域边民的反文化渗透能力低。除边境县域存在的族裔亚文化认同与国族中华文化认同之间的张力外，边疆地区的安全问题也为边境县级政府对外辐射治理能力的发挥增加了难度，所以才一直有“治国必治边”的观点存在。在现代视阈下，直接威胁边境安全的战争虽日益减少，但并不等于边境线就安全了，这种危害边境安全的新问题就是比军事战争更可怕的隐性的文化渗透，而且只要有政治国家存在，边境的文化渗透就会永远存在，并且影响深远、后果严重。现实中，边民自身的文化素质低、政治意识不强、判别能力弱，导致边民的反文化渗透能力弱。再加上敌对势力的文化渗透手段隐蔽、内容难辨，同时，文化渗透是常打着国际人道主义援助的幌子进行的。笔者曾在与来自边境线上村寨的大学生面谈中得知，边境村寨里也建有农家书屋，很多图书都是没经过国内相关部门审核而直接由外国捐赠来的。这种非常隐蔽的文化渗透现象，对于边民而言，有时就很难意识到。这些都对边境县级政府对外辐射治理能力带来巨大挑战。

（三）边境县域公共安全风险较大

地处国门地区的边境县域面对诸多难以预料的安全隐患和风险的挑战，严重影响到边境县级政府对外辐射治理能力的正常发挥。

首先，“四非问题”突出。“四非问题”是指外国人或无国籍人无合法手续在我边境县域入境、务工、居住等现象。现代国际社会都尊重各国主权，不得随意侵犯他国主权或无合法手续进入他国境内。然而现实中，由于各种原因，边境地区常出现的各种非法入境、务工、居住、通婚等现象，给边境县级政府治理带来了巨大困难。笔者于2017 年在边境MH 县实地调研时，从当地一村党支部书记口中得知，该村有许多从边境小道过来的外国人，有的逗留游玩，有的务工，有的居住，还有的与我国边民非法通婚，连该支部书记的儿媳也属这类。因为这些外国人均无合法手续，有的居无定所、无固定职业等，使本已复杂的边境地区管理难度叠加，势必给边境县级政府治理增加了难度。

其次，“三股势力”形势严峻。“三股势力”是指暴力恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义三种危害国家和边疆安全稳定的非法组织势力。“三股势力”经常在国内和边疆地区制造恐怖袭击事件，给国家和边疆地区的民众造成生命、财产损失。由于内地对“三股势力”管控较严，使其很难在内地形成“气候”和“从事活动”，其活动地域和范围就转向边疆地区，常从管控地域复杂的边境线上出入，给边境县级政府安全治理增加了难度，特别是对边境县级政府对外辐射治理能力带来了严峻的挑战，一旦边境县级政府管控不力，很有可能给对方留下口实，影响我国在地区和国际上的形象。

再次，毒品问题猖獗不断。“金三角”与“金新月”毒源地都离我国边境不远，而且边境非法通道也比较多，这对我国边境县域毒品问题管控带来巨大的挑战，因为“毒品问题的威胁不仅仅在于吸毒、贩毒能传播艾滋病，更严重的在于毒品问题往往与国际恐怖活动、跨国犯罪联系在一起，引起整个边疆社会的混乱”[6]。因此，毒品问题也一直是我国边疆地区头痛的问题，更是边境县级政府治理的重点和难点。再加上新型毒品和新制毒工艺的出现，边境县域对毒品问题查禁就更难了，边境县级政府治理难度叠加直接影响边境县级政府对外辐射治理能力。

最后，跨境赌博现象难治理。跨境赌博主要是指我国公民过境到邻国边境进行的赌博活动。官方数据显示，在与云南接壤的越南、缅甸、老挝等国的边境沿线赌场多达80余家，有的仅离我国边境线10多步远，甚至还有边境“网络赌场”，“这些赌场多是中国人投资和管理，专门针对中国赌客而设”[7]。另外，跨境赌博还滋生了拘禁、扣押、绑架甚至杀人等恶性刑事案件。还有因为赌博输钱而进行跨境走私的现象。这些不良现象给边境地区造成许多不良的连锁反应，使本就存在诸多不安全因素的边境县域“雪上加霜”，增添了边境县级政府治理难度和成本，同样影响边境县级政府对外辐射治理能力。

