欧盟邻国政策的边防管理功能研究

王亚宁

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

欧盟邻国政策的边防管理功能研究

王亚宁

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

邻国政策的诞生是欧盟积极应对“吸纳与排斥”困境的有益探索。虽然有学者指出邻国政策有浓郁的一体化路径依赖，但是，邻国政策依然具有其独特之处。该政策不仅实现了入盟前景缺失背景下，欧盟与邻国的紧密合作与逐步一体化，而且在维护欧盟边防安全中扮演着重要角色。从这个角度看，欧盟邻国政策具有很强的边防管理功能。在简要分析欧盟邻国政策的基础上，研究了欧盟邻国政策的边防管理功能，包括营造良好的边防管理环境、提升边防管理能力、夯实边防管理基础等。

欧盟邻国政策；边防管理；邻国边境地区；欧盟边防局

一、欧盟邻国政策析论

(一)欧盟邻国政策诞生的背景分析

2004年欧盟东扩将外部边界线向外推进，外部边界线的扩大意味着边防威胁增多。与此同时，欧盟不可能无限扩大的现实，意味着边界线以外的邻国没有入盟前景。对于这些在地理上与欧盟接壤且交往密切的邻国而言，入盟前景缺失在很大程度上影响着欧盟的边防安全。如何构建与新邻国的互惠关系，又避免在欧洲形成新的分界线，成为欧盟必须解决的问题。因为在欧洲形成新的分界线是有悖于欧盟精神的，避免在欧盟外部边界出现新的分界线以及寻求边界线内外的繁荣与稳定是符合欧盟的整体利益的[1]114。基于上述考虑，2004年5月，欧盟委员会发布《欧盟邻国政策战略文件》，欧盟邻国政策正式形成[2]393。欧盟邻国政策可以被视为是对下述问题的回应:(1)定义欧盟的最终边界在哪里;(2)把欧盟的外部边界线从分裂线转变为交流和互动的中间地带。这两个问题实质是界定欧盟边界的范围和性质。就欧盟本身不断变化的性质来看,外部边界问题一直处于欧盟辩论的前沿[3]。从上述分析可以看出：构建与新邻国简单互惠关系，避免出现新的分界线是欧盟邻国政策产生的主要背景。

(二)欧盟邻国政策的主要内容

从地缘政治的角度看，邻国不仅在地理位置上与欧盟接壤，且邻国的政治稳定、经济发展以及安全形势等都与欧盟有着千丝万缕的联系。通过邻国政策，逐步加强邻国与欧盟的一体化，将邻国的发展逐步引导到繁荣、稳定的道路上来，是实现欧盟边防安全的重要途径。因此欧盟政策涵盖了如下内容：加强邻国经济发展以及与邻国更紧密的经济一体化，强化环保领域的合作、共同保护环境等;通过政治合作，提升邻国的治理能力，加强邻国政治稳定；加强与邻国在地区冲突预防、反恐等领域的合作;在司法和警务方面合作，以期有效打击有组织犯罪、反腐败等。虽然随着欧盟邻国政策的不断升级，邻国政策的内容会有所调整，但欧盟邻国政策的核心目的却是恒定的：与邻国建立亲密、和平、合作的友好关系，把欧盟的外部边界从传统意义上的隔离带转变为交流和互动的中间地带[4]。

