环境行政执法与刑事司法衔接法律问题研究——以“两法衔接”的证据转化为视角

■董鹏程，杜 宁

（北京交通大学法学院，北京 100044）

一、环境行政证据与刑事证据的转化依据

（一）法理依据

我国对行政违法和犯罪行为采用“二元立法模式”，即根据某一行为的违法程度和对社会危害性进行区分，确定由行政法规亦或刑法予以规范的立法模式。在此模式下行政机关提取、收集的证据以及相关的结论报告可以随案移送给司法机关，作为定罪量刑的证据。以本文探讨的环境违法犯罪为例，当事人的行为是受到行政处罚还是刑罚处罚，均需要调查清楚当事人的具体行为、情节的轻重以及行为造成的危害后果。这些需要调查的内容是客观事实，行政机关在先前进行调查和提取证据只不过是为是否进入刑事司法先行“过滤”，司法机关在此基础上进行“定罪+量刑”，这就决定了行政执法机关取证的前置性。

（二）立法支撑

我国立法层面对“两法衔接”的证据规则提供了充分的依据。2012年《刑事诉讼法》第52条，首次规定了在行政执法和查办案件过程中收集到的相关证据材料可以作为随案移送作为刑事诉讼的证据使用[1]。这一规定弥补了“两法衔接”的法律空白，也为“两法衔接”的有效推进提供了可行性的思路。公检法等机关也根据自身的工作情况颁布了相关司法解释，一方面明确了证据衔接的审查制度，即只有经过刑事司法机关的实质审查且没有异议的方可转化成为刑事证据；另一方面对法条中的“等”字作出了具体的解释，即鉴定意见和勘验、检查笔录。此外也对法条中未提及的言词证据作出了具体的规定，即原则上应该重新收集，例外无法收集时在经人民检察院实质审查合法之后可作为证据使用。紧接着2013年和2017年最高人民法院、最高人民检察院相继出台了环境案件相关解释，将检测机构出具的监测数据这一证据材料归入了可转化的证据范围。在《两法衔接工作办法》中，更是在此基础上将相关认定意见纳入其中。由此可见，一系列诸多的法律法规为“两法衔接”的证据转化提供了强有力的支持和法律保障。

（三）证据的特殊性

法律要求行政证据和刑事证据满足一些特点，例如客观存在且真实反映案件事实真相，并且不受他人主观的改变而改变，证据的客观性也决定了它与待证事实之间有客观关联性。在环境违法领域，当事人的污染等行为是否超标，是否违法有时是以某一刻、某一位置的检测数据为准，因为污染物中的成分或关键性证据可能随着时间的推移发生了化学反应或其他变化。即环境案件证据的时刻性和易逝性，决定了行政机关在进行调查第一时间搜集到的证据被赋予客观性和真实性的地位。行政执法工作人员收集、固定和保存证据需要具备极高的专业性，复杂的监测报告更需要专业的人员运用专业的技术进行分析、评估。刑事司法中要求证据合法性，即要求用以证明案件事实的证据，是通过合法手续和途径收集得到的。由此可见，刑事司法证据有赖于环境行政执法人员取证的专业性，这既符合行政执法和刑事司法对证据的要求，也提高了“两法衔接”证据转化的效率。

二、环境行政执法与刑事司法证据转化的实证性分析

我国一直高度重视环境问题，自2013年起我国开展环保专项检查整治行动以来，取得了显著成效，但是在司法实践中也发现“两法衔接”中存在的一些问题，其中证据的转化是影响“两法衔接”的关键。

笔者在裁判文书网中将《刑事诉讼法（2018）》第五十四条第二款、《刑事诉讼法（2012）》第五十二条的部分内容设为关键词进行检索，截至2020年4月21日共发现有133篇裁判文书。显然，这些检索数据远远比实际判决要少，因为在刑事诉讼中只有被告人或者律师对证据的证明力提出异议的时候，法庭才会进行审查；如果没有异议，那么之前行政执法中的证据就会理所当然地成为后期定罪量刑的刑事证据，且在判决文书中不会有所体现。

对133份裁判文书进行梳理可以得出：第一，行政机关前期收集的物证、书证、视听资料、电子证据，在刑事司法中并未出现被排除适用的情形。第二，根据笔者的检索并未发现鉴定意见被排除适用的情况。但根据相关资料的显示，鉴定意见这一证据曾在张某某销售伪劣产品一案的二审中被排除适用。第三，证人证言或被告人陈述、辩解等言词类证据在审判中被采纳的案件达60%。其主要是因为，行政案件移交公安机关之后，公安机关原则上是会重新收集犯罪嫌疑人、证人和被害人的言词证据，那么势必会存在在侦查阶段就将行政证据转化为刑事证据的可能性。第四，在裁判文书的说理部分，对于法庭中提出的证据异议，法院均按照《刑事诉讼法》的规定，认定某证据属于行政证据可转化为刑事证据的范围，不存在非法等情况，除此之外没有任何其他的说理成分。