三、边境县域对外辐射能力建设的路径

（一）大力发展县域特色经济

“发展经济是解决一切问题的总钥匙。”落后的边境县域只有大力发展经济，特别是边境县域的特色经济，才能有利于边境县域其他问题的解决。

首先，大力发展民族特色产业。民族特色产业是边疆地区的传统产业，在边疆发展和建设中一直发挥着重要作用。在发展落后的边境县域，边民的生产生活主要依赖民族特色产业，因此，边境县级政府应基于边境县域发展实际和边民现实利益而重视发展民族特色产业。第一，出台相关政策和措施，鼓励、帮助边民发展传统民族产业。民族产业是当地发展之根本，在落后的边境县域仍有发展之必要。对此，边境县级政府应出台具体的相关政策和措施加以鼓励助推其发展。第二，挖掘民族特色产业，做大做强民族文化产业。民族文化是边疆地区民众在长期的生产生活活动中所创造的具有民族特色的一切生活方式和精神价值，是民族的集体意识和一系列的观念体系，更是民族生存发展的价值导向。边境县级政府应充分发掘和做大民族特色文化产业，提升边境县域经济发展水平。第三，重视特色民族文化人才，保护、鼓励、发展边境县域的“非遗”。边境县级政府应重视人才，加快特色民族文化人才的培养，充分利用人才，充分发挥人才在发展民族特色产业中的重要作用。因此，边境县级政府应坚持人才是第一资源原则，利用人才为边境县域“增添价值”。笔者2017 年在边境MH 县调研时得知该县民族文化传承人被有关政府部门认定为“非遗传承人”。第四，提升、改造传统民族产业。落后的边境县域在财力上难以满足科技发展的需求，边境县域传统民族产业的科技含量非常有限，附加值都不高，因此，边境县级政府可采用市场化操作以提升、改造传统民族产业，增加技术含量，在价值链中尽量分享到更多的“蛋糕”。

其次，积极发展跨境旅游业。加快边境旅游业的发展应做到：第一，创新政策体系，鼓励发展边贸旅游业，特别是鼓励和开通、规范跨境旅游业，为边境旅游业的发展提供政策支持。第二，搭建旅游平台，积极引进边贸旅游人才，特别是与邻国边境地方政府共商、共建、共管、共享跨境旅游平台。第三，加大民族语言和外语培训力度，为边境旅游人才提供发展空间。第四，加大边境旅游宣传力度，吸引域外旅游者的目光。第五，加强边境旅游业监督，规范边境旅游市场，严惩旅游乱象行为。边境县级政府应与邻国边境地方政府协同加强对边境跨国旅游的监管，提升服务质量，从而实现边境县级政府对外辐射治理功能，提升治理能力。

再次，积极拓展边境贸易。经济的发展是最有辐射影响力的。边境贸易是边境县域经济发展的支柱，是边境县级政府治理的重点领域，因此也成为边境县级政府对外辐射治理的最直接影响因素。因此，边境县级政府应采取必要措施，积极鼓励和支持发展边境贸易。一是出台相关边贸政策，鼓励、推动边贸发展。二是提高边民的边贸额度，促进边贸发展。三是加强边贸基础设施建设，搭建边贸平台，方便边境贸易。四是加大对边贸人才的培养力度，引进和培养边贸人才。五是充分利用大数据网络技术，方便边贸结算业务，节省时间，节约成本。

（二）加强对外文化交流

其实，任何的交流都可以说是文化交流的某种形式，因此，文化交流是最为重要和关键的交流。边境县级政府对外辐射治理就是文化交流形式，在交流中应谨慎注意或考虑以下几个方面的相关事项。

首先，尊重邻国的文化习俗。文化习俗是人类在长期的生产和生活中形成的，具有稳定性和强烈的情感因素。在文化交流中，重视和尊重对方的文化习俗具有重要的意义。第一，重视和尊重邻国文化习俗是尊重邻国人民及其劳动成果的直接体现。第二，重视和尊重邻国文化习俗是重视和照顾邻国人民感情的直接体现。第三，重视和尊重邻国文化习俗是加强双方文化交流的前提。第四，重视和尊重邻国文化习俗是增强双方边民友好感情的“催化剂”。

其次，拓宽交流领域。文化体现在许多方面，主要有道德、政治、军事、宗教、文学、艺术、教育、科技等领域，其交流内容也主要体现在这些领域。在拓宽对外文化交流时，应重视对方感情，注意一些细节以示尊重：第一，包容文化的多样性，不以自己的文化标准去评价对方文化。第二，不把自己的文化强加于对方，更不应主动去改变对方文化。第三，借鉴和吸收对方的优良文化为我所用。第四，坚持自己的文化发展方向，坚决做到不受对方落后文化的影响。

