生态环境损害赔偿纠纷解决机制研究——以诉讼和磋商为视角

■焦 宁

（贵州民族大学，贵州 贵阳 550025）

一、问题的提出

2019年，最高人民法院发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第1条规定了“经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以提起生态环境损害赔偿诉讼。”该解释表明磋商即成为生态环境损害赔偿的诉前纠纷解决机制。磋商程序作为生态环境损害赔偿制度运行过程中的一大亮点，在追究赔偿义务人的生态环境损害赔偿责任过程中展示出了极大的制度优势。据初步统计，目前有关生态环境损害赔偿的案件，有近2/3的案件是磋商解决的，具体在实践过程中，解决生态环境损害赔偿纠纷的方式还包括诉讼、行政命令和主动赔偿等，但从实践情况来看并没有出现生态环境损害赔偿案件“井喷”的情况，案源如此之少，并不利于生态环境损害赔偿制度由环境政策向环境立法的转变。究其原因，与该类纠纷解决机制的结构性缺失不无关系，磋商程序和诉讼程序在处理生态环境损害赔偿案件的过程中都显现出了很多与现行立法的冲突之处，也暴露了机制本身在处理生态环境损害赔偿案件中的缺陷。该司法解释源自于2015年颁布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），以多元化纠纷解决机制处理环境损害赔偿为初衷，但如何通过诉讼形式更快、更好地实现受损的生态环境修复的要求以及诉讼和磋商的衔接都是亟需解决的问题，因此现将以安徽海德典型案例具体分析讨论生态环境损害赔偿诉讼及磋商衔接问题。

二、安徽海德案基本案情简介

2014年4月28日，安徽海德化工科技有限公司（以下称“海德公司”）员工杨某，将公司在生产过程中产生的废碱液29.1吨，交给无法定处置危废物资质的李某某等人，李某某等人在明知孙某某无废碱液处置资质的情况下，将上述废碱液转交给了孙某某。4月30日夜间，孙某某等人在泰兴市大洋造船厂码头将废碱液排入长江，造成了严重的环境污染。后又于5月7日到9日分两次将20吨废碱液和53.34吨废碱液交给李某某等人处理，李某某等人又将废碱液交给孙某某处理，排入长江，再次严重污染水体。造成长江下游的泰州市下辖靖江市城区饮用水源中断供水长达40多个小时。在该事件发生后，靖江市环保局及市人民检察院于2015年3月24日，联合委托江苏省环境科学会对此次损害开展评估。后作出《环境污染损害评估报告》，认定该水污染事件共造成损害1786.26万元，杨某、李某某等人均以污染环境罪被依法追究刑事责任。

基于上述污染事实，江苏省人民政府按照2017年正式颁布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）的要求和2015年的《试点方案》向泰州市中级人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼，并要求被告海德公司赔偿生态环境修复费用3637.90万元，并承担本案全部诉讼费用。一审泰州中院就被告海德公司是否为本案责任承担主体；评估机构对生态环境损害费用的评估是否适当、合法；原告主张的各项赔偿数额，是否应予支持等争议焦点展开讨论，最终基本支持了原告诉讼请求。后被告海德公司不服提出上诉，江苏省高级人民法院依法受理后并作出维持原判的决定，但二审法院考虑到海德公司的履行能力等问题，允许其分期偿付。

