生物多样性下野生动物保护名录制度研究

张祖增 武文静

野生动物保护名录作为覆盖我国众多野生动物类型的法律保护形式 其既是受保护物种的集合 也是一项制度规范 一份法律清单 更是一个系统性概念。以“重点保护”为原则指引 出于对生物多样性下珍贵、濒危物种保护紧迫性的现实考虑 对名录制度制定的必要性与可行性进行了考究 重点分析了名录制度的生物多样性保护意义及目前存在的问题 并从制度设计理念转变、动态调整机制设立及推动公众保护机制形成等方面给出名录制度的完善对策 以期新时代名录能发挥好保护生物多样性的积极作用。

相较于一般意义野生动物的种群数量与规模、分布范围及生存发展现状而言 珍贵、濒危野生动物是大自然中的“活化石” 其生活环境及自身生存发展受威胁程度更值得我们关注。作为我国珍贵、濒危野生动物保护的制度性规范和推动《野生动物保护法》实施的法律依据 《国家重点保护野生动物名录》自1989年1月14日由林业部、农业部发布以来 在强化濒危物种拯救保护、打击乱捕滥猎及非法贸易、提高公众保护意识等方面发挥了积极作用。但名录自实施以来 除了将麝类、穿山甲所有种调升为国家一级保护野生动物外 其至今已有30余年没有进行过系统的更新。

2020年6月19日 《国家重点保护名录》在时隔31年后再次被提上法律修订日程 名录的修订是我国野生动物保护治理领域的大事 其开启了生物多样性下我国珍稀濒危物种保护的新时代 回应当下我国最广泛生物多样性保护的现实需求 其必将有力地促进珍稀濒危野生动物种群和栖息地恢复 成为推动我国生物多样性保护的直接驱动力。此外 名录作为我国野生动物受保护力度与灭绝风险程度的测度与风向标 其必将直接体现出新时代我国野生动物受保护种类与范围的变化情况以及野生动物物种数量的整体状况 为后期采取更具针对性的物种恢复举措提供法律指引与制度依据。

名录制定的现实背景

世界范围内野生动物生存发展现状

迄今为止 地球上可以辨认的物种的数量有175万种左右 绝大多数是昆虫一类的小生物。这些丰富多样的生命是地球逾35亿年进化的结果 可是随着人类文明的不断推进和人类活动范围的不断扩大 它们的生活环境及生存发展状况正被人类改变 特别是许多极其令人喜爱的珍稀濒危野生动物 如考拉、大象、鲸鱼等的数量持续下降 引起全世界的关注。许多物种正以超过自然灭绝50～100倍的速度消失 而且据预测 该速度还将急剧加快。按照目前的趋势 估计有34 000种植物物种和5 200种动物物种 包括世界上八分之一的鸟类 正濒临灭绝。

世界自然保护联盟 IUCN 在2020年年底更新发布了受威胁物种红色名录信息 IUCN红色名录目前收录了全球128 918个物种 其中35 765个物种濒临灭绝 包括40%的两栖野生动物、25%的哺乳动物及14%的野生鸟类。同时 世界自然基金会 WWF 最新发布的《地球生命力报告2020》也显示 1970年以来 全球的哺乳动物、鱼类、鸟类、爬行动物和两栖动物的种群规模平均下降了68% 人类对自然的过度开发与破坏对世界范围内野生动物的生存发展造成了致命威胁 世界野生动物生存现状不容乐观。

我国野生动物生存现状

近年来受野生动物背后所含商业利益与经济刺激的驱动 我国环境资源尤其是野生动物资源遭到巨大破坏 野生动物生物多样性灭失严重。根据WWF与中国环境与发展国际合作委员会 CCICED 在2015年共同发布的关于中国生物多样性和自然资源需求状况的研究报告——《地球生命力报告·中国2015》 从1970至2010年这40年间 中国的陆生脊椎动物种群数量下降了一半 中国生物多样性面临严峻挑战。