再次，创新交流形式。文化交流的形式多种多样，但必须是落到实处、取得实效的。因此，必须创新交流形式，做到与时俱进，才能适应形势的发展。如要加大国门教育建设力度，加强基础设施建设和师资建设特别要提高师资的政治素质和水平；积极吸纳邻国边民适龄学童入校就学；加强国门学校的家长学校建设，适时开展家长教育培训和讲座；适当招收邻国学生免费入读我职业学校；定期或不定期地开展双方或多方的文化国际交流活动；经协商适当地在对方建立文化中心并开展相关文化宣传工作和活动；适时地做好一些重点文化品牌的建设和推广。

最后，建立适时有效的双方文化交流合作机制。文化交流合作机制是文化交流的有效平台，有利于文化的传承和发扬，有利于交流双方增进了解、培养感情。因此，边境县级政府可积极作为。第一，双方政府可合作共建文化交流平台以利于文化交流，鼓励官方和民间共同参与文化交流合作平台建设与活动。第二，双方可适时进行共商共建的文化活动。文化交流活动应共商共建共参与，尽量为对方更多地考虑。第三，可邀请双方都可认同和接受的政治或文化名人参与文化活动。第四，文化合作交流活动应考虑双方的实际状况和利益诉求，共同决定活动举办地点、时间和规模等事项。

（三）加强帮助和扶持邻国的发展

边境邻国与我国有着山水相连、边民相亲的关系和源远流长、割舍不断的情谊。帮助、扶持邻国的发展既是感情所依，又是双方发展所需。边境县级政府对此应有选择性地采取力所能及的措施并加以实施。

首先，加大对邻国边民的技术支持。与我国接壤的邻国基本上都是欠发达国家，与我国的经济发展存在一定的差距，科技方面的差距更是突出。因此，我国边境县级政府可就科技方面对邻国给予帮助和支持：第一，边境县级政府可派遣技术人员直接前往邻国进行实地科技指导；第二，边境县级政府可为邻国地方组织或边民进行免费科技培训；第三，边境县级政府可积极开展双方参与的各种技能比赛和交流活动，以促进双方技术交流与提升水平。

其次，加大邻国的替代种植力度。邻国的种植也相对比较单一，经济收入少，难以维持生计，导致不少边民冒险种植毒品作物，这对边境双方都是有百害而无一利的。因此，边境县级政府应加强与邻国当地政府合作，适当采取替代种植措施增加对方边民的经济收入。同时，通过替代种植项目，为邻国边境地区建设相关的便民服务设施以促进其经济发展，如“由中国XM县森鸿商贸有限公司承建的禁毒境外罂粟替代种植示范园项目（中缅友好医院、中缅光芒友好学校、人畜饮水工程）于2008年11月开始建设，于2010年1月完工”[8]。

再次，加大通信服务设施建设力度。边境邻国发展比较落后，通信技术落后，给邻国边民的生产生活带来很大不便，同时也影响了我国边境县域边贸的发展速度和贸易额。对此，边境县级政府可与邻国当地政府合作，一是免费为其建立通信基站等设备，二是加强通信技术质量服务，三是适当招聘当地边民参与通信基站建设和质量提升服务工作。这些举措将为其边民在生产生活方面提供极大的方便，同时也有利于双边加强联系、增进友谊、加深感情等，真正地践行我国“睦邻、安邻、富邻”的外交方针，实现人类命运共同体理想追求。

（四）加强边境县域的民防体系建设

边境县域地处国家最前沿地带，其安全一直处于相对紧张状态，是边境县级政府治理的重点和关键领域。边境安全是边境县域发展和边疆地区稳定的前提，是边境县级政府辐射治理能力的重要内涵。加强边境一线安全维护既是我边境县级政府和边民的责任和义务，也是加强与邻国政府的合作、共保边境安全的需要。除国防安全保障措施外，边境县级政府还应重视和加大对民防工作的领导力度。

首先，创新民防工作政策，做到民防工作精细化。第一，加强民防工作领导。民防工作必须是在政府的领导下、视线内，坚持定期和随时报告民防情况制度。第二，细化民防人选条例。民防涉及边境县域安全，直接影响到边民的生产生活。因此，在甄选民防人员时必须注重政治素质和工作责任心等方面。第三，明确民防人员责任。责任是民防安全的有力保障，必须明确每位民防员的责任要求和地段范围等事项。第四，保障民防人员应有权益。明确民防员的责任是必要的，同时为边境线上的民防员提供相应的权益保障也是必要的，适当地解除他们的后顾之忧，让其安心于民防工作。第五，创新民防宣传形式。政府部门可在交通要道和公共场所等张贴相关的民防宣传材料或举办相关活动，让边民能知尽知相关的边防安全知识，提升边民的边防安全意识和自觉性，以及其甄别能力等。第六，加强民防员的保密工作。民防工作中，民防员的安全最为重要。因此，政府部门应加强对边境县域民防员的保密工作，做到绝对不泄露边防员的任何信息。