三、案件关键问题的法理分析

（一）关于生态环境损害赔偿适用诉讼规则与现有民诉规则的冲突及与磋商衔接问题

1.关于生态环境损害赔偿诉讼中原告主体资格问题

海德公司的上诉意见中对江苏省人民政府的起诉资格提出质疑。一是因为该事件发生在2014年，2015年印发的《试点方案》对此不具溯及力，江苏省人民政府无权根据该文件对2014年发生的污染事件提起诉讼；二是因为《试点方案》要求在提起诉讼前先进行磋商，江苏省人民政府在诉前并没有进行磋商就提起诉讼不当。江苏省高院将此作为二审的一项争议焦点，认为江苏省人民政府具备提起生态环境损害赔偿诉讼的原告资格。《试点方案》明确规定，经国务院授权后，试点地方的省级人民政府即可作为其行政区域内生态环境损害赔偿权利人。虽然《试点方案》规定，赔偿权利人可以就赔偿所涉及的具体问题与赔偿义务人磋商，但也明确规定，赔偿权利人也可以直接提起诉讼。可见，在试点期间磋商并非提起诉讼的必要的前置程序，江苏省人民政府未经磋商就提起诉讼并不违反上述规定。对于持续污染案件，磋商程序是否具有溯及力，如果一概没有溯及力，是否违背了2019年关于生态环境损害赔偿之司法解释的初衷？

2.关于生态环境损害赔偿磋商前置问题

首先，该案中的环境污染事件确实发生在2014年，但该污染行为所造成的长江、生态服务功能、甚至是鱼类资源损失等严重损害后果并未完全消除，可以说，污染行为所造成的生态环境损害后果还在一直持续中，因此江苏省人民政府按照《试点方案》的要求提起诉讼是符合要求的。其次，虽然2017年颁布的《改革方案》确定了磋商的前置程序地位，但海德案的发生时间及江苏省人民政府起诉时间均在江苏省试点生态环境损害赔偿制度期间，此时正式方案尚未正式实施，故而江苏省人民政府可以不经过磋商程序径行提起生态环境损害赔偿诉讼。但是2019年最高院司法解释明确了磋商作为起诉的前置程序，如未经过磋商不能直接起诉。又如该案中这种前置程序能不能实现节约司法成本的目的，尽快地与污染人达成生态损害赔偿及修复合意，修复被污染的生态环境，实现修复生态环境的紧迫性？磋商前置，可以就很多问题达成共识，在上述案件中无论是一审还是二审，很多问题都是可以通过磋商解决的，诸多问题同时进行法庭调查和辩论，耗费了大量时间和精力。

（二）关于生态环境损害赔偿责任认定及诉前磋商问题

关于生态环境损害赔偿义务主体的责任认定问题。主要是基于以下两个问题展开讨论：一是判断赔偿义务主体应当承担生态环境损害赔偿责任的依据，二是关于本案中被告提到的是否可以被污染的长江和新通扬运河经过水体流动得到自然修复而无需再行修复为理由拒绝承担责任。

针对第一个问题，一审法院认为海德公司本身就是化工企业，在其生产经营过程中所产生的废弃危险物原料等，应有防止污染环境的责任和义务。而海德公司放任其负责人杨某在明知对方不具有危废物处置资质的情况下还将废碱液交与其处理，导致相关河流流域生态环境遭受严重损害。根据《中华人民共和国侵权责任法》第65条和《最高人民法院<关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释>》第1条第1款之规定，海德公司应当承担侵权责任。针对第二个问题，二审法院认为该案所涉废碱液倾倒进水体引起水体pH值明显变化，导致水生动植物的死亡，海德公司所提的水体自然净化已得到修复因而无需对受损环境进行修复的主张缺乏科学依据。向水体倾倒废碱液必然会造成区域自然资源和生态环境功能的破坏，监测区域水体自净系污染物向下游流动和因稀释而降低浓度的结果，不能因此否认污染物对水体已经造成损害。并且根据《环境保护法》损害担责原则的要求，即“有污染环境和破坏生态的行为即为损害，行为人就需承担责任，而不是有了损害结果才承担责任”。而实践中，法院一般比较倾向于认为有了生态环境损害后果的出现裁判才更具说服力，但是根据生态环境损害预防性救济的要求，对还未出现生态环境损害后果如何救济将是未来理论和司法实践必须不断探索的问题。