中国虽然在全球公认的12个“生物多样性巨丰”的国家中排名第八位 拥有脊椎动物6 347种 占世界总种数的14% 但就濒危物种数量而言 我国也是一个名副其实的濒危野生动物分布大国。据不完全统计 仅列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录的原产于中国的濒危动物就有120多种 列入《中国濒危动物红皮书》的鸟类、两栖爬行类和鱼类有400种 列入各省、自治区、直辖市重点保护野生动物名录的还有成百上千种。根据IUCN2019年统计数据 中国野生动物资源濒危种类多且濒危程度严重 约76%的野生动物种群依然处于下降趋势 与美国、澳大利亚、印度、巴西、日本、埃及、加拿大、德国、英国9个国家比较分析显示 中国受威胁野生动物物种数量排名居第三位。

野生动物保护名录制定的可行性

宪法为名录制度提供了根本遵循

在一个国家的法律体系中 宪法是最高的上位法 具有至高无上性 在动态上 宪法由下位法加以具体化 在静态上 下位法从宪法中获得有效性的根据。因此 从名录制定的宪法渊源看 名录制度是我国宪法确立的野生动物资源国家保护义务的一种制度范式与具体展现方式 特别是《宪法》第九条第二款规定的“国家保障自然资源的合理利用 保护珍贵的动物和植物” 为国家正常干预野生动物保护与利用问题提供了根本遵循。

野生动物国家所有权是名录制度制定的逻辑起点

《野生动物保护法》第三条规定 野生动物资源属于国家所有。该法律条款从权利角度说明了我国野生动物资源的法律权属 但在社会实践中 仅仅规定野生动物资源归国家所有对于野生动物保护的效果并不是很理想 这是因为国家不可能真正去行使所有权的占有、使用等权能。《野生动物保护法》虽然在宏观上规定了野生动物国家所有权 但到野生动物管理层面上还需将这种权利具体下放到某个国家部门身上。特别是野生动物国家所有权在实际应用中 以野生动物保护名录制度的制定与管理较为典型。

《野生动物保护法》为名录制度提供了基本法律依据

作为《野生动物保护法》实施的配套性规范依据 名录制度既自成体系 又紧密依附于《野生动物保护法》 是《野生动物保护法》不可分割的一部分。特别是《野生动物保护法》在立法时首创了濒危物种保护的名录制度 为名录的实际生成与运行奠定了法律基础 同时也是名录制度合法化的基本法律渊源。

名录制度生物多样性保护意义

此次野生动物保护名录修订是在地球生物多样性保护主流化背景下 对我国境内珍稀濒危野生动物所作的一次科学而全面的系统评估 符合新时代我国野生动物保护的现实需要 顺应国际生物多样性保护的历史潮流 其从制度层面为我国野生动物保护构筑起一条法律红线 为我国珍贵、濒危野生动物的拯救与保护工作架构起一张严密的制度“大网” 不仅为我国生物多样性保护及政策制定提供了制度层面的直接驱动力 而且能为我国《野生动物保护法》的完善提供科学的法律依据。

因此 无论是在法律层面还是在野生动物保护实践上 名录制度对我国生物多样性保护与管理都具有重要而深远的影响 具体表现在名录可以为我国今后采取更具针对性的野生动物保护行动提供基础数据和科学依据 能为物种就地保护和迁地保护的规划提供制度化指引 为开展生物多样性保护的科学研究和普及教育奠定坚实基础 同时其也是《野生动物保护法》及相关法律得以顺利实施的关键一环 是我国积极履行CBD公约中生物多样性保护义务的外在表现。

完善我国野生动物保护名录的建议

名录制度主要问题研判

1 名录制度的设计理念有失偏颇

1988年通过的《野生动物保护法》开宗明义地指出其立法目的在于“保护、拯救珍贵、濒危野生动物 保护、发展和合理利用野生动物资源” 这一目的并被确定为“加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用”的野生动物保护法律原则。因此 我国《野生动物保护法》在制定初期以及此后很长一段时间内主要将野生动物视为一种自然资源或者财产加以保护 即其更为关注野生动物的资源价值属性而忽视了野生动物本身具有的生态、文化、社会等其他价值 这也使得我国《野生动物保护法》虽名为“保护法” 但纵观全法却带有明显的“资源法”倾向。从生态文明建设的高度来看 此种立法理念由于缺乏对野生动物生态价值、生物多样性维护价值及公共卫生安全保障价值的关注 其势必会与当前社会发展的现实需要相脱节 最终不利于我国珍稀濒危物种的恢复、人民生命健康的维护及当前形势下生物多样性的保护问题。