其次，加大对民防员的培训力度。第一，加强政治培训。民防员的政治立场——政治认同、国家认同——是第一位的，必须定期和不定期对其加强政治教育，确保民防员的政治立场坚定、经得起考验，确保其理想信念毫不动摇。第二，加强技能培训。技术是保障条件。边境县级政府应加强民防员对边防安全问题的识别能力培养和建设，对民防员进行边防科技培训以提升边防能力，确保边境安全、无大隐患。第三，为边防员提供必要的工作条件和工具等。政府部门应为边防员提供适合边境地区的交通和通信等设备，以利于工作，提高效率。

再次，创新民防工作体制机制。体制机制是工作有效的保证。边境县级政府应加大边防工作力度，创新体制机制。第一，创建民警联防合作机制。工作中，民防员一旦发现问题或可疑情况应立即向政府部门和边防派出所等报告情况，并采取必要的适当的安全措施加以紧急处置。第二，加强双边民防合作共建共防共享机制建设。政府相关部门和边防派出所等一旦发现或收到边境安全问题信息后应及时通过合作机制通报对方相关组织，以便采取联合行动，迅速消除边境安全隐患。第三，依据现实变化，及时创新工作机制，避免时差性错误。

最后，建立跨境边防信息共享平台。充分利用大数据网络技术，建立跨境边防信息共享平台，互通边境安全信息，实现共建共享，共同维护边境安全，为边境地区双方边民生产生活提供安全、稳定、及时、有效的信息环境。

（五）畅通边境县域通往邻国的道路交通

边境县域治理效能充分说明了边境县级政府治理能力的现状。基础设施建设成为政府治理能力提升的重要途径，“交通基础设施的发展是增强国家基础性权力的重要手段”[9]，也是政府治理能力的重要支撑要素。

首先，提升已有边境通道质量。“要想富先修路。”由于特殊的环境和地缘政治的缘故，边境县域大多数仍处于“茶马驿道，人背马驮”的远古传统运输时代。如边境ML县1978年才基本实现乡乡通公路，1997 年才实现行政村基本有公路，而且仅仅是泥土砂石的③，这样严重制约了边境县域经济社会的发展，限制了边境县级政府治理能力的发挥。因此，边境县级政府应积极筹集资金改造已有道路，把发展交通推上快车道。

其次，开辟必要的新通道。边境县域边民与邻国边民有着千丝万缕的联系，曾经由于天然的地缘和政治等因素的影响，双方边民联系受阻，既不利于双方边民的生产生活，也不利于边民的交流交往活动。现在很多边境地区仍旧没有通往邻国的道路，这样更不利于当下“一带一路”倡议的践行。因此，边境县级政府可从这些方面着手：第一，在政府财力范围内进行出资建设；第二，积极争取上级部门的基础建设拨款；第三，吸引域外资金参与投资共建并给予相应权益；第四，动员边民有钱出钱、有力出力，支援建设。

再次，加强边境通道的维护和监管。边境通道是连接两国和双方边民感情的“桥梁”，感情的交流有赖于“桥梁”的维护和畅通。因此，边境县级政府应加强与邻国地方政府的合作，共同维护并保持“桥梁”的顺畅。同时，加强宣传，唤起双方边民维护道路畅通的意识和责任感，确保“感情连线”不中断。

最后，建立边境通道合作维护机制。在现代化视阈下，政府的主要职能是提供公共产品和公共服务。边境通道建设就是边境县级政府为边境地区提供公共产品和公共服务，但边境县级政府提供的公共产品和公共服务不应是一次性的，而应是永久性的，即源源不断地提供产品和服务，这才是现代政府的治理理念。因此，边境县级政府应建立能够源源不断提供高质量服务的体制机制，以求“一劳永逸”。

边境县级政府辐射能力建设涉及许多方面，可以说是无所不包，甚至在边境县域内的所有问题纠纷的解决和处置都会对邻国边境地区产生或大或小的影响，甚至还会影响我国在该地区或国际上的大国形象。提升边境县级政府辐射治理能力和提高边境县级政府治理效能对国家边境地区的发展起到直接的促进作用，有利于践行“一带一路”倡议。边境县级政府辐射治理能力建设也就成为国家治理能力现代化的重要内涵。

注释：

①指与自己有着各种关系的族人、亲人、朋友等。

②此民族文化其实就是指族裔亚文化。

③这些是笔者调研时获取的资料。