而磋商前置的必要性，通过该案例探究可分析出一二。案件经过了一审二审，从调查取证到最后判决执行，花费了冗长的时间。虽然，诉讼要保证程序正义需要花费必要的时间，但是这种诉讼过程耗费的时间对于正在污染或正要遭受污染威胁的受体而言是漫长的。之所以要把磋商程序引入到生态环境损害赔偿案件，并且作为诉前程序引入，主要原因是可以减少双方就污染谁来赔偿，赔多少，如何鉴定评估的争论，从而减少纠纷处理时间。这便会有两种结果：一是磋商一致的，双方按约定履行，二是磋商有争议的部分可以通过诉讼解决。这样既节省了司法成本，也为生态环境的保护和修复争取了时间，是一种共赢的局面。

（三）关于生态环境损害赔偿诉讼如何更好实现生态修复目的的问题

通过对比安徽海德案一审、二审的判决书可以发现，在最终的判决结果上二审法院在确定赔偿费用不变的情况下，结合海德公司的实际情况作出允许其分期赔付的决定。无论是2015年颁布的《试点方案》抑或是2017年的《改革方案》都明确要求了建立生态环境损害赔偿制度的最终目的不在于“赔偿”而在于“修复”。因此如何保证生态环境损害赔偿诉讼裁判的执行效果事关整个制度的构建问题，江苏省高院分期赔付的做法既考虑到赔偿义务人的履行能力，也能最大程度上保障诉讼裁判结果的落实。虽然江苏高院分期赔付的做法在环境公益诉讼中早有实践，但为了更好地实现生态修复的目的，对于接下来司法实践中生态环境损害赔偿诉讼裁判的执行问题仍需多加探索。

四、案件启示及对诉讼磋商衔接的思考

（一）对现有环境民事公益诉讼规则的改造及磋商程序前置的适用

首先，生态环境损害赔偿诉讼和系列环境民事案件在适用《民事诉讼法》及其配套规定时表现出极大的不适应性。虽然涉及到环境公益诉讼的司法解释给某些特殊诉讼规则提供了一定的法律依据，但对于其具体的适用规则尚未规定，生态环境损害赔偿诉讼的司法实践亟需能够为环境诉讼案件审理提供指导的规定，因此可借鉴其他国家做法，比如专门设置符合环境案件审理特点的环境诉讼程序规则；其次，生态环境损害赔偿诉讼规则的专门化也属于环境司法专门化的一部分，环境诉讼案件一般都离不开环境科学技术层面专业、权威的鉴定、评估报告，环境诉讼案件中这种对技术认定的极度依赖性表明专业技术法官设置的必要性。可在环境诉讼特别程序的设置中引入技术专家陪审制，环境诉讼案件审理的专业性体现在由法官与环境技术人员共同参与环境公共利益的维护过程。最后，就我国现状而言，生态环境损害赔偿之诉对现有相关规则的适应冲突的解决不是朝夕之间的，需要长时间摸索的是司法实践。但是根据2019年的司法解释，可以把磋商程序前置，通过磋商达到两种效果：第一，对于案情简单、危害较小的生态环境损害赔偿案件，尽可能地通过磋商解决，达到繁简分流的效果；第二，对于案情复杂、污染严重危害较大的，可以在磋商程序中对双方认同的事项达成一致意见，只对有分歧、争议较大的部分上诉法院。这样既实现了磋商作为诉前程序该有的功能，也大大减少了法庭调查的时间，减少了司法压力。

（二）磋商内容的确定及赔偿范围的细化

关于磋商的内容，最重要的是明确污染主体，如何担责以及生态环境损害赔偿具体数额的问题。在现有的诸多案例中，污染可能是一方也可能是多方当事人，尤其是在有多方污染当事人的案件中，对责任的划分和承担都应该是磋商的重要问题，是连带责任还是根据比例原则，都可以成为磋商的内容。对于生态环境损害赔偿的数额，应该在磋商时有一个基本的共识，根据相关的法律法规以及地方性规定，依据权威机构出具的生态环境评估报告确定赔偿额度。同时，对于责任承担方式也可以磋商，污染当事人除了缴纳修复金和罚款，也可以要求对生态环境自主修复，修复结果由政府部门验收。