欧盟邻国政策的目的是将邻国变成欧盟的“朋友圈”[5]，为顺利实现上述目标，欧盟邻国政策采取较为温和的方式，即以恰当的激励激发邻国的合作热情，以引导、合作与支持的方式推动不同领域政策的有效实施。与此同时，根据邻国的具体情况，秉承差异化实施方案。例如，对于经济较弱的邻国比如乌克兰、突尼斯 、摩洛哥等，侧重于政治和经济改革。对于地中海、中东和北非邻国的政策，除经济、政治考虑外，还侧重于打击跨境恐怖主义[6]。由于邻国情况差别较大，且邻国对欧盟的认同度不同，所以欧盟邻国政策的实施在时间上是有差异的。对欧盟认同度高的国家，易于接受欧盟邻国政策对其所做出的安排，如摩尔多瓦积极改革国内经济，以期达到欧盟邻国政策给摩尔多瓦设定的经济目标[7],反之亦然。综上所述，虽然欧盟邻国政策的内容很丰富，但其重要考虑却是欧盟的安全与稳定。欧盟邻国政策从本质上说是一项跨支柱的地区稳定政策,是欧盟共同外交与安全政策的地区实践[3]。从细化欧盟安全领域的角度看，欧盟邻国政策在很大程度上维护了欧盟的边防安全，所以说，欧盟邻国政策具有强大的边防管理功能。

二、欧盟邻国政策的边防管理功能

(一)欧盟邻国政策营造了良好的边防管理环境

1．欧盟与邻国的友好关系构建了边界和平

边防安全的实现是以良好的边防环境为前提的，而良好的边防环境则在很大程度上取决于邻国间的关系。正如拉采尔(Ratzel)所言：国家间的政治平衡在很大程度上取决于国家间边界的特征[8]7。国家间边界的性质是由国家间关系决定的，一般而言，和平的边界线两侧国家的关系较为友好，反之亦然。对于欧盟边防安全而言，上述规律同样适用。要切实维护欧盟边防安全，首先必须使外部边界成为和平的边界，而和平边界的出现是通过边界线两侧国家积极经营来实现的。需要强调的是，和平边界既意味着彼此间没有冲突，又意味着边界线两侧的协调发展。对于欧盟与邻国而言，与邻国发生冲突的可能性较小。但欧盟与邻国边境地区的协调发展则面临诸多问题。欧盟邻国政策旨在减少欧盟与邻国间的不和谐音符，增强邻国与欧盟的一体化程度。对于处于优势地位的欧盟而言，经营和平边界的重担在欧盟肩上。经营和平边界的重要前提是构建欧盟与邻国简单互惠关系，在彼此间利益不断叠加的基础上，最终实现边界和平与边防安全。欧盟通过与邻国的跨界合作，既改善了边界线两侧居民的生活水平，又协调了欧盟与邻国的边防管理、边界附近通行管理以及边界划分等。

2．欧盟与邻国的一体化密切了边防管理合作

欧盟认为有效的边界保护不仅起于和止于边界[9]13，一体化背景下，欧盟边界保护还必须超越边界，强化与邻国的边防管理合作。边防安全需要良好的边防环境，边防环境在地理位置上包括边界线内侧和外侧两个方面。边界线两侧的友好交往既包括官方交往，又包括民间友好交往。对于世代生活在边界线两侧的边民而言，彼此间长久的历史交往是营造良好边防环境的群众基础。对于欧盟而言，边界线内侧的边防环境可以通过欧盟内部的规章制度来营造。而与欧盟接壤的邻国边境地区，虽然对欧盟边防安全意义重大，但却在管辖权上属于邻国。为了切实维护欧盟的边防安全，欧盟必须将邻国边境地区纳入安全考虑。所以，欧盟必须通过加强与邻国的一体化，逐步将欧盟的边防思想、价值及较好的治理经验传递给邻国。与此同时，欧盟还必须在签证政策、边防检查以及边防管理等方面进一步加强一体化，考虑边民的现实情况，提升彼此间人员、货物、资金及技术等方面的过境顺畅度，更好地促进边民间的交流与交往。进而使边境地区成为交流与交往的重镇，使双方在交流与交往中消除矛盾与分歧，增加了解与信任，最终赢得边防安全的共赢。欧盟在制定邻国政策时已经深深地意识到邻国在维护边防安全中的重要地位。邻近国家的良好治理乃是欧洲利益之所在，我们的任务在于促使东部一系列善治国家的出现，以及在地中海边界谋求分享密切合作的关系[10]。