为了准确发现环境行政执法与刑事司法中证据转化的症结所在，笔者对其中污染环境罪的五份裁判文书进行分析，发现被告人和律师真正存疑的多是检测报告、鉴定意见类证据：第一，检测报告不符合法定程序，例如在取样时无被告人到场，也无见证人签字。第二，司法鉴定主体不适格。第三，样本采集的地点、采集和保管的方式不合法等。法院在裁判文书中直接引用相关规定，进而认定提供的鉴定材料、检测报告等合法有效，并未过多的阐述具体的程序等问题。关于检测中心是否具备监测资格的问题，法官援引《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中第十二条的相关规定，相关部门或监测中心收集的监测数据可以作为刑事司法的证据使用，并没有对相关部门需要具备的相关资质作出具体说明。笔者认为法条的援引并未存在错误，只是这样的规定在很大程度上削弱了此类证据的证明力。

此外，笔者还发现在魏学红污染环境罪一案中，辩护人提出，勘验检查笔录的见证人是公安侦查人员，其既是前期调查的行政执法人员又是后期的侦查人员，不能作为证据使用。中院在裁判文书中论述到，环境保护局在行政执法的过程中制作了详细的现场检查笔录，并且有被告人和公安侦查人员等多人的签字确认，这一行为并无违反有关的法律、行政法的明确规定。但是，这是否等同于符合刑事诉讼法中对证据的三性要求，作为同一主体的取证行为是否符合刑事诉讼法对取证的规则的思考？这一裁判思路在司法实践中可谓随处可见，也暴露出在司法实践中法官、律师和检察官等均普遍认为行政执法过程中前期取得的行政证据转化为刑事证据是理所当然、无可厚非的，这种固定思维也就引发了“两法衔接”存在的种种问题。

三、“两法衔接”证据转化存在的问题

（一）证据种类的不同

证据的移送是保证案件顺利进入刑事诉讼的核心。根据《刑事诉讼法（2018）》中规定，我国刑事证据种类法定并且仅包括8种，在《两法衔接工作办法》中规定了10种，5种基本的证据属于两法之间的共性证据，但是除此之外均存在两法单独特有的证据种类，那么在这些证据的转化之上难免出现不畅。

首先，之所以会出现《两法衔接工作办法》中的10种，无不是在相关司法解释中的逐步扩大的结果，用“等外等”的解释不断扩大原来证据种类；其次，《两法衔接工作办法》的10种证据并没有犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解等言词类证据，但是在《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中针对此类证据提出了重新收集的原则，这两个规定的结合势必造成司法实践中的混乱，使得司法机关在审查证据时出现进退两难的情况；最后，监测报告这一行政证据种类无法找到与其对应的刑事证据种类，而监测报告是认定环境犯罪或违法的关键与核心，将其转化为刑事证据本质是毋庸置疑的，那么到底转化为鉴定意见还是言词证据并不明确。有学者解读《环境刑事案件解释（2013）》第11条的规定，认为其是对监测报告证据能力的肯定，但是笔者和大多数学者均认为，如果肯定了监测报告作为一种证据种类转化为刑事证据，那么势必是对刑事证据种类法定原则的违背。

（二）取证程序的冲突

行政机关取证的方法、程序与司法机关取证的方法、程序存在较大差异。行政执法过程中的取证更为专业，更加注重先进技术和手段的应用，但是对于程序和证据规则的认知并不全面。刑事司法机关的侦查取证并没有专业的环境理论知识作支撑，但是他们时刻都受到法律、法规中对调查、取证中严格程序的约束。因此，宽松制度下收集到的行政证据转化为要求更加严格的刑事证据时，难免会出现衔接的不顺畅。

造成这一冲突原因有二。其一在法理上，行政执法中的证据旨在证明当事人的行为违法，而刑事司法的证据旨在证明行为人的行为涉及犯罪，需要追究其刑事责任，对证据的提取等程序作出了严格的要求。其二，刑事诉讼法对证人的讯问、勘验、检查等的程序作出了明确的规定，但在行政诉讼法及其他行政法规中并没有找到如此详细具体的规定。在2012年的刑事诉讼法修订中，更是开创性地提出了完善证据制度，明确非法证据排除规则，将程序公正置于实体公正之上。但是相比而言，在行政处罚中仅会发现简单的程序性规定，例如执法人员要出示相关证件，不得少于两人执法等基本规定，这些和刑事制度相比未免过于单薄无力，因而这些行政证据在转化为刑事证据之时，会将其证明力度大打折扣。

（三）证明标准的差异

证明标准，是认定案件事实的前提和关键。由于行政执法与刑事司法保护的法益存在不同，以致两法的证明标准均存在较大的差异。在我国《刑事诉讼》中一直贯彻着“以事实为依据，以法律为准绳”的证明标准，而在《行政处罚法》中仅要求行政机关收集的证据能够查明案件事实，足以证明当事人行为违法，这一证明标准在学界普遍称为“以客观事实为依据”。早在2007年“廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局行政处罚案”就提出了“证据优势”这一观点，正好与行政处罚法中的证明标准相吻合，因此在行政执法中逐渐确立了“证据优势”的证明标准。