2 名录制度更新有一定滞后性

作为和《野生动物保护法》相伴相生的产物 名录自1989年颁布至今未进行过系统性修订。相反 在此期间 我国《野生动物保护法》为了能够满足不断变化的野生动物保护的现实需求 20年间先后进行了4次不同程度的修订 修法内容不断向野生动物保护、生物多样性维护等纵深方向发展。相比之下 作为《野生动物保护法》实施的核心要素及法律依据 名录制度呈现出明显的滞后性特征。

随着我国经济社会的迅速发展及开发建设活动的增加、影响范围的扩大 许多珍稀濒危物种所生活的生态环境及其生存发展状况也相应发生很大变化 这导致一些野生物种由于栖息地丧失会由无危变为“濒危” 一些“濒危”物种因生存环境加剧恶化而变为“极危“ 甚至少数物种出现快速灭绝的态势 这也使得我国生物多样性保护、珍稀濒危物种灭绝速率的减缓处于十分不利的局面。

名录制度完善的路径

1 转变《野生动物保护法》下名录制度的设计理念

对于《野生动物保护法》立法理念的现有缺陷 需要提高立法站位 明确野生动物保护是一项事关生态文明建设的重要生物多样性保护事业。未来无论是野生动物的保育工作还是科学研究都应围绕生物多样性保护的需求导向和预防物种灭绝的问题导向进行。具体而言 首先 应从生态文明和可持续发展的角度明确保护濒危野生动物就是保护人类赖以生存的地球环境 就是保护人类自身的发展利益。为此 在未来更新《野生动物保护法》的立法理念时 应将野生动物维护生态稳定平衡和生物多样性保护的生态价值摆在立法理念的首位 毕竟保护野生动物关系到我国生态系统和生态安全的全局。其次 贯彻物种“保护优先原则”。“保护优先”原则是指在衡量野生动物的保护和商业利用过程中 野生动物保护优先于商业利用。美国《濒危物种法案》其中有项原则就是“濒危物种高于一切经济利益” 美国国会为此还明确指出 经济利益不得作为衡量物种是否濒危以及拟确定关键栖息地的标准。由于野生动物特别是濒危物种的保护价值是不可估量的 因此我们应摈弃狭隘的资源保护立场 真正回归到对野生动物生命和生境的保护上来。具体贯彻保护优先原则的《野生动物保护法》修订的方向和思路应是对野生动物的利用应当限于公益范畴 如拯救极度濒危的物种、科学研究、公众教育。

2 尝试建立不定时的动态名录更新制度

在现有立法所规定名录调整周期的基础上 借鉴CITES公约附录调整规则 缩短更新周期 构建科学的重点保护野生动物名录的动态调整机制。具体而言 要加强科研投入 加大物种资源追踪、调查与监测力度 科学评估种群状况 根据生物多样性保护的要求 在充分考虑生态系统、物种和生物遗传资源等因素后 在现有的定期评估机制的基础上 缩短评估周期 适时进行调整、更新与增补相关目录 如原来规定的5年可以调整为2年 确保能够更及时地反映野生动物的种群状况以及及时有效地展开濒危野生动物的救护与保护工作。

3 建立健全珍稀濒危野生动物保护公众参与制度

当前我国野生动物保护主要是政府为主、专家为辅的管理模式 尽管2018年修订的《野生动物保护法》总则中增加了鼓励公众参与的条款 但实践中公众参与还是主要表现为形式化的低度参与。因此 要建立健全野生动物保护名录的公众参与制度 既能让社会公众真正参与到名录的修订与完善过程中 又能让公众认识名录、遵守名录 发挥群众力量 实现名录所要达到的濒危物种保护效果。只有不断提高公众对濒危野生动物的保护意识 让名录所保护的物种真正走进人们的心里 才能使名录不再单纯停留在与社会公众无关的一种静态制度存在 而是真正在社会公众中引起生物多样性保护的巨大反响。