关于生态环境损害赔偿制度所包含的赔偿范围的细化问题，主要有两个方面：第一是关于生态环境损害费用、服务功能损失数额的计算问题；第二是关于是否主张服务功能损失及如何主张的问题。除了赔偿义务人是否应当承担生态环境损害赔偿责任这一问题外，关于各种费用的认定几乎是生态环境损害赔偿诉讼案件乃至环境公益诉讼案件中争议最大的问题，无论是采用虚拟治理成本分析法还是在安徽海德案中采用资源等值分析法计算生态环境损害费用都带有一定的主观判定，基本都是依据生态环境损害的鉴定评估报告以及专家意见作为最基本的判断标准，因此首先鉴定机构的评估报告质量的高低基本上可以直接影响着该案裁判质量的好坏，因此首选需要解决的就是对生态环境损害提供鉴定的鉴定机构予以严格审查，以保证其出具的评估报告的权威性，再者虽然有环境保护部颁布的《环境损害鉴定评估推荐办法》对生态环境损害费用的计算做指导，但是仍需在正式的法律文件中对生态环境损害费用的计算方法予以细化，确定各种方法的适用范围，确定法院或者技术专家对具体计算方法的选择依据，以更好地减少在生态环境损害赔偿诉讼中对生态环境损害费用计算方法的争议。在安徽海德案中，江苏省人民政府是按照生态环境损害费用的50%主张服务功能损失，其主要是依据评估报告以及技术专家的意见确定的数额，在很多环境民事公益诉讼案件中也有很多主张服务功能损失的案例，而对服务功能损失主张的合理性在司法实践中也是争议所在。因此，关于在生态环境损害赔偿诉讼案件中可以主张服务功能损失的情形、服务功能损失的认定方法需要作进一步的细化。

（三）生态环境损害赔偿诉讼裁判如何更好地实现生态修复责任

关于生态环境损害赔偿诉讼裁判的执行问题事关生态环境损害赔偿制度的整体制度构造问题，也是实现生态修复目的的关键之处。在环境公益诉讼中，已经有不少创新环境诉讼案件判决方式的典型案例，例如北京市自然之友环境研究所、广东省环境保护基金会等与广东南岭森林景区管理有限公司等环境污染责任纠纷案等案件，法院在判决书中就明确指出要求被告制作修复方案或者已经对制作好的修复方案进行认可；还有包括法院判决以劳役代替金钱赔偿以及补种复绿等方式都是为了更好地实现受损生态环境的修复。因此，在今后的生态环境损害赔偿诉讼裁判中进行更多的裁判方式的创新是非常有必要的。另外，生态环境损害赔偿诉讼裁判能够充分实现生态修复责任的另一个重要因素是关于裁判执行的监督问题，受损生态环境的修复往往需要一个很长的时间周期，在环境公益诉讼中有法院试行执行回访制度，但是关于哪个机关对整个生态修复裁判的执行负责并监督各地有不同的做法，亟需进行统一规定，如果是直接赔付金钱，费用由谁来监管，如何使用等一系列问题都对生态环境损害赔偿制度的运行效果至关重要。

诉讼只是生态环境损后赔偿和修复的最终手段。既然生态环境损害赔偿的目的不在于赔偿而在于修复，那么就应该探索多元化的解决机制。无论是案例中的分期付款还是现在提倡的诉前磋商，其目的都是通过多元化解决机制解决环境损害以及污染问题。磋商程序前置，不在于传统意义上的先后之分，而在于和诉讼的衔接，磋商作为一种前置程序，应该成为案件繁简分流的一个点，应该有独立的功能可以分担并解决一部分诉讼中的问题，如果就一个问题在磋商和诉讼中同时反复出现，不但浪费了磋商时间也增加了诉讼过程中的案例审理负担。