欧盟与邻国一体化的过程不仅仅是邻国认同并逐步接受欧盟的价值及制度的过程，也是欧盟与邻国边防安全共生度不断增强的过程。如果没有一个持续的邻国政策来塑造直接接壤的地缘环境,那么任何将欧盟发展成国际巨人的进一步的努力都是徒劳的[11]。边防安全的共生属性要求欧盟与邻国间相互信任，相互信任进一步增强了边防安全的共生属性，而边防安全的共生属性又增加了双方的收益，双方收益的不断溢出则必然引发双方更大范围、更深层次的一体化进程。

(二)欧盟与邻国的跨界边防合作提升了边防管控能力

1．明晰了边境地区的范围，增强了边防合作的针对性

全球化背景下，边防安全的共生属性使得邻国间的跨境边防合作成为各国维护边防安全的必然选择，这一点，对于欧盟来说也不例外。欧盟一体化的深入发展对边防安全的要求提高，跨境边防合作显得非常重要。要加强跨境边防合作，明确合作所涉及的空间区域是有效开展边防合作的前提。扩大后的欧盟在面对邻国时，首先意识到边境地区的重要性。欧洲议会认为,边境区域是在地理、历史、生态、种族、经济等方面存在统一性和相似性,但是被边界分割的、在功能上相互依赖的区域。欧盟在开放边界背景下，与邻国间进行交流与交往，必须以跨越边境地区为前提，且跨越边界的过程必须是顺畅的。对于欧盟而言，意识到边境地区的重要性不仅是宏观层面的，更是微观层面的，因为微观层面是操作层面，操作的质量决定了边境安全的程度。微观层面的关注表现为明确边境地区的地理范围。欧盟与邻国的边境地区通行管理协定旨在规范欧盟外部边界线两侧30～50公里地区地域内居民的经济、社会及文化交流等活动[12]169。欧盟在明确了边境地区的地理范围外，还需明确边境地区的管理政策，即边境地区的通行、居住及跨境管理等。由于边境地区位于国家的边缘地带，属于国家治理的末梢，因此各种犯罪分子易于潜伏，且各种危害边界安全的事件容易产生溢出效应，因此加强与邻国边防合作的针对性，是有效维护欧盟边防安全的重要条件。

2．加强与邻国的跨境边防合作，提升边防管控能力

边防安全的维护需要宏观和微观两个层面，宏观层面关注的是全局性的问题，微观层面关注的是实践层面的问题。从宏观层面看，边防安全的维护是一项系统工程，涉及政治、经济、军事、民族、宗教等方方面面，且边防安全的综合维护是一个漫长的过程。但是，从微观层面看，维护边防安全的有效方式之一就是加强跨境合作。对于欧盟而言，加强跨境边防合作既有助于提升边防管控能力，又有助于消除各种不良因素对边防安全的威胁，还有助于加强与邻国的司法警务合作。欧盟与邻国的跨境边防合作是多层面的，欧盟邻国政策中有关与邻国进行边防合作主要表现为：帮助邻国边防实现现代化、提供边防执勤执法装备、帮助培训边防警察及使邻国接受欧盟外部边界管理的一些经验等[13]。首先，欧盟加强与邻国在边防管理制度层面的合作，即帮助邻国不断完善边防管理政策及法律制度。2009年，欧盟边防局(FRONTEX)与邻国签订了7个有关打击非法移民和跨境犯罪活动的合作协议。其次，欧盟加强了具体操作层面的合作，如联合边境巡逻、边防执勤演习等。2010年11月至2011年3月，与希腊合作在希腊和土耳其边界进行快速边界干预队演习[14]。再次，欧盟在特殊局势背景下，向邻国提供边防援助。2013年利比亚局势动荡，欧盟向利比亚派遣民事援助人员，以帮助利比亚加强海、陆、空边境的管理与安全[15]。此外，为了更为有效地提升邻国的边防管控能力，欧盟也向邻国派出边防代表，让边防代表深入到邻国边防部门，了解其所存在的问题，并在与邻国边防部门协商的基础上给出改革措施。欧盟在格鲁吉亚的边防支援特别代表分队由来自6个欧盟成员国的边防官员组成，负责帮助格鲁吉亚边防警察开展边防工作。