“排除合理怀疑”即要求法官综合全案证据，且适当地从公共性的角度来判断，使案件不存在任何有证据的怀疑。“证据优势”即在证明同一事实的证据之间存在证明力大小的比较时，优先选择优势明显、证明力度强的。可见，行政证据的证明标准远不及刑事证据的标准，这样巨大的差异性会导致侦查机关收集证据以及审判机关审查证据程序和方式不同，也逐渐会造成行政证据转化后无法适合刑事证据的审查标准而导致转化、认定的困难。

四、“两法衔接”证据转化的完善对策

（一）构建证据转化规则

证据转化规则，是两法顺畅衔接的关键。对于言词证据的转化问题学界主要存在几种不同的观点，一是将证据转化的范围局限在实物证据之上，言词证据不可转化。另一种观点是以重新收集为原则。这两种观点均存在一定的弊端，即如果一味地排除言词证据会削弱行政执法机关的权威性，重新收集证据也会大大降低两法衔接的效率。因此，笔者更赞同学界的第三种观点，即言词证据补强转化规则，通过其他证据的相互印证来补强，无法补强的再重新收集。这种观点是对“原则+例外”观点的修订，例如由于客观原因无法重新收集的证人证言、被告人陈述，但是有其他证据印证补强的可以直接转化；或者行政机关提供的证据经公安部门、人民检察院的审查可形成完整的证据链，且相关书面意见、鉴定报告等和言词证据相吻合，不存在异议的情况下亦可直接转化为刑事证据。

在当前的环境案件中，普遍采取公安、环保等多部门联合执法的情况，对于这类情况下证据的转化规则亦存在法律的空白。笔者认为这是公安机关提前介入案件，在取证过程中行政执法机关的专业性和公安机关取证的程序性相结合，得到的证据可以直接转化为刑事证据。需要注意的是，公安机关在取证时要严格遵从刑事诉讼法的标准和规定，切不可用联合执法的“帽子”来逃避刑事诉讼法对证据的规则，而且转化后仍要经过严格的实质审查。

（二）规范行政取证程序

规范行政取证程序是促进行政证据有效转化、避免证据瑕疵的有效措施。关于取证主体，笔者认为应从两个角度考虑，一是真正取证的人应该是具备证据采集资格的行政环境执法的专业人员，二是收集取证的机关中心是否应具备相应的资格。笔者认为没有明确要求取证机构具备相应的资质的这一规定有待商榷和修订，在交通肇事案中车辆的毁损价值都需要法律明确规定具备资质的机构来认定，更何况环境污染类更严重的案件，同样需要规定何种单位具备举证资质，而且这样的规定也为取证的专业性和合法性提供保障。

关于取点位置、取证方法等在《两法衔接工作办法》第37条作出了基本的规定，行政执法中工作人员需要在此基础上灵活处理，以程序公正为原则，调查清事实真相为目的完成取证工作。在取证方法上也不可过分教条，根据不同的污染物类型和不同的地点，进行“差异化”的取证方式。此外，落实和加强环境行政执法信息公开与全过程的记录尤为重要，通过这一制度的落实既监督了行政执法工作人员的取证工作，推进执法的规范化，也保障了执法过程的公开透明化。

（三）强化证据审查力度

环境行政证据转化为刑事证据之后，能否成为刑事司法中定罪量刑的证据其根本上就应受到刑事诉讼法关于证据的规定，这就要求公安机关、人民检察院切实加强对行政证据的实质审查力度，充分落实非法证据排除规则。一方面要求公安机关、人民检察院从取证的流程出发，判断取证行为、方式方法是否合规、合法；另一方面要科学地评估证据与待证事实的关联性，能否客观准确地证明待证事实，从而审查判断其证明效力。

自2012年引入非法证据排除规则以来，其更多的适用于言词证据。此外，笔者在查阅众多资料和案例时发现，我国公安机关常将行政取证程序代替刑事侦查取证，故意绕开这一规则而达到强行采证的目的，故意虚置非法证据排除规则的现象愈加明显。有些国家赋予了法官自由裁量权，可根据案件的实际情况和被告人犯罪程度的轻重来决定是否排除适用，但绝大多数国家在立法上明确规定要受到非法取证规则的约束。我国虽说在环境行政执法领域没有此种规定，但在《监察法》第33条中，检查人员调取证据的程序和规则明显严格于刑事诉讼法的相关规定，用非法方式取得的证据在刑事诉讼法中使用时应予以排除。笔者认为，环境领域的两法衔接没有必要构建专门的制度，但需要强化公安机关和检察机关的审查力度，对证据进行实质审查时将非法证据排除规则落实到位。

有效地惩罚环境违法犯罪活动，需要落实和完善环境行政执法与刑事司法的衔接制度，而证据转化是“两法衔接”的核心。在理论研究的同时结合司法实践案例，发现衔接制度在应用中存在的困境，进而规范行政取证程序、强化证据审查力度、切实构建证据转化规则等，为“两法”的顺畅衔接提供理论支撑，从而进一步推进我国的生态文明建设。