综上所述，欧盟在边防管理法律制度、培训、演习、援助以及装备等方面加强与邻国的跨境边防合作，不仅提升了双方各自的边防管控能力，而且增强了彼此间合作的默契度，有效解决了困扰边防安全的各种现实问题，切实维护了欧盟的边防安全。随着欧盟邻国政策的不断升级，欧盟与邻国的跨境边防合作将会朝着常态化、机制化、广泛化及一体化方向发展。

(三)协助邻国发展边境地区，夯实欧盟边防管理的基础

欧盟的扩大，不仅意味着外部边界线的延长，还意味着边境地区的扩大。由于边境地区是指边界线两侧一定宽度的地区，因此欧盟边境地区既包括外部边界线以内一定宽度的地区，也包括外部边界线以外一定宽度的地区，即邻国边境地区。一般情况下，由于边境地区在地理位置上位于国家的外围，因此该地区不仅发展水平低，且处于国家治理较为薄弱的环节，容易产生各种危害边防安全的因素，这一规律同样适用于邻国边境地区。邻国边境地区在地理位置上紧邻欧盟的外部边界线，因此这一地区的发展水平与安全程度在很大程度上影响着欧盟的边防安全。为了有效推动邻国与欧盟的一体化，欧盟将发展邻国边境地区涵盖在邻国政策中，即通过资金支持、技术帮助、制度衔接、信息交流、经验共享等方式，帮助邻国发展边境地区，以期把边境地区变为交流与合作的舞台。

邻国边境地区的发展在维护欧盟边防安全中占有重要的地位。首先，邻国边境地区的发展为维护欧盟边防安全奠定了较好的物质基础。不管是维护边防安全所需的基础设施、还是维护边防安全所需的物资，都是以边境地区的发展为基础的，因此发展邻国边境地区，在一定程度上为维护欧盟边防安全提供了物质条件。其次，发展邻国边境地区为维护欧盟边防安全提供了较好的群众基础。邻国边境地区的发展推动了双方边民的交流与合作，边民在合作与交流中受益。因此共同维护边防安全成为实现双方边民利益的现实要求。欧盟积极参与发展邻国边境地区既是为了增强双方边民的交流与合作，也是为了增强其认同与信任[16]。在这种情况下，双方边民不仅是边境地区发展的主力军，更是边防安全的维护者。边民维护边防安全不仅表现在其自觉遵守边境地区的各项规章制度和出入境制度，还表现在其积极抵制各种危害边防安全的行为，以及及时发现和举报各种犯罪活动的线索等。最后，发展邻国边境地区为维护边防安全奠定了良好的安全认同。边防安全的维护既需要物质基础和群众基础，还需要认同，即边界线两侧边民认为边防安全有助于实现自身利益，换言之，即边防安全的认同问题。由于欧盟边境地区与邻国边境地区在地理位置上紧密相连，且彼此的安全与利益紧密相关，所以共同的边防安全是边境地区发展的前提，而边境地区的共同发展则有助于共同边防安全的实现。

三、结束语

(一)在有入盟资格的情况下，成员国身份成为维护欧盟边防管理的重要条件

在以前的欧盟扩大化进程中，邻国身份是不断变化的，今日的邻国，就是明日的欧盟成员国，前提是邻国满足欧盟的各个条件。在这种背景下，欧盟的边防安全是有保障的，因为欧盟通过向邻国许诺成员国身份以维护欧盟外部边境地区稳定与安全[17]。由于有入盟身份的诱惑，邻国按照欧盟的要求进行改革与调整是有盼头的，即使付出些许代价，也能在入盟后得到补偿。在这种背景下，成员国身份成为维护欧盟边防管理的重要条件，这是因为成员国身份既有助于邻国加强自身的改革与管理，又有助于邻国强化本国边境地区的管理，而邻国强化本国边境管理，实际上等同于维护欧盟的边防安全。

(二)在入盟前景缺失的背景下，邻国政策是维护欧盟边防管理的重要功能

由于欧盟的融合或吸纳能力有限，因此出现了即使邻国满足了欧盟的各项条件，也无法入盟的情况。入盟前景缺失背景下的邻国，只能通过邻国政策来弥补成员国身份的缺失。欧盟邻国政策所秉承的伙伴关系与自由贸易弥补了成员国身份的缺失[1]21。在入盟前景缺失的情况下，欧盟必须重新调整与邻国的关系，不断升级邻国政策，变不利因素为有利因素，通过交往与合作逐步实现一体化，进而实现共同繁荣与共同安全。欧盟不能简单地关闭它的边界,而是需要寻求与邻国进行新形式的合作,加大地区一体化的努力,防止在欧洲形成新的分界线[4]。由此可以看出，欧盟邻国政策通过构建与邻国的互惠关系，加强与邻国简单自由贸易，加强与邻国的跨境边防合作等，切实维护了欧盟的边防安全。

(三)未来欧盟邻国政策的边防管理功能将更加深化

不管欧盟未来扩大与否，邻国在欧盟边防安全中始终扮演着重要角色，最近的难民危机已经用事实证明了邻国在欧盟边防安全中的重要性。如何定位与邻国的关系是欧盟维护外部边防安全的永恒主题。如果欧盟扩大，其必然需要处理与新的邻国的关系，且新的邻国在维护欧盟外部边防安全中扮演着重要角色。如果欧盟暂时不扩大，那么现有邻国依然是维护欧盟外部边防安全的重要因素。所以说，不管欧盟未来扩大与否，邻国政策的边防功能都会进一步加深。欧盟邻国政策边防功能加深是由邻国所处的地理位置和地缘位置决定的，因此逐步升级并不断完善欧盟邻国政策，是有效维护欧盟外部边防安全的有力工具。未来，欧盟邻国政策的边防功能不断深化主要表现在以下几个方面：第一，邻国政策中的边防安全考虑的分量加大，表现为邻国政策中预防和消除各种危害边防安全的规定将更为具体。各种预防和打击非法移民、跨境犯罪、走私、恐怖主义活动等措施将更加细化，且逐步侧重于从根源上消灭上述问题产生的土壤。第二，欧盟与邻国的边防一体化程度进一步提升。欧盟与邻国的边防管理合作领域进一步拓宽、边防执勤执法的一体化程度进一步提高、有关维护边防安全的法律法规的接轨度进一步提高，边防人员的联合培训以及要求等进一步接近等。第三，欧盟与邻国的边防安全共生性大大叠加。欧盟邻国政策的深入推进不仅增强了邻国与欧盟在政治、经济、文化等领域的一体化，而且增强了彼此边防安全的共生性。边防安全是欧盟与邻国进行各项交流与合作的前提，且各项交流与合作的加深必然对边防安全提出更高的要求，因此在彼此间交流与边防安全维护的良性互动中，欧盟与邻国边防安全的共生性叠加将大幅提升。

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(责任编辑 杜 彬)

Border Management Functions of European Neighborhood Policy

WANG Yaning

(DepartmentofBorder-controlandImmigration，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

The birth of European Neighborhood Policy (ENP) is a positive response to EU’s dilemma-to include or exclude migrants. Although some scholars have pointed out that the ENP depends strongly on European integration， it has its unique characteristics. This policy can not only do good to the cooperation between EU and neighboring countries without membership perspective， but also play an important role in the maintenance of EU border security. From this perspective， the ENP performs a function of border management. This paper begins with a brief analysis of the ENP， then studies the functions of ENP， that is to build a good border management environment， enhance border management capacity and strengthen border management infrastructures.

European Neighborhood Policy； border management； neighborhood borders； FRONTEX

2016-04-08

王亚宁(1975— )，女，陕西咸阳人，教授。

D631.46

A

1008-2077(2017)03-